О ПРАВОВОЙ ОСНОВЕ УЧАСТИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА В ХОДЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
В. В. КРАСИНСКИЙ
Красинский В. В. — кандидат юридических наук, научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генпрокуратуры Российской Федерации.
Защита конституционного строя, обеспечение территориальной целостности и безопасности государства, охрана правопорядка сегодня в немалой степени обусловлены содержанием и характером деятельности правоохранительных органов Российской Федерации в процессе организации и проведения выборов. В настоящее время правовую основу участия правоохранительных органов в избирательном процессе составляет совокупность международно-правовых и внутригосударственных законодательных и подзаконных нормативных правовых актов. Эти акты определяют общие и частные задачи правоохранительных органов в ходе избирательных кампаний, устанавливают функции и полномочия правоохранительных органов в процессе решения стоящих перед ними задач, закрепляют порядок использования ими сил и средств, порядок подчиненности и подотчетности, взаимодействие с другими государственными органами, механизм контроля. На международном уровне обеспечение безопасности и охрана правопорядка в ходе избирательных кампаний регулируются следующими правовыми актами ООН, Совета Европы, ОБСЕ с участием Российской Федерации: Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 года), Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 года), Декларацией о критериях свободных и справедливых выборов (Париж, 26 марта 1994 года), Руководством по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ (Варшава, 1997 г.), Декларацией Стамбульской встречи на высшем уровне (Стамбул, 19 ноября 1999 года), Хартией Европейской безопасности ОБСЕ (Стамбул, 19 ноября 1999 года), Руководящими принципами относительно выборов (Венеция, 5 — 6 июля 2002 года). В рамках СНГ Российская Федерация руководствуется Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 7 октября 2002 года) и Рекомендациями для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами. Выборы согласно международным стандартам должны проводиться периодически. Вопрос о переносе и отмене назначенных выборов напрямую затрагивает безопасность государства. В соответствии с ч. 5 ст. 6 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, а также может быть отложена дата проведения выборов. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий выборных органов и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения действия чрезвычайного положения. Таким образом, возникает возможность использования режима чрезвычайного положения для незаконного продления сроков полномочий. Не случайно международное сообщество исходит из того, что ограничение прав и свобод с введением чрезвычайного положения должно рассматриваться в качестве несовместимого с проведением свободных и справедливых выборов. В соответствии с п. 7 ч. 3 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, ст. ст. 10 и 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод политические права и свободы могут быть ограничены в «исключительных случаях, которые предусмотрены законом и обоснованно применяются в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, поддержания общественного порядка, защиты общественного благосостояния и морали, а также защиты прав и свобод граждан, причем данные ограничения должны соответствовать обязательствам государства перед международным правом». Раздел 3.6 Руководящих принципов относительно выборов устанавливает, что «все законы о выборах должны предусматривать вмешательство сил правопорядка в случае волнений». В свою очередь, п. «ж» ч. 7.2 Руководства по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ фиксирует, что «силы безопасности обязаны предотвращать запугивание избирателей и кандидатов». Согласно п. 6 и 8 ч. 4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов «государственные органы должны обеспечить такие условия, когда при голосовании исключается подкуп или другие противозаконные действия, сохраняются безопасность и целостность процесса голосования, а подсчет голосов проводится подготовленным персоналом и может быть подвергнут беспристрастной проверке». Кроме того, «государства должны предпринять необходимые меры, чтобы партии, кандидаты и их сторонники пользовались равной безопасностью, а государственные органы предпринимали необходимые шаги для предотвращения случаев насилия в ходе выборов». Главенствующую роль в иерархии внутригосударственных нормативных актов, составляющих правовую основу участия правоохранительных органов в обеспечении безопасности выборов, имеет Конституция Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Важное место в нормативной правовой основе обеспечения безопасности и охраны правопорядка в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации занимают федеральные законы. К их числу можно отнести: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О безопасности»; Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года «О милиции»; Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 5 ст. 20, п. 6 ст. 33, п. 8 ст. 53, п. 1 и 9 ст. 56, ст. 60); Федеральный закон от 10 января 2003 года «О выборах Президента Российской Федерации» (ст. 11, п. 5 ст. 12, ст. 24, п. 2 ст. 38, п. 3 ст. 39, п. 8 ст. 54, п. 1, 7, 8 ст. 56, п. 9 ст. 62, ст. 65); Федеральный закон от 10 января 2003 года «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» (ст. ст. 21 — 24); Федеральный закон от 20 декабря 2002 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (п. 