Матюшева Т. Н., доктор юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия, Россия, Краснодар.
Анализируется эволюция статуса детей-сирот в связи с подписанием 28.12.2012 Президентом РФ Указа N 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и принятием Федерального закона от 28.12.2012 N 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации».
Ключевые слова: дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, право на образование, патронатная семья, приемная семья.
The evolution of the status of orphan and parentless children
T. N. Matjusheva
Matjusheva T. N., Doctor in Law, assoc. prof. of North Caucasus branch of Russian Academy of Justice, Russia, Krasnodar.
In the article evolution of legal status of orphans in view of Russian Federation Presidential Decree of 28.12.2012 No. 1688 and the Federal Law of 28.12.2012 No. 272 is analyzed.
Key words: orphans, children deprived of parental care, the right to education, patronage family, foster family.
Актуализация исследования эволюции статуса детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обусловлена многими фактами. По информации Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка Павла Астахова, на 1 октября 2012 года количество детей-сирот, зарегистрированных в России, превысило 660 тыс. Из них на полном государственном обеспечении находится около 106 тыс. детей, в том числе так называемые социальные сироты. Остальные дети устроены на семейные формы воспитания [4].
В качестве элемента конституционного статуса человека, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Конституция РФ 1993 года выделяет право на образование (ч. 1 ст. 43).
Как изменился статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с подписанием Указа Президента РФ от 28.12.2012 N 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и принятием Федерального закона от 28.12.2012 N 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ»?
В «Российской газете» приведена информация руководителя Следственного комитета А. Бастрыкина: «Сиротская» статистика страшна. За прошедшие 5 лет только Следственный комитет расследовал 511 уголовных дел о преступлениях против детей-сирот. Более половины из них (300) — уголовные дела о преступлениях против половой неприкосновенности и половой свободы личности; 59 — о причинении тяжких телесных повреждений и убийстве детей; 23 — о хищениях имущества несовершеннолетних; 3 — о вовлечении в занятие проституцией. Жертвами преступников стали 276 ребят» [3].
Дети в семье имеют больше возможностей получить образование. Это вопрос государственной важности. Он требовал существенных мер по улучшению положения с усыновлением гражданами России российских детей-сирот.
Форму установления попечительства — «приемную семью», или «семейный детский дом», предложил Семейный кодекс Российской Федерации 1995 года как сравнительно новую форму семейного устройства детей-сирот. Причем по результатам изучения адаптации детей в приемной семье выяснилось, что эффективность и интенсивность одних и тех же коррекционных и реабилитационных мероприятий более чем в два раза выше, чем в условиях государственного учреждения. В приемных семьях в системе патронатного воспитания применяются технологии, которые связаны с единым процессом планирования и контроля над попечительством и являются гарантией конституционного права личности на образование.
В 2009 году в России родительских прав были лишены граждане в отношении около 77 тыс. детей, что еще более актуализировало проблему усыновления.
Какова сегодня процедура усыновления детей-сирот российскими гражданами? Выделим общие ее характеристики:
— она является полностью бесплатной;
— гражданин РФ предоставляет органу опеки следующие документы: краткую автобиографию, справку с места работы (с указанием должности и зарплаты), копию лицевого счета и выписку из домовой книги, справку МВД об отсутствии судимости за умышленные преступления против жизни и здоровья, медицинское заключение о состоянии здоровья, копию свидетельства о браке (при наличии). Срок действия документов — один год, медицинского заключения — три месяца;
— акт обследования условий жизни потенциальных усыновителей является обязательным юридическим документом, непосредственно влияющим на принятие решения органом опеки и попечительства;
— органы опеки и попечительства в течение 15 дней должны решить, может ли заявитель стать усыновителем (отрицательное решение доводится до сведения заявителя в течение 5 рабочих дней, ему возвращаются все документы, разъясняется законодательная процедура обжалования решения);
— граждане РФ после постановки на учет в качестве кандидатов в усыновители от органа опеки и попечительства получают информацию о ребенке, который может быть усыновлен, и направление для его посещения;
— когда ребенок выбран, будущие родители подают региональному или федеральному оператору государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, заявление о желании принять ребенка на воспитание (к нему прилагается анкета, документ о жилищных условиях и разрешение со стороны органов опеки). В течение 10 дней заявление должно быть рассмотрено;
— усыновители подают заявление в суд, который принимает окончательное решение. Усыновление производится с обязательным участием усыновителей (усыновителя), представителя органа опеки и попечительства, прокурора, ребенка, достигшего возраста 14 лет, а в необходимых случаях родителей, других заинтересованных лиц и самого ребенка в возрасте от 10 до 14 лет в закрытом судебном заседании;
— процедура усыновления, как правило, составляет от одного до трех месяцев;
— послесудебное оформление усыновления занимает месяц и заключается в его государственной регистрации в органах загса.
