ПРАВОВОЕ РЕФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУТОВ СОВРЕМЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В УСЛОВИЯХ ИНФОРМАТИЗАЦИИ
Н. Н. ФЕДОСЕЕВА
Федосеева Н. Н., старший преподаватель кафедры юриспруденции Муромского института (филиала) Владимирского государственного университета, соискатель Владимирского юридического института ФСИН России.
Развитие Интернета, масштабное создание общедоступных информационных и телекоммуникационных ресурсов, возникновение и активное продвижение электронных услуг на базе Интернета — электронной торговли, электронного дистанционного образования, электронного правительства — по праву относят к определяющим факторам глобальных перемен, происходящих в обществе в последние годы. Вступление в третье тысячелетие, связываемое целым рядом специалистов в области философии, информатики, экономики, юриспруденции и других наук с переходом к информационному обществу, обладающему новой структурой, в которой решающую роль играют отрасли, связанные с получением, распространением и обработкой информации, ведет также к существенной трансформации политических институтов демократии. Быстрое распространение и внедрение новых информационных и телекоммуникационных технологий предоставляют в распоряжение общества новые инструменты и методы, которые помогают, по словам А. Кескинена, «ускорить процесс перехода от слабой к истинной демократии» <*>, создают широкие возможности всем членам общества более эффективно управлять собственной жизнью в качестве независимых участников. Иными словами, это означает изменение современной демократической парадигмы в более открытую, которая содействует утверждению плюрализма, новых ценностей, потребностей, методов и процедур. ——————————— <*> Keskinen A. Future democracy in the information society // Futures. Quilfield. 2000. Vol. 33. N 3/4. P. 340.
Все большее число исследователей демократии склоняются к точке зрения, что старая форма демократии больше не подходит обществу, где растет число людей, которые могут получать все больше информации по различным социальным и политическим вопросам через доступ к информационно-коммуникационным технологиям и посредством этой новой технологии формировать свое просвещенное мнение по широкому кругу вопросов. Таким образом, современная демократия нуждается в модернизации на основе более эластичных форм идентификации граждан и более широкой системы гражданской солидарности. Ведь еще Э. Фромм говорил, что «о действительной свободе и демократии мы сможем говорить лишь в том случае, если сложится такое общество, в котором личность, ее счастье и развитие станут главной целью функционирования всей государственной и политической системы, причем исчезнет противопоставление индивида и общества» <*>. ——————————— <*> Фромм Э. Бегство от свободы // Догмат о Христе. М., 1998. С. 392.
Проблематика, связанная со спецификой функционирования политических институтов в условиях формирования информационного общества, является новой для российской науки. Только в 90-е годы XX в. в результате быстрого распространения современных информационных технологий усилились дебаты относительно теории демократии. В центре внимания дискуссии находятся вопросы о характере влияния информатизации, и в частности Интернета, на демократические институты и процессы: каково фактическое направление изменений, их сущность, интенсивность, глубина, последствия? В процессе длительных научных дискуссий был выработан ряд терминов, характеризующих новое государство и политический режим в нем, — «электронная демократия», «кибердемократия», «теледемократия», «медиакратия», «нанодемократия», «мобильное государство» и др. При таких способах организации власти именно информационный фактор превращается в ключевой механизм модернизации политических отношений и обеспечения взаимодействия между властью и обществом. Существующая представительная демократия с помощью информационно-коммуникационных технологий может быть трансформирована в модель, которая будет обладать характеристиками и элементами прямой демократии с активным участием граждан в управлении через открытые каналы (Кристас Слейтон, Тед Бенер, Бенджамин Барбер). Доступная в электронном виде информация от государства может способствовать развитию диалога государства с общественностью. Государство как инструмент, призванный служить интересам общества, людей, с внедрением в органы государственной власти информационных и телекоммуникационных технологий получает новые возможности для информирования своих граждан, учета их мнения по ключевым вопросам, повышения эффективности своей деятельности. В информационном обществе государственные органы используют Интернет для реструктуризации, повышения эффективности своей работы, открытого информационного взаимодействия с общественностью. В условиях новой формы демократии не просто качественно меняется характер организационно-управленческих систем, но резко возрастает значимость самого управления. Действительно, в условиях информационных (быстрых) коммуникаций актуальная информация столь же быстро устаревает, все время обновляется, требуя принципиально изменить характер принятия решений (управления), которое должно быть быстрым и точным, иначе управленческие решения окажутся неадекватными, не отвечающими текущей ситуации. То есть в подобных условиях либо управление управляет информацией, либо общество неуправляемо. Иными словами, в нынешних условиях реально формирующегося информационного общества организационно-управленческие системы, именно такие, в которых осуществляется управление информацией, приобретают значение основного стратегического общественного ресурса. Для доказательства приемлемости и эффективности изменения характеристик современной демократии можно привести пример Финляндии, где теледемократия успешно развивается на муниципальном уровне. Так, муниципалитет, насчитывавший 3 тыс. граждан, вместо того чтобы потратить финансовые средства на строительство «роскошного городского зала», принял решение создать открытую информационную сеть. По словам мэра, были веские основания для реформирования архаичной системы принятия решений в муниципалитете, а построение открытой информационной сети сделало эту систему более гибкой с оперативным механизмом принятия решений и оказания публичных услуг <*>. Это яркий пример участия граждан в управлении через открытые каналы. ——————————— <*> Keskinen A. Future democracy in the information society // Futures. Quilfield. 2000. Vol. 33. N 3/4. P. 341.
