ОСОБЕННОСТИ УЧАСТИЯ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГРАЖДАНСКИХ ИНИЦИАТИВ <*>
Т. Ю. НОВИКОВА
——————————— <*> Novikova T. Yu. Peculiarities of children rights commissioner in human rights activity and realization of civil initiatives.
Новикова Т. Ю., доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета, кандидат юридических наук, член РАЮН.
Представленное исследование направлено на совершенствование функционирования государственных структур, деятельность которых направлена на защиту прав и интересов несовершеннолетних. В нем определены основные направления деятельности Уполномоченного по правам ребенка, учтена перспектива участия Уполномоченного в реализации гражданских инициатив. Ключевые слова: Уполномоченный по правам ребенка, правозащитная деятельность, гражданские инициативы.
The research is aimed at improvement of functioning of state structures, the activity of which is aimed at protection of human rights and interests of minors. It determines fundamental directions of activity of Children Rights Commissioner in realization of civil initiatives. Key words: Children rights commissioner, human rights activity, civil initiatives.
В настоящее время много говорится о том, что права человека должны стать главным ориентиром в деятельности государства, всех властных структур и должностных лиц. При этом обеспечение соблюдения прав детей как полноправных граждан своей страны является одним из направлений правозащитной деятельности. Анализ данных о работе региональных уполномоченных по правам ребенка свидетельствует, что данный институт стал важным звеном в государственной системе обеспечения прав и законных интересов детей, заняв в сложившейся сегодня системе государственных органов, содействующих соблюдению и защите прав детей, свою нишу, не подменяя деятельность других субъектов, но действуя в тесном контакте с ними. В отличие от других существующих сегодня в Российской Федерации государственных органов, в чьей компетенции находится защита прав детей, главным назначением института Уполномоченного является: — осуществление независимого контроля за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, детских учреждений в части обеспечения прав детей; — защита ребенка, чьи права нарушены государственными органами и учреждениями, их должностными лицами; — содействие восстановлению нарушенных прав детей. В отличие от многих государственных структур, деятельность которых направлена на защиту неограниченного круга лиц (включающих, помимо прочих, несовершеннолетних), деятельность Уполномоченного по правам ребенка сосредоточена исключительно на защите прав и законных интересов одной группы населения — детей, что позволяет при прочих равных условиях находить оптимальные пути решения проблем данной категории населения. При этом обеспечение Уполномоченным максимальной доступности для каждого ребенка способствует увеличению количества обращений к нему, вскрытию максимального числа проблемных моментов правового регулирования, повышению уровня защищенности детей. Это позволяет своевременно выявлять факты нарушения прав детей, определять направления координирующих мероприятий, работать над совершенствованием правового регулирования вопросов, входящих в его компетенцию. Учитывая, что ребенок в силу возраста не способен самостоятельно использовать правовые средства защиты, деятельность Уполномоченного становится еще более значимой. Эффективность работы Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации обусловлена тем, что в соответствии со смыслом института Уполномоченного он лично участвует в содействии восстановлению прав как отдельных детей, так и групп детей, чьи права нарушаются, непосредственно по месту жительства (пребывания) ребенка. Лицо, избираемое (или назначаемое) на должность Уполномоченного по правам ребенка, обладает общественным авторитетом. Сама процедура назначения на эту должность предполагает, что Уполномоченный — лицо незаурядное, обладающее помимо высоких профессиональных и необходимыми личными качествами. Особенно ярко это проявляется в отношении тех уполномоченных, которые действуют на основе специального регионального закона и назначаются законодательным органом или с его согласия. Принципиальным отличием деятельности Уполномоченного от всех остальных субъектов защиты прав детей является то, что каждый из них с первых дней