«ОБ ИНФОРМАЦИИ, ИНФОРМАТИЗАЦИИ И ЗАЩИТЕ ИНФОРМАЦИИ»?
И. Л. БАЧИЛО
Бачило И. Л., доктор юридических наук, профессор, заведующая сектором информационного права ИГП РАН.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. «О Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти» предусматривает разработку новой редакции Закона от 20 февраля 1995 г. N 24 «Об информации, информатизации и защите информации». На этой основе развернулась работа по подготовке обновленной редакции закона, который отметил десятилетие своего существования. К настоящему времени опубликованы три версии проекта. Они представлены инициативно сотрудниками сектора информационного права Института государства и права РАН (два проекта) и официально Министерством по информационным технологиям и связи Российской Федерации. Естественно, что проект, представленный Министерством, рекомендован от имени Правительства Российской Федерации Государственной Думе и уже прошел первое чтение.
Общественность может ознакомиться с данным проектом и сравнить его с другими проектами, а также высказать свои собственные суждения по содержанию официального текста. Осталось не так много времени до принятия новой редакции этого Закона, и чрезвычайно важно сделать его адекватным потребностям и ожиданиям общества с учетом изменившихся обстоятельств за последние годы.
В журнале «Информационное право» уже была опубликована статья (см. N 2), в которой в общих чертах пояснялся подход к решению наиболее острых вопросов в обновленном законе. Но теперь, когда имеется доступ к официальному проекту, необходимо высказать принципиальные соображения относительно его новизны, полноты и перспектив реализации его в практике, формирующейся под влиянием быстроразвивающихся процессов информатизации общества.
Учитывая роль Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» в качестве системообразующего акта для развития нормативной основы информатизации на протяжении последних десяти лет, важно сохранить название и основные позиции действующего Закона. Нельзя забывать о том, что за время его действия сформированы информационные системы в субъектах Российской Федерации, и почти в сорока субъектах приняты специальные законы. Двадцать восемь законов ориентированы на формирование и использование информационных ресурсов. На основе этого законодательства приняты блоки норм УК РФ, КоАП, терминология Федерального закона 1995 г. используется во многих кодексах и федеральных законах, а также в подзаконных нормативных актах.
Остановимся на наиболее принципиальных позициях проекта Закона, внесенного Правительством РФ и принятого Государственной Думой в первом чтении.
1. Закон ныне назван «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Такое изменение названия Закона в большей мере соответствует профилю Федерального министерства по информационным технологиям и связи. Однако утеря термина «информатизация» в названии закона свидетельствует о том, что в сфере его регулирования процессы инновации, использования технологий и информационных ресурсов не занимают соответствующего места. Кроме того, такая смена названия говорит и о том, что представлен новый закон, а не новая редакция действующего закона, о чем сказано в распоряжении Правительства от 24 февраля 2005 г.
2. Существенные изменения предложены в составе терминов и их определении. Из операционной системы регулирования выпали или изъяты термины «информационные ресурсы», «база данных» и существенно изменена трактовка информационной системы.
3. Определение сферы действия Закона существенно сужено, его разработчики убеждены, что информация, теперь уже не как документированная, а в общем, неопределенном по форме представления, виде «является объектом гражданских прав». Заметим, только гражданских прав (ст. 4, п. 1)! Таким образом, места для информации в публичном секторе и регулирования правоотношений этого характера не остается. Работа с информацией в государственном и иных формах публичного сектора вся должна быть подчинена правилам имущественного характера. Иное представляется как ограничение доступа и пр.
Несмотря на то что авторы проекта ратуют за отнесение информации только к сфере гражданского регулирования, норму, сформулированную в действующем Федеральном законе «как результат творческой деятельности или приравненного к нему средства индивидуализации», из проекта не изымают. При активном развитии ИТ и информационных ресурсов оригинального характера сохранять такое ограничение сферы действия закона не представляется убедительным. Защита результатов творческого труда и средствами информационного права создает дополнительные гарантии прав авторов интеллектуального продукта. Программы для ЭВМ, логотипы, фирменные названия, домены как документированная информация могут защищаться не только как авторские произведения, но и как документы. В предложенном проектом варианте можно усмотреть непоследовательность в ориентации на гражданское законодательство.
4. Большой блок вопросов к разработчикам касается изъятия из Закона категории «информационные ресурсы» и логически связанного с ними института правового режима информационных объектов: документов, баз данных, ИС — любой формы представления информации. Действующий Закон создал правовые конструкции и механизмы формирования, определения ответственных субъектов за состояние ИР, их прав и обязанностей по использованию создаваемых ими ресурсов информации.
5. В новом проекте от условий правового режима остается только откорректированная позиция по категориям доступа и распространения информации. Рациональной представляется норма, предусматривающая «информацию, которую запрещается распространять», хотя каких-либо критериев ее выявления не предложено. Вообще с критериями не повезло. На каком основании доступ к информации ограничен федеральным или региональным законом, не объясняется. Кроме того, дано право обладателю самостоятельно ограничивать доступ. Но термин «обладатель» согласно ст. 2 никак не связан с законным обладанием ресурсом. Проект предусматривает, что обладатель — это «лицо, которому принадлежат исключительные права (но от этого Закон уже отказался в п. 2 ст. 1), по своему усмотрению (а не в рамках закона) использовать информацию, идентифицируемую определенными признаками (какими?), и ставят условия доступа к ней» (см. п. 3 ст. 4 и п. 5 ст. 2; в скобках наш комментарий). В ст. 10 все же сказано об обладании на законном основании.