Другой пример — электронное голосование через Интернет. Оно, по мнению ряда ученых, способно стимулировать политическое участие. Так, в ходе эксперимента в Орегоне в 2000 г., когда голосование проводилось исключительно посредством электронной почты, «явка» избирателей превысила 80%. Некоторые ученые считают, что «электронные городские собрания» — это и есть демократия в ее лучшем проявлении. Однако интернет-голосование имеет и свои минусы. Их потенциальная опасность состоит в том, что упрощение процедуры подачи гражданами петиций сделает возможным появление целой волны политических инициатив, исходящих от населения. Таким образом, справедливо мнение, что кибердемократия в сочетании с упрощенной системой электронного голосования может вернуть современное общество к прямой демократии Древних Афин, выродившейся во власть толпы <*>. ——————————— <*> См. подробнее: Litan R. Law & policy in the age of the Internet // Duke law j. Durham. Vol. 50. N 4. P. 1050.
Среди тенденций, характерных для современного этапа развития демократии, исследователи <*> все чаще указывают на переход к сетевому принципу построения публично-властных отношений, которому присущи два основных признака: 1. Устойчивая связь в сети, т. е. стабильная способность сети поддерживать свободную коммуникацию между ее компонентами. 2. Согласованность сети, обусловленная общностью интересов между целями самой сети и целями ее компонентов. Воплощение указанных признаков на практике ведет к построению «сетевого государства». ——————————— <*> Мамут Л. С. Сетевое государство? // Государство и право. 2005. N 11. С. 5 — 12; Азроянц Э. А. Размышления о будущем // Глобализация. Конфликт или диалог цивилизаций. М., 2002. С. 75; Василенко И. А. Политическая философия. М., 2004. С. 21 и др.
Изменения характеристик современной демократии могут проявляться также в следующем. В информационном обществе любой человек де-факто имеет возможность через использование интернет-технологии самостоятельно выстраивать приватную управленческую политику, не испрашивая на это санкцию у статусных структур и «типовых ролей». Проще говоря, в информационном обществе существенную, если не решающую, роль начинает играть нестатусная демократия — «нанодемократия» <*>: демократия индивидов, а не традиционная демократия организаций. О реально наступающей и во многом уже наступившей эпохе «нанодемократии» как демократии индивидов пишут и другие российские исследователи <**>. Например, А. С. Панарин считает, что «сама демократия утрачивает прежний облик, связанный с требованиями «массового общества». «Демократия равенства», ассоциируемая с «равной доступностью» благ и услуг, с насаждением стандартных эталонов и норм, уступает место новому образу демократии — «демократии свободы». Она предполагает синхронность двух процессов: все более свободное осознание специфики различных групповых интересов (вместо былого «монолитного единства») и более интенсивную культурную стратификацию населения (вместо былого тяготения к «единым образцам поведения»). Все более дефицитными, престижными и социально значимыми выступают такие ценности, как автономия, самобытность, самоопределение, самодеятельность» <***>. ——————————— <*> Сарафанов В. И. PR как информационно-технологическое обеспечение современных организационно-управленческих систем // Организационно-управленческие системы информационного общества: теоретические и методологические проблемы: Сб. обзоров и рефератов / РАН. ИНИОН. Центр науч.-информ. исследов. по науке, образованию и технологиям; Отв. ред. А. М. Кулькин. М., 2003. С. 145. <**> Костюк В. Н. К теории информационного общества. Системные исследования: Методологические проблемы: Ежегодник, 1997 / Под ред. Д. М. Гвишиани и др. М.: Эдиториал УРСС, 1997. С. 65 — 79; Лапин Н. И. Кризис отчужденного бытия и проблема социокультурной реформации // Вопросы философии. 1992. N 12. С. 29 — 41; Лапин Н. И. Проблема социокультурной трансформации // Вопросы философии. 2000. N 6. С. 3 — 17. <***> Панарин А. С. Философия политики. М., 1996. С. 39.
Вхождение мирового сообщества в конце XX — начале XXI в. в координаты «нанодемократии» — это в том числе и некие новые риски для человечества, связанные с тем, что в условиях «нанодемократии» (которая в качестве информационной демