(Турусова О. С.) («Социальное и пенсионное право», 2010, N 2)
РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ПАТРОНАТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ <*>
О. С. ТУРУСОВА
——————————— <*> Turusova O. S. Regional aspects of responsibility in foster relations.
Турусова О. С., соискатель кафедры гражданского права и процесса Рязанского государственного университета имени С. А. Есенина.
В статье автор раскрывает региональные особенности реализации законодательной новации — патронатных отношений в различных регионах Российской Федерации, обосновывает целесообразность более четкого разграничения прав и обязанностей субъектов патронатных отношений.
Ключевые слова: патронатные правоотношения, права ребенка, фостерная семья, патронатное воспитание, органы опеки и попечительства.
The author of the article reveals regional peculiarities of realization of legislative novation — foster relations in various regions of the Russian Federation, substantiates the feasibility of more concrete delimitation of rights and responsibilities of subjects of foster relations.
Key words: foster relations, rights of child, foster family, foster education, agencies of custody and guardianship.
С 1 сентября 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», в котором впервые на федеральном уровне в ст. 14 закреплен термин «патронат» (патронатное воспитание). До 1 сентября 2008 г. патронат существовал на уровне 42 субъектов Российской Федерации и рассматривался в соответствии со ст. 123 Семейного кодекса РФ как иная самостоятельная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей. В настоящее время в семейном законодательстве патронатное воспитание является разновидностью договорной опеки и договорного попечительства, а не самостоятельной формой устройства детей, оставшихся без попечительства родителей. Одним из проблемных вопросов в патронатных правоотношениях считается вопрос об ответственности и распределении обязанностей между органом опеки и попечительства (или специализированным учреждением) и патронатным воспитателем. В соответствии с действующим федеральным законодательством патронатный воспитатель является единственным законным представителем ребенка и вправе выступать в защиту его прав и законных интересов в любых отношениях без специального разрешения. Следовательно, государство в лице органов опеки и попечительства снимает с себя ответственность за ребенка на период его нахождения в семье патронатного воспитателя по возмездному, срочному договору о патронатной семье. Понятие «патронат», введенное в федеральное законодательство в таком смысле, полностью отменяет его содержание, в частности не учтено, что патронатное воспитание — это такая форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, при которой законное представительство не передается в полном объеме семье, взявшей ребенка на воспитание, а права и обязанности по защите прав ребенка разграничены между патронатным воспитателем и органом опеки и попечительства (или его уполномоченным учреждением). Такое разграничение прав и обязанностей между лицами, ответственными за ребенка, именуют солидарной либо разделенной ответственностью, что позволяет в полной мере защитить права и интересы ребенка. В нормативно-правовых актах субъектов РФ ранее регламентировалось, что специализированное учреждение и патронатный воспитатель несли ответственность за ребенка солидарно в случае нераспределения обязанностей между ними по договору, в других субъектах специализированное учреждение и патронатный воспитатель несли за ребенка разделенную ответственность. При солидарной ответственности патронатный воспитатель отвечает за жизнь, здоровье и образование ребенка, организацию и проведение его отдыха, его нравственное воспитание и физическое развитие, подготовку его к самостоятельной жизни, соблюдение конфиденциальности информации о ребенке, переданном на патронатное воспитание, несет ответственность за нарушение прав и законных интересов ребенка в порядке, предусмотренном действующим законодательством Российской Федерации. В свою очередь, орган опеки и попечительства (или специализированное учреждение) несет ответственность за защиту прав и интересов ребенка, обеспечивает защиту личных имущественных и неимущественных прав воспитанников в течение всего времени нахождения ребенка в семье патронатного воспитателя. При разделенной ответственности на патронатного воспитателя возлагалась та же ответственность, что и в первом случае, однако защита прав и законных интересов ребенка в суде, защита его имущественных прав, а следовательно, и ответственность за неисполнение данных полномочий являлись исключительной функцией органов опеки и попечительства без права передачи данных полномочий специализированному учреждению, патронатному воспитателю или иным третьим лицам. Патронатное воспитание является временной формой устройства ребенка в семью, поскольку оформляется через договор на срок, указанный в нем. Необходимо отметить, что аналогом патроната в странах Западной Европы является фостерное воспитание (foster care). Фостерная семья — это форма временного устройства в семьи детей, оказавшихся в сложной жизненной ситуации, с целью реабилитации, изменения ситуации в кровной семье в случаях, когда ввиду объективных причин невозможно применение таких приоритетных форм устройства детей, как усыновление и опека. При таком положении передачу ребенка на воспитание в семью патронатного воспитателя нельзя рассматривать как постоянную форму устройства ребенка в семью и передавать права законного представителя только патронатному воспитателю. В большинстве нормативно-правовых актов субъектов РФ указано, что ребенок, находящийся