своей деятельности активно осуществляет правовое просвещение, прежде всего самих детей, налаживает линии связи с детьми, посещает детские учреждения, разъясняя детям в доступной форме их права и обязанности, возможности их защиты, каким образом и куда они могут обратиться за помощью в конкретных обстоятельствах. Уполномоченный, что очень важно, организует процедуры, обеспечивающие доступность и простоту обращения к нему ребенка. Так, Уполномоченный по правам ребенка Волгоградской области обеспечила воспитанников интернатных учреждений для детей-сирот конвертами с почтовым адресом Уполномоченного, для того чтобы они могли обратиться к нему в случае необходимости по почте. По нашему мнению, направления деятельности Уполномоченного можно определить следующим образом: 1. Защита прав и интересов детей, правовое консультирование, раннее выявление правонарушений и содействие восстановлению нарушенных прав. 2. Отлаживание взаимодействия органов и институтов, занимающихся проблемами детства. 3. Законодательная инициатива по вопросам, касающимся защиты прав и интересов детей. 4. Информационная работа среди детского населения: просвещение как в вопросах права, так и о возможностях их защиты в специализированных учреждениях. При этом Уполномоченного необходимо наделить возможностью выступать в судебном разбирательстве в защиту прав несовершеннолетнего, а также инициировать такое разбирательство. Говоря о деятельности Уполномоченного по правам ребенка, нельзя не отметить его позитивную роль в создании и становлении правозащитных детских, молодежных общественных и государственных организаций, включении их представителей в коллегиальные органы по вопросам детства. Причем данная деятельность может способствовать отрыву несовершеннолетних от криминальной субкультуры, поскольку появится реальная альтернатива защиты, а также сфера реализации интересов детей. Такие организации стали бы центром для распространения опыта по защите прав детства и поддержке детских гражданских инициатив. Ведь ни для кого не секрет, что на сегодняшний день в нашей стране слабо развита система органов и учреждений, способных выявить и быстро отреагировать на сложившуюся конфликтную ситуацию, решить проблему ребенка максимально быстрым и безболезненным путем в рамках правовых установлений. Мы имеем затянутые разбирательства по делу, длительные судебные процессы, вызов родителей и педагогов. Все это, с одной стороны, важно и является гарантией законности, а с другой — создает дополнительные барьеры для обращения ребенка в государственные органы. Ведь иначе страдает его репутация, его психика, наконец. Подобное положение высказывает и Н. Веретенникова: «…введение поста Уполномоченного по правам ребенка может способствовать выработке более четкой позиции государства и общества по отношению к детям и молодежи, координации деятельности правозащитных детских, молодежных общественных и государственных организаций, включению в коллегиальные органы по вопросам детства их представителей. Думаю, была бы решена проблема с площадкой, которая стала бы центром для распространения опыта по защите прав детства и поддержке детских гражданских инициатив…» <1> ——————————— <1> Веретенникова Н. Появление Уполномоченного обозначит позицию государства // Интернет-доклад по итогам конференции, 2003.
Поэтому инициирование развития детских и молодежных правозащитных и просветительских течений при Уполномоченном по правам ребенка будет способствовать как решению проблемы правового просвещения, так и повышению авторитетности органов государственной власти и влиянию правовых установлений на выработку жизненной позиции несовершеннолетних. Стоит здесь упомянуть и об интересном проекте, апробируемом в этом году в Ростовской области. Там созданы так называемые школьные уполномоченные, находящиеся в ведении муниципалитета. Как заявлено в пресс-релизе администрации Ростовской области, «введение в практику работы образовательных учреждений уполномоченных по правам ребенка будет способствовать усилению общественной составляющей их организационно-управленческой деятельности, повышению уровня правовой культуры участников образовательного процесса, своевременному оказанию помощи детям и семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации…» <2>. ——————————— <2> URL: http://www. donland. ru/departments/news. asp? Id=12400&departmentId;=9446.