9 ст. 18, ст. 32, п. 3 ст. 46, п. 1 ст. 48, п. 9 ст. 62, п. 1 и 7 ст. 64, п. 8 ст. 70, ст. 73); Федеральный закон от 3 апреля 1995 года «О федеральной службе безопасности»; Уголовный кодекс от 24 мая 1996 года (ст. 141, 142); Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. (ст. 151) и др. Отдельную группу составляют подзаконные нормативные правовые акты. Среди них можно выделить акты Правительства Российской Федерации (к примеру, Постановление Правительства Российской Федерации от 13 января 2000 г. N 32 «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2003 г. N 555 «О мерах по содействию избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации»). К ведомственным нормативным актам, регулирующим общественные отношения в данной сфере, относятся акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (Постановление ЦИК РФ от 30 ноября 2001 года N 144/1320-3 «О содействии Центральной избирательной комиссии, органов исполнительной власти, правоохранительных органов избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации в организации проведения выборов», Постановление ЦИК РФ от 10 декабря 1998 года N 157/1078-11 «О контрольно-ревизионной службе при ЦИК РФ» и др.), а также правовые акты соответствующих правоохранительных органов (МВД, ФСБ и Генеральной прокуратуры Российской Федерации) <*>. ——————————— <*> Применительно к ряду федеральных избирательных кампаний правоохранительными органами издавались отдельные нормативные правовые акты, которые носили ограниченно временный характер. См.: Указания Генерального прокурора РФ от 29 августа 1995 г. N 43/7 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 2 февраля 1996 г. N 6/7 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах Президента Российской Федерации», Приказ Министра внутренних дел РФ от 1 октября 1999 года N 630 «Об организационных мерах по обеспечению охраны общественного порядка в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Российской Федерации, Мэра и Вице-мэра и советников районных собраний г. Москвы 19 декабря 1999 года»; Приказ ФСБ России от 21 октября 1999 года N 519 «О некоторых вопросах взаимодействия избирательных комиссий с правоохранительными органами, Министерством юстиции, Министерством по налогам и сборам, Министерством иностранных дел и судами при проведении выборов» и др.
В соответствии с п. 3 Постановления ЦИК России от 30 ноября 2001 года «О содействии Центральной избирательной комиссии, органов исполнительной власти, правоохранительных органов избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации в организации проведения выборов» избирательные комиссии в целях обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан Российской Федерации взаимодействуют с органами государственной власти, учреждениями и их должностными лицами, а также с правоохранительными органами. Анализ правовой базы свидетельствует о том, что в процессе организации и проведения выборов в соответствии с установленной компетенцией правоохранительные органы решают следующие задачи: 1) противодействие возможным попыткам представителей российских организованных преступных групп, а также спецслужб и организаций иностранных государств продвижения своих кандидатов в органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации <*>; ——————————— <*> Противодействие проникновению представителей криминалитета и иностранных спецслужб в органы государственной власти и местного самоуправления должно осуществляться органами федеральной службы безопасности в рамках решения задач в сфере борьбы с преступностью и контрразведывательной деятельности (ст. ст. 9 и 10 Федерального закона «О федеральной службе безопасности»).
2) выявление, предупреждение и пресечение призывов к насильственному изменению конституционного строя, нарушению целостности России, к совершению массовых беспорядков, к действиям, нарушающим равноправие граждан или возбуждающим социальную, расовую, национальную, религиозную вражду; противоправных действий по подкупу избирателей; избирательных технологий манипулятивного воздействия на общественное мнение, финансовых злоупотреблений в использовании избирательных фондов <*>; ——————————— <*> См. ч. 1 ст. 10, п. «г», «е» ст. 12 Федерального закона «О федеральной службе безопасности», ст. 3 и ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», п. 28 ст. 10 Закона РФ от 18 апреля 1991 года N 1026-1 «О милиции».
3) содействие избирательным комиссиям в установленных законодательством формах (контроль за целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям на проведение выборов; контроль за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов; проверка финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений (блоков); проверка достоверности представленных кандидатами сведений; пресечение противоправной агитационной деятельности; контроль за возвратом бюджетных средств, выделенных в избирательные фонды зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений) <*>; ——————————— <*> См. п. 5 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», п. 27 ст. 10 Закона РФ «О милиции».
4) обеспечение безопасности общественно-политических и иных массовых агитационных мероприятий <*>; ——————————— <*> См. п. 8 ст. 53 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», п. 8 ст. 10 Закона РФ «О милиции».
5) обеспечение безопасности членов избирательных комиссий, контрольно-ревизионных служб, судей <*>; ——————————— <*> См. п. 3 ст. 13 Федерального закона от 20 апреля 1995 года N 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», п. 23 ст. 10 Закона РФ «О милиции».