на воспитании в патронатной семье, не прерывает связи с учреждением, где он находился на воспитании до передачи в семью патронатного воспитателя. В связи с этим логично, что ответственность за ребенка, находящегося на патронатном воспитании, орган опеки и попечительства (или специализированное учреждение) и патронатный воспитателей несут солидарно либо раздельно, так как патронат — это временная форма устройства ребенка в семью. В соответствии с действующим законодательством нахождение ребенка в патронатной семье не осуществляется под сопровождением специализированного учреждения. Специализированное учреждение исключено из числа субъектов договора о патронатной семье. Ранее гарантированное и построенное на правовой основе сопровождение ребенка и семьи и сохранение обязанностей службы по устройству предоставлять семье необходимую помощь и отвечать за результат для ребенка считалось главным преимуществом патроната перед иными формами устройства детей, оставшихся без попечения родителей. В настоящее время семья и ребенок не имеют гарантированных услуг социальных педагогов, юристов, психологов, врачей и иных специалистов. По действующему законодательству патронатные воспитатели остаются один на один с проблемами адаптации и не могут использовать постоянно профессиональную медицинскую, психолого-педагогическую, юридическую помощь со стороны специализированного учреждения. В п. 4 ст. 6 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» регламентировано, что «полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации». К сожалению, федеральный законодатель не отвечает на вопрос: кто может передавать часть полномочий органов опеки и попечительства и в каком объеме? Однако в случае передачи специализированному учреждению части полномочий оно не сможет исполнять главную функцию по сопровождению семьи и ребенка, переданного на патронатное воспитание. Ранее большинство региональных законодателей предусматривали, что органы опеки и попечительства, специализированные учреждения и патронатный воспитатель несут ответственность за ребенка солидарно, т. е. их права и обязанности поделены с учетом интересов ребенка. Специализированное учреждение совместно с патронатным воспитателем осуществляло полномочия опекуна в части ответственности за жизнь и здоровье ребенка, его обучение и развитие. Данную ответственность специализированное учреждение осуществляло на основании предварительно заключенного договора на исполнение таких функций с органом опеки и попечительства. Следовательно, орган опеки и попечительства передавал свои полномочия на основании данного договора этой организации, так как она имела необходимый кадровый состав для осуществления подобных функций. Как правило, такое учреждение осуществляло: подготовку ребенка к помещению в семью; поиск и подготовку семей к приему ребенка на воспитание; подбор для каждого ребенка совместимой с ним семьи; медико-социальное и психолого-педагогическое сопровождение ребенка после заключения договора о патронатном воспитании и передачи ребенка в семью. В свою очередь, орган опеки и попечительства исполнял обязанности по защите прав ребенка в суде и защите его имущественных прав. С введением новых для российского гражданского и семейного права институтов договорной опеки и договорного попечительства не учтен успешно накопленный опыт субъектов Российской Федерации по использованию патронатного воспитания за 1994 — 2008 гг. Необходимо отметить, что патронатное воспитание как передача ребенка в семью на основании договора, заключаемого с органом опеки и попечительства, не является новым для отечественного законодательства, поскольку существовало в СССР на основании Постановления ВЦИК и СНК РСФ от 1 апреля 1936 г. «О порядке передачи детей на воспитание (патронат) в семьи трудящихся» и Постановления СНК СССР от 23 января 1942 г. «Об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей». В соответствии с п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ семейное законодательство отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Статья 123 Семейного кодекса РФ регламентирует, что патронатное воспитание как форма устройства детей в семьи устанавливается законами субъектов Российской Федерации. Ни Семейный кодекс РФ, ни Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об органах опеки и попечительства» не разъясняют регионам, что же такое патронатное воспитание. Следовательно, субъекты РФ имеют право самостоятельно установить тот или иной порядок регулирования правоотношения по патронатному воспитанию. В субъектах РФ существуют следующие модели патронатного воспитания: 1) патронатное воспитание — форма устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в семью патронатного воспитателя при обязательном условии разграничения прав и обязанностей по защите прав и законных интересов ребенка (детей) между органами опеки и попечительства, учреждением, предоставляющим патронатное воспитание, и патронатным воспитателем (например, Закон Архангельской области от 26 мая 2004 г. N 233-30-ОЗ «О патронате над несовершеннолетними», Закон Рязанской области от 3 апреля 2006 г. N 46-ОЗ «О патронатном воспитании», Закон Республики Хакасия от 30 июня 2008 г. N 33-ЗРХ «О патронатном воспитании», Закон Калининградской области от 8 апреля 2008 г. N 234 «О патронатом воспитании»); 2) патронатное воспитание тождественно приемной семье (например, Закон Тамбовской области от 25 июля 1997 г. N 125-З «Об опеке и попечительстве в Тамбовской области»); 3) патронатное воспитание на базе образовательного учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Такая модель патронатного воспитания предусматривает разделенную ответственность между образовательным