Однако на сегодняшний день Государственная Дума пока не считает введение института Уполномоченного по правам ребенка приоритетной задачей, хотя часто упоминает о ней в своих отчетах и выступлениях. Еще 29 января 2002 г. первый заместитель Министра труда и социального развития РФ Г. Карелова сообщала на пресс-конференции о том, что по поручению Президента России Министерство труда готовит необходимые документы по обоснованию введения института Уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне, но каких-либо действий далее не последовало и в 2003 г. проект во второй раз был снят с рассмотрения. 24 января 2007 г. парламентарии снова вернулись к обсуждению вопроса о необходимости введения должности Уполномоченного по правам ребенка в РФ, но к единому мнению так опять и не пришли, потому и результата пока нет. Хотя даже был объявлен наиболее вероятный кандидат на эту должность — председатель Комитета Совета Федерации по социальной политике (на тот момент), представитель в СФ от Правительства Республики Хакасия Валентина Петренко. Деятельность Уполномоченного по правам ребенка возможна в трех формах: федеральной, муниципальной, общественной. По нашему мнению, наиболее предпочтительна первая форма, так как она позволяет акцентировать внимание органов государственной власти на проблемах детства, что обусловлено прямой связью с парламентом страны. В России формирование и апробация деятельности Уполномоченного по правам ребенка ведутся с 1998 г., когда Министерство труда и социальной защиты совместно с ЮНИСЕФ начали реализацию пилотного проекта по введению должности Уполномоченного по правам ребенка в отдельных субъектах Российской Федерации. На первом этапе было учреждено пять постов уполномоченных. Выше было отмечено, что в мире существует три формы организации института омбудсмена. В Российской Федерации, при отсутствии федерального законодательства, на уровне субъектов Федерации учреждаются любые из указанных видов. На сегодняшний день учреждено более 20 уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ. Из них классических парламентских омбудсменов всего пять: в Москве, Санкт-Петербурге, Краснодарском и Красноярском краях и Кемеровской области. Должности уполномоченных по правам ребенка в рамках исполнительной ветви власти учреждены в Астрахани, Калининграде, Новгородской, Калужской, Ивановской, Самарской и Саратовской областях, Республике Саха (Якутия), Алтайском крае. Из них 12 постов уполномоченных на уровне субъектов Российской Федерации. Это Республика Северная Осетия — Алания, Чеченская Республика, Краснодарский и Красноярский края, Волгоградская, Ивановская, Калужская, Кемеровская, Новгородская, Самарская области, города Москва и Санкт-Петербург. В Екатеринбурге (Свердловская область), Арзамасском районе Нижегородской области, г. Волжский Волгоградской области данный институт утвержден на уровне муниципальных образований. Трое уполномоченных работают на общественных началах (Ивановская и Новгородская области, г. Волжский Волгоградской области). В настоящее время идет процесс становления данного института в Алтайском крае, Приволжском федеральном округе, Башкирии. Порядок назначения и организационно-правовой статус региональных уполномоченных различен. Пока в большинстве случаев уполномоченные включены в систему исполнительной власти и назначаются главами администраций. Однако в субъектах Федерации, где решение о введении должности Уполномоченного принято в последние два года, они назначаются, как правило, законодательным органом или с его согласия. Тем самым уполномоченные приобретают парламентский статус и имеют большую независимость от исполнительной власти, что повышает эффективность их работы. В заключение следует сказать о необходимых мерах по стабилизации положения самого Уполномоченного. Стоит согласиться с мнением Надежды Александровны Лисициной <3>, Уполномоченного по правам ребенка Новгородской области, в том, что в рамках законодательного оформления деятельности Уполномоченного необходимо: ——————————— <3> URL: http://www. detirossii. ru/123902.php.
— сформировать в установленном законом порядке нормативную базу деятельности Уполномоченного по правам ребенка и определить достойный правовой статус этой должности и на уровне Российской Федерации, и на региональном уровне; — сформировать вертикальную и горизонтальную системы взаимодействия уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации; — решить вопросы системного информационного и правового обеспечения деятельности уполномоченных по правам ребенка всех уровней; — внести в критерии оценки деятельности органов государственной власти по социально-экономическому развитию территории следующий показатель: наличие эффективной семейной политики, обеспечивающей реальные позитивные изменения в демографической ситуации и в положении семей и детей на территории. Это позволит обеспечить иную мотивацию органов территориального управления к деятельности в интересах семьи и детей и будет способствовать лучшему пониманию значимости решения данных проблем, включая реализацию принципов Конвенции о правах ребенка, через конструктивное взаимодействие со всеми заинтересованными сторонами, и прежде всего с Уполномоченным по правам ребенка.