Тем не менее до конца 2012 года по-прежнему либо отсутствовали, либо нуждались в совершенствовании механизмы правовой, организационной и психолого-педагогической поддержки граждан РФ, намеревающихся усыновить (удочерить), взять под опеку (попечительство, патронат) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также семей, воспитывающих приемных детей. Отсутствовал механизм поддержки усыновителей.
Процедуры передачи на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство, патронат) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сложны. Система оказания детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в случае выявления у них заболеваний медицинской помощи всех видов, включая специализированную, несовершенна, как и контроль за качеством проведения медицинских осмотров, диспансеризации, последующего оказания медицинской помощи таким детям, в том числе усыновленным (удочеренным), принятым под опеку (попечительство), в приемную или патронатную семью. Следовало установить четкий и единообразный порядок медицинского освидетельствования граждан, намеревающихся усыновить (удочерить), взять под опеку (попечительство, патронат) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставить налоговые льготы родителям, усыновившим (удочерившим) ребенка, оставшегося без попечения родителей, в том числе ребенка-инвалида, а также родителям, усыновившим (удочерившим) второго и последующих детей, снизить требования к нормативу площади жилого помещения, сократить перечень документов, представляемых российскими гражданами, и увеличить срок их действия, уменьшить объем отчетности, представляемой опекунами и приемными родителями в органы опеки и попечительства, а также совершенствовать процедуру оказания медицинской помощи детям-сиротам и контроль за ее оказанием.
Отсутствие механизма правовой, организационной и психолого-педагогической поддержки граждан РФ, намеревающихся усыновить (удочерить), взять под опеку (попечительство, патронат) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также семей, воспитывающих приемных детей, создало негативную ситуацию в данной сфере. С 2008 по 2011 год, по данным Департамента образования Кировской области, в сиротские учреждения региона из приемных семей возвратили 174 ребенка. Основной причиной данного положения считают недостаточную правовую и психолого-педагогическую подготовленность опекунов, попечителей, родителей к воспитанию приемного ребенка. В 2009 году был открыт Кировский областной центр усыновления, опеки и попечительства. Из прошедших там подготовку 342 кандидатов в замещающие родители ни один не вернул обратно ребенка в сиротское учреждение. Некоторые потенциальные усыновители после осознания в процессе учебы степени ответственности за детей отказались от этого решения, предотвратив трагедию возвращения ребенка [4].
Таким образом, законодатель фокусирует внимание на отдельных категориях обучающихся, требующих специальной правовой поддержки, дополнительной материальной помощи и внимания со стороны государства, что выделяет их среди остальных обучающихся.
Тот факт, что процедура усыновлении громоздка и недостаточно эффективна, неоднократно был отмечен и на муниципальном, и на региональном уровнях.
Гораздо проще решались вопросы усыновления детей из России зарубежными усыновителями. В 2004 году на заседании круглого стола глава комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи Е. Лахова отмечала, что количество детей, усыновляемых в России за последние десять лет из-за отсутствия банка данных, информации о детях, которых можно взять на усыновление, других бюрократических препятствий, снизилось вдвое. Иностранное усыновление за этот же период возросло в пять раз. Впервые иностранное усыновление превысило российское еще в 2003 году. Россияне в 2003 году усыновили 7300 детей, иностранные семьи — 7500, в основном малолетних, здоровых детей. Нарушения иностранных агентств по усыновлению, которые работают на территории Российской Федерации, многочисленны. Отмечено, что российские органы опеки и попечительства занимают пассивную позицию, а иностранные агентства заняты активным поиском детей. Из 210 иностранных агентств порядка 118 работают нелегально [2].
Факт гибели российских детей за рубежом, как и несправедливость решений, принятых, например, судебными органами США в отношении виновных приемных родителей, требовали принятия органами государственной власти Российской Федерации решений, отражающих существующее положение дел с усыновлением российских детей.
С 1999 по 2011 год граждане США усыновили 233 934 ребенка, среди которых 45 112 детей из России. По количеству усыновлений детей гражданами США Россия занимала 2-е место в мире. Насилие над детьми растет: в 2011 году зафиксировано 3 720 000 случаев, около 9% из них — со стороны усыновителей [3].