6) обеспечение безопасности функционирования Государственной автоматизированной системы (ГАС) «Выборы» <*>. ——————————— <*> См. ст. ст. 21 — 24 Федерального закона от 10 января 2003 года «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы».
Отдельно следует рассмотреть деятельность органов внутренних дел в период выборов. В соответствии с Законом Российской Федерации «О милиции» органы внутренних дел призваны: а) предотвращать и пресекать административные правонарушения, связанные с выборами, выявлять обстоятельства, способствующие их совершению, и в пределах своих прав принимать меры к устранению данных обстоятельств; б) принимать и регистрировать заявления, сообщения и иную поступающую информацию об административных правонарушениях, связанных с выборами; в) осуществлять по подведомственности производство по делам об административных правонарушениях; г) оказывать содействие кандидатам, зарегистрированным кандидатам в депутаты или на выборные должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления, должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления, членам избирательных комиссий, представителям общественных объединений в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность; д) оказывать содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий; е) принимать меры по пресечению в ходе избирательной кампании противоречащей закону предвыборной агитации (включая меры по пресечению попыток подкупа избирателей), информировать соответствующую избирательную комиссию о фактах выявленных нарушений и принятых в связи с этим мерах. Необходимо подчеркнуть, что органы внутренних дел по представлению избирательных комиссий должны принимать меры к предотвращению изготовления незаконных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, их изъятию, установлению изготовителей указанных материалов и источника их оплаты. В период выборов органы внутренних дел также проверяют наличие у кандидатов неснятых (непогашенных) судимостей, запрашивают материалы оперативно-справочных учетов Главного информационного центра МВД России, информационных центров МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в отношении обвиняемых в совершении преступлений, осужденных, разыскиваемых <*>. ——————————— <*> См.: Положение о Главном информационном центре МВД Российской Федерации, утвержденное Приказом Министра внутренних дел РФ от 7 декабря 1998 года N 797; Приказ Министра внутренних дел РФ от 25 сентября 1999 года N 728 «Об исполнении представлений избирательных комиссий».
Важное место в обеспечении законности проведения выборов в Российской Федерации занимают органы прокуратуры. Оно обусловлено координирующей ролью прокуратуры в деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, спецификой сферы правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законодательства о выборах, а также установленными законодательством полномочиями прокурора по осуществлению надзорной деятельности. Анализ прокурорско-судебной практики и изучение материалов проведенных избирательных кампаний свидетельствуют, что сотрудничество органов юстиции, федеральной службы безопасности и органов внутренних дел с прокуратурой по обеспечению безопасности и правопорядка в период выборов, как правило, осуществляется в трех основных случаях: во-первых, при подготовке заключений органами юстиции о соответствии действующему законодательству изданных на местах нормативных правовых актов и передаче собранных материалов в прокуратуру; во-вторых, при выявлении органами внутренних дел и федеральной службы безопасности подготавливаемых, совершаемых или совершенных деяний, содержащих признаки преступлений или административных правонарушений в сфере выборов, и информировании прокуратуры для принятия соответствующих мер реагирования; в-третьих, при расследовании органами прокуратуры, федеральной службы безопасности и органами внутренних дел преступлений альтернативной подследственности, связанных с выборами (как правило, по составам ст. ст. 105, 160, 205, 207, 212, 277 — 280, 282 УК РФ). Согласно пункту 18 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» член избирательной комиссии с правом решающего голоса не может быть привлечен к уголовной ответственности, подвергнут административным наказаниям, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта Российской Федерации, а член ЦИК России, председатель избирательной комиссии субъекта — без согласия Генерального прокурора Российской Федерации. Таким же образом органы прокуратуры сообщают избирательным комиссиям (соответственно уровню проводимых выборов) о даче согласия на привлечение к уголовной ответственности или арест зарегистрированных кандидатов на выборную должность. Глава 52 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации устанавливает особенности производства по уголовному делу, возбужденному в отношении кандидата в Президенты Российской Федерации. В соответствии со статьями 447, 448 Уголовно-процессуального кодекса решение о возбуждении уголовного дела в отношении кандидата в Президенты Российской Федерации либо о привлечении его в качестве обвиняемого принимается Генеральным прокурором Российской Федерации. Действенный надзор прокуроров за законностью возбуждения и расследования уголовных дел, связанных с выборами, играет важную роль в обеспечении безопасности и охране правопорядка. При этом надзор за исполнением органами предварительного расследования законов в ходе осуществления деятельности по обеспечению правопорядка в период выборов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры. Большое значение в деятельности правоохранительных органов в процессе организации и проведения выборов имеет судебный контроль. Проведение оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается только на основании судебного решения <*>. Только суд, в том числе в ходе досудебного производства, правомочен принимать решения об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу в соответствии со ст. 108 УПК Российской Федерации, о применении мер процессуального принуждения, предусмотренных ст. ст. 114 — 116 УПК (временное отстранение от должности, наложение ареста на имущество, наложение ареста на ценные бумаги), а также о производстве таких следственных действий, как: осмотр жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц; обыск и (или) выемка в жилище; выемка предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и иных кредитных организациях; наложение ареста на почтово-телеграфные отправления, их осмотр и выемка в учреждениях связи; контроль и запись телефонных и иных переговоров <**>. ——————————— <*> См. ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». <**> См. ч. 2 ст. 29 УПК РФ.