учреждением для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и гражданами (гражданином), желающими взять ребенка (детей) на воспитание (например, Закон Новгородской области от 31 июля 1996 г. N 65-ОЗ «О регулировании некоторых вопросов семейных отношений в Новгородской области», Постановление администрации Новгородской области от 3 апреля 2002 г. N 69 «Об утверждении Положения о патронатной семье»); 4) патронатный воспитатель состоит в трудовых отношениях с органом опеки и попечительства, при этом устанавливается разграничение функций по защите интересов ребенка между кровными родителями, законным представителем ребенка, патронатным воспитателем и уполномоченным органом. Так, в ст. 12 Закона Сахалинской области от 14 октября 2005 г. N 71-ЗО «О патронатном воспитании» установлено, что «патронатный воспитатель является работником учреждения на основании трудового договора (контракта), заключенного между патронатным воспитателем и учреждением, осуществляющим передачу ребенка (детей) на патронатное воспитание. Отношения между учреждением и патронатным воспитателем регулируются Трудовым кодексом Российской Федерации». Кроме того, некоторые региональные законодатели, например Приморского края и Томской области, считают, что труд патронатного воспитателя можно квалифицировать как надомный труд, однако, по нашему мнению, к отношениям по поводу устройства ребенка в семью нормы Трудового кодекса РФ неприменимы, так как ребенок выступает в данных правоотношениях в качестве третьего лица, в пользу которого заключен договор. Принципы трудового законодательства несовместимы с задачей охраны прав и интересов несовершеннолетних детей и принципами семейного права. Согласно п. 3 ст. 3 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об органах опеки и попечительства» «нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, и содержатся в законах субъектов Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону». Следовательно, субъекты РФ обязаны привести свое законодательство в соответствие с федеральным, в частности предусмотреть такую модель патроната, при которой назначенный органом опеки и попечительства патронатный воспитатель является единственным законным представителем ребенка с момента заключения договора о патронатной семье. Субъектом Российской Федерации, которым воспринята именно такая модель патронатного воспитания, является Республика Марий Эл. В ст. 6 Закона Республики Марий Эл от 4 августа 2008 г. N 34-З «О патронатном воспитании» регламентировано, что «при установлении опеки или попечительства по договору о патронатном воспитании права и обязанности опекуна (попечителя) относительно представительства и защиты прав и законных интересов подопечного возникают с момента принятия органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна (попечителя), исполняющего свои обязанности возмездно». Однако большинство субъектов РФ не торопится приводить свое законодательство в соответствие с федеральным, так как осуществление патроната в том в виде, в котором предложил федеральный законодатель, существенно расходится с региональными моделями. В субъектах РФ считают, что на патронатного воспитателя не должен возлагаться весь объем полномочий по законному представительству, в частности патронатный воспитатель не может решать вопрос о выезде ребенка за пределы Российской Федерации, исполнять полномочия по представлению интересов ребенка в суде при рассмотрении судом дел о лишении (ограничении) родителей родительских прав, осуществлять полномочия по защите имущественных прав несовершеннолетнего. Давая оценку позиции федерального законодателя в отношении патронатного воспитания и распределения ответственности между органом опеки и попечительства и патронатным воспитателем, по нашему мнению, возможно предусмотреть солидарную (или разделенную) ответственность в отношении ребенка в лице двух законных представителей, а именно патронатного воспитателя и органа опеки и попечительства (или специализированного учреждения). Несмотря на то что функции органа опеки и попечительства и патронатного воспитателя различны, действия их направлены на то, чтобы максимально защитить интересы детей. В соответствии с п. 7 ст. 10 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об органах опеки и попечительства» «орган опеки и попечительства исходя из интересов лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства, может назначить ему нескольких опекунов или попечителей, в том числе при устройстве в семью на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей». Кроме того, в п. 4 ст. 15 указанного Закона регламентировано, что в интересах подопечного орган опеки и попечительства в акте о назначении опекуна или попечителя либо в договоре об осуществлении опеки или попечительства может указать отдельные действия, которые опекун или попечитель совершать не вправе. Таким образом, определенная основа для внесения изменений в действующее федеральное законодательство имеется. Будет ли это солидарная или разделенная ответственность между органом опеки и попечительства (или специализированным учреждением) и патронатным воспитателем, вопрос открытый. И решение его, по нашему мнению, можно предоставить как раз субъектам РФ в зависимости от региональной модели патронатного воспитания. Федеральному законодателю необходимо для всех регионов создать единые стандарты по патронатному воспитанию, которые не потеряли бы основного содержания патроната: разграничения прав и обязанностей по защите прав ребенка между патронатным воспитателем и органом опеки и попечительства (или его специализированным учреждением), что будет в наибольшей степени отвечать правам и законным интересам ребенка.