Данным положением, в числе других, была вызвана потребность в принятии Федерального закона от 28.12.2012 N 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ» (далее — Закон N 272-ФЗ), призванного стать ответом на американский «Акт Магнитского». Он вступил в силу, согласно его тексту, 01.01.2013. С этого же дня приостановлена процедура усыновления несовершеннолетних граждан РФ гражданами США. В соответствии со ст. 4 Закона N 272-ФЗ запрещается:
— передача детей, являющихся гражданами РФ, на усыновление (удочерение) гражданам США;
— осуществление на территории Российской Федерации деятельности органов и организаций в целях подбора и передачи детей, являющихся гражданами РФ, на усыновление (удочерение) гражданам США, желающим усыновить (удочерить) этих детей.
Мы исходим из того, что, по справедливому заключению Н. С. Бондаря, права человека как общесоциальная категория стали международными правами человека [1]. В настоящее время Россия является участником Соглашения с США об усыновлении. Данное Соглашение имеет приоритет в применении над федеральным законом (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). По вступлении в силу Закона N 272-ФЗ усыновление теоретически могло бы продолжаться еще год — в течение периода времени с момента уведомления о расторжении договора.
В соответствии со ст. 4 Закона N 272-ФЗ в связи с установлением запрета на передачу детей, являющихся гражданами РФ, на усыновление (удочерение) гражданам США будет прекращено от имени Российской Федерации действие Соглашения между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей от 13.07.2011.
В настоящее время возможны два варианта изменения статуса сирот:
— первый — в течение 2013 года смогут выехать из страны лишь те дети, судебное решение об усыновлении которых было принято до 01.01.2013;
— второй — дети, решение об усыновлении которых не принято до 01.01.2013, разрешения на выезд уже не получат.
Как следует из ч. 2 ст. 4 Закона N 272-ФЗ, в связи с запретом на передачу детей, являющихся гражданами Российской Федерации, на усыновление (удочерение) гражданам Соединенных Штатов Америки от имени Российской Федерации прекращается действие Соглашения между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей, подписанного в городе Вашингтоне 13 июля 2011 года. Прекращение действия данного Соглашения есть не что иное, как начало реализации глобальной стратегии «Россия без сирот».
После подписания Президентом РФ 28.12.2012 в целях совершенствования государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Указа N 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее — Указ N 1688), который с 01.01.2013 вступил в силу, статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, приемных родителей был конкретизирован.
Президент РФ поручил Правительству РФ до 15.02.2013 принять решения, обеспечивающие создание механизмов правовой, организационной и психолого-педагогической поддержки граждан РФ, намеревающихся усыновить (удочерить), взять под опеку (попечительство, патронат) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также семей, воспитывающих приемных детей.
Правительству РФ поручено упростить процедуры передачи на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство, патронат) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включая осуществление последующих мер государственной поддержки, предусмотрев:
— снижение требований к нормативу площади жилого помещения при устройстве детей на воспитание в семью. Отметим, что его невозможно снизить, поскольку такого норматива не существует и заключение о пригодности жилищных условий дается на основании субъективной оценки органов опеки, что является коррупциогенным фактором в данной сфере;
— сокращение перечня представляемых гражданами РФ в государственные органы документов и увеличение срока их действия;
— уменьшение объема отчетности, представляемой опекунами (попечителями) и приемными родителями в органы опеки и попечительства;
— совершенствование оказания детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в случае выявления у них заболеваний медицинской помощи всех видов, включая специализированную, в том числе высокотехнологичную;
— осуществление контроля за качеством проведения медицинских осмотров, диспансеризации детей;
— установление порядка медицинского освидетельствования граждан, намеревающихся усыновить (удочерить), взять под опеку (попечительство, патронат) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Данные меры конкретизируют статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также приемных родителей.
По нашему мнению, проблемы приемным семьям создает не только процедура усыновления (удочерения), но и отсутствие условий для воспитания детей, поэтому были крайне важны реальные шаги в улучшении положения этих детей.
Полагаем, что не следует изменять норму о 10-летней разнице в возрасте между не состоящим в браке усыновителем и усыновляемым ребенком в сторону уменьшения. Также отметим, что возраст, его разница между субъектами правоотношений по усыновлению (удочерению), должен устанавливаться с единой целью: кто кого будет воспитывать, кормить, одевать-обувать, учить? При этом сорокалетние граждане могут иметь такое состояние здоровья, при котором скорее им нужна помощь, нежели усыновляемому (удочеряемому) ребенку.
В Указе N 1688 содержится требование о предоставлении предложений об увеличении с 01.01.2013 размера компенсационной выплаты, установленной Указом Президента РФ от 26.12.2006 N 1455 «О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами», лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами в возрасте до 18 лет.