В число государственных органов, призванных оказывать содействие избирательным комиссиям и правоохранительным органам в период выборов, входят органы юстиции и налоговые органы. Часть 2 статьи 65 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» закрепляет необходимость взаимодействия избирательных комиссий с Министерством юстиции и его территориальными органами. Органы юстиции проверяют сведения, содержащиеся в документах, представляемых на государственную регистрацию политическими партиями и другими общественными объединениями, в случаях, когда имеются основания сомневаться в их достоверности. Во взаимодействии с органами федеральной службы безопасности органами юстиции осуществляется проверка соответствия деятельности общественных объединений их уставным целям, проводятся совместные мероприятия по выявлению, предупреждению и пресечению деятельности политических партий, ставящих своей целью подготовку и осуществление террористических и иных экстремистских действий в условиях выборов. Министерством юстиции Российской Федерации, а также уполномоченными органами, осуществляющими регистрацию юридических лиц, в избирательные комиссии направляются сведения о зарегистрированных в территориальных органах и учреждениях юстиции юридических лицах, осуществивших добровольные пожертвования в избирательные фонды. Пункт 10 статьи 62 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и пункт 6 статьи 70 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предписывают налоговым органам предоставлять по обращениям ЦИК Российской Федерации копии сводных финансовых отчетов политических партий, а также иных общероссийских общественных объединений, входящих в избирательные блоки, выдвинувшие зарегистрированные федеральные списки кандидатов; имеющиеся сведения о результатах проверок, в том числе о выявленных нарушениях финансовой деятельности указанных политических партий, иных общероссийских общественных объединений. В предвыборный период и в ходе избирательных кампаний Министерство по налогам и сборам и его территориальные органы предоставляют избирательным комиссиям по мотивированным письменным запросам сведения, материалы и документы в отношении противоправной предпринимательской деятельности физических и юридических лиц. Таким образом, практика обеспечения безопасности выборов в Российской Федерации свидетельствует, что тесное взаимодействие правоохранительных органов с другими государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями позволяет эффективно задействовать имеющиеся силы и средства, своевременно реализовывать полученные материалы, не допускать правонарушений в ходе избирательных кампаний. В то же время вмешательство правоохранительных органов в избирательный процесс имеет свои пределы. Деятельность правоохранительных органов по обеспечению безопасности и правопорядка в процессе организации и проведения выборов не должна противоречить законодательству. Так, ст. 5 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» гласит: «Органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается… проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного и религиозного объединения; принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и незапрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности». Согласно п. 12 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрещается вмешательство государственных органов, их должностных лиц, организаций и граждан в деятельность избирательных комиссий. Подобного рода деятельность в соответствии с положениями законодательства является незаконной и влечет за собой юридическую ответственность. В случае нарушения сотрудниками правоохранительных органов избирательных прав граждан или необоснованного вмешательства в деятельность избирательных комиссий руководитель соответствующего органа, прокурор или судья обязаны принять меры по восстановлению этих прав, возмещению причиненного ущерба и привлечению виновных к ответственности. Должностные лица правоохранительных органов, допустившие злоупотребление властью или превышение служебных полномочий, связанные с выборами, несут персональную ответственность. За нарушение законодательства о выборах лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях. Правовая основа участия правоохранительных органов в процессе организации и проведения выборов строится с учетом необходимости строгого соблюдения установленной законом процедуры прохождения избирательного процесса, защиты политических прав граждан России, исключения возможности негативного воздействия на выборы изнутри и извне в сочетании с приоритетом обеспечения на принципах законности безопасности и правопорядка. Указанным требованиям должно в полной мере соответствовать совершенствование нормативной правовой базы организации и проведения выборов.