В ст. 5 развивается положение о правах «обладателя», не собственника и владельца — категорий, свойственных гражданскому праву, на которое ориентирован проект закона. Здесь сказано, что обладателем информации является лицо, «которому исключительные права были переданы на законном основании». Это хорошо. Но требует отсылки, на основании какого закона. Далее перечисляются права обладателя, к которым относятся граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъект РФ, муниципальные образования, общественные организации и организации без образования юридического лица остаются за бортом этой конструкции. И вообще, как субъект становится «обладателем», лучше было бы сказать правообладателем на «информацию», пока остается неясным. Устанавливаются «исключительные права обладателя» (ст. 6). Это свидетельствует о том, что и гражданско-правовой институт вещного права, и конструкция исключительного авторского права как бы остаются сами по себе, а авторы проекта предлагают нечто новое. Такая попытка не исключена. Об этом неоднократно говорил, например, В. А. Дозорцев. Но реализовать эту концепцию непосредственно в законе и в предложенном виде весьма рискованно. Правовая система это не воспримет без нормативного обоснования и закрепления в ясной конструкции сочетания средств института собственности и авторского права либо выстраивания совсем нового института для «обладателя» объектами информации.
6. Возникает вопрос уравнивания электронного сообщения и электронного документа (ст. 7). Отнесение информации, составляющей коммерческую тайну или служебную тайну, защищается способами, предусмотренными ГК РФ и другими федеральными законами. Стоит обратить внимание и на то, что защита информации жестко привязана к теме ограничения доступа. Но ведь защите подлежит и открытая информация от ее искажения, нарушения полноты и других требований. Стоило бы сказать, что режим персональных данных регулируется специальным федеральным законом.
7. Проект закона не уделил все же должного внимания конкретизации предметной сферы правового регулирования и предметов, по поводу которых возникают правоотношения в информационной сфере. Это, прежде всего, документ, электронный документ, базы данных, информационные ресурсы, сконцентрированные в круге интересов и компетенции (ведения и управления) конкретного субъекта. Не все определения содержатся в тексте ст. 2. Судя по определению термина «информация», в Законе таковой признаются «сведения, сообщения или данные». Однако по тексту речь идет и о тиражируемых документах; об электронном документе, которым является, по мнению авторов проекта, электронное сообщение, подписанное ЭЦП или иным аналогом собственноручной подписи (ст. 7). Обмен электронными сообщениями равен обмену электронными документами.
8. Обращает на себя внимание стиль текста проекта. В ряде мест он напоминает тезисы рекомендаций, а не норм, которые содержат необходимые атрибуты: гипотезу, диспозицию. Санкции, как известно, часто выносятся в другие законы. Примером такого изложения может быть ст. 18 «Защита информации». Есть и другие примеры. Многие статьи не имеют точных адресатов, к которым он обращен.
9. Стоило бы обсудить проект и с точки зрения юридической техники. В нем подряд, без выделения тематических блоков и обозначения глав, представлены последовательно все 20 статей. И этот прием затрудняет уяснение предмета регулирования и сферы действия Закона.
10. Категория «информатизация» в принципе не используется в новом проекте Закона. Авторы объясняют это тем, что якобы такой термин не встречается в зарубежном законодательстве. Однако его утрата в российском законодательстве не позволяет сконцентрировать внимание законодателя на процессах целевого использования информации и ИТ. Все большее внимание привлекают задачи инновационных процессов на основе информационных технологий и целенаправленного использования информационных ресурсов на всех уровнях управления, организации хозяйственной деятельности, в областях функционирования общественных организаций, СМИ и обеспечения включенности граждан в пользование информационными технологиями.
Напомним, что во время подготовки проект Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации», который дважды обсуждался с привлечением экспертов Европейской комиссии, возражений не вызывал, а в целом тогда получил высокую оценку. Напомним и о том, что по примеру российского закона за прошедшие годы в разных странах СНГ были приняты законы, которые не отказались ни от термина «информационные ресурсы», ни от термина «информатизация». В законодательстве западных стран широко используется термин «компьютеризация», который трактуется широко и включает регулирование информационных ресурсов.
Отказ от понятия и термина «информатизация» во многом лишает смысла сферу деятельности ФЦП «Электронная Россия». Отрицательно скажется это и на реализации Концепции административной реформы, которая в настоящее время уделяет исключительно большое внимание использованию информационных технологий в системах государственного и других областях публичного управления.
Представляется, что ознакомление со всеми имеющимися проектами Федерального закона, который получил за время его действия название базового в сфере регулирования отношений в информационной сфере, позволит выработать текст обновленного Закона «Об информации, информатизации и защите информации» и сделать его адекватным условиям современного уровня развития информации и информационных технологий. Это, естественно, не снимет необходимости разработать и федеральный закон «О праве на информацию».