В Указе N 1688 Президент РФ рекомендовал Государственной Думе доработать в приоритетном порядке проекты Федеральных законов «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства», предусмотрев в том числе уточнение порядка приема ребенка в патронатную семью и форм его воспитания.
Верховному Суду РФ Президент РФ рекомендовал дать судам разъяснения о применении норм законодательства Российской Федерации, регулирующего правоотношения в сфере усыновления (удочерения) детей, по делам об усыновлении (удочерении) детей с учетом вступления в силу с 01.01.2013 Закона N 272-ФЗ, устанавливающего запрет на усыновление (удочерение) детей, имеющих российское гражданство, гражданами США.
В Указе N 1688 содержится постановление о внесении в Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установленный Указом Президента РФ от 21.08.2012 N 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», изменения в виде дополнения его пунктом 12 следующего содержания:
«12. Доля детей, оставшихся без попечения родителей, — всего, в том числе переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение)), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов».
Внесение в Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации доли детей, оставшихся без попечения родителей, делает реальной заботу об этих детях. П. Астахов прокомментировал данный пункт так: «Сейчас показатель вернули. Сейчас за это будут бить. И я буду носить служебные записки Президенту и говорить: этого руководителя надо к порядку призвать и того тоже» [3].
Отметим, что ранее нами были сформулированы предложения о необходимости дополнительного конституционно-правового регулирования установления и реализации гарантий права на образование детей со специальным социальным статусом. Предложения о включении в перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в методику оценки эффективности их деятельности, разработанную Правительством РФ, в частности, таких, как доля образовательных учреждений, в которых осуществляется инклюзивное обучение лиц с ограниченными возможностями здоровья, наличие учреждений профессионального образования для таких лиц, о внедрении органами власти субъектов Российской Федерации учета результативности деятельности органов местного самоуправления по реализации гарантий конституционного права на образование детьми со специальным социальным статусом, в частности, таких, как количество выбывших по неуважительным причинам из муниципальных образовательных учреждений до получения основного общего образования, переведенных в специальные учебно-воспитательные учреждения для детей и подростков с девиантным поведением; наличие муниципальных учреждений дополнительного образования детей [5, с. 224].
При общей положительной оценке Указа N 1688 отметим, что самая главная проблема — минимизация социального сиротства — им не может быть решена. Указ N 1688 не устанавливает процедуру уменьшения притока детей в сиротские учреждения, как и процедуру возвращения детей в семьи после пребывания их в сиротских учреждениях, поддержки кровной семьи, профилактики роста количества социальных сирот.
Что должно измениться в получении образования детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей? Они могут получать помощь приемных родителей, других членов семьи в выполнении домашних заданий, в выявлении пробелов в изучении материала по предметам и последующей ликвидации этих пробелов.
Таким образом, единство правового статуса детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечиваются соответствующим механизмом реализации права на образование. Для успешного получения образования дети прежде всего должны иметь благоприятные условия проживания и гармоничного развития. Этому способствуют приемные семьи, патронат. Их применение является гарантией конституционного права личности на образование. Пребывание детей в патронатных и приемных семьях повышает стремление детей получить образование, их познавательную активность. Указ N 1688 упрощает процедуры передачи на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство, патронат) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляет налоговые льготы российским приемным семьям, активизирует деятельность местных чиновников с сиротами, ставит результат их деятельности в зависимость от числа сирот в их регионах.
Список литературы
1. Бондарь Н. С. Конституционное правосудие как фактор модернизации российской государственности // Журнал российского права. 2005. N 11. С. 15 — 30.
2. В России количество детей-сирот увеличилось вдвое: URL: http://www/society/arc729131/ (дата обращения: 15.11.2004).
3. Война в детском мире // Российская газета. N 26. 07.02.2013.
4. Количество детей-сирот, зарегистрированных в России, превысило 660 тысяч: URL: http://www. webecon. ru/ (дата обращения: 19.01.2013).
5. Матюшева Т. Н. Конституционное право на образование и гарантии его реализации детьми со специальным социальным статусом в Российской Федерации: Моногр. Краснодар, 2011.
References
1. Bondar’ N. S. Konstitucionnoe pravosudie kak faktor modernizacii rossijskoj gosudarstvennosti // Zhurnal rossijskogo prava. 2005. N 11. S. 15 — 30.
5. Matjusheva T. N. Konstitucionnoe pravo na obrazovanie i garantii ego realizacii det’mi so special’nym social’nym statusom v Rossijskoj Federacii: Monogr. Krasnodar, 2011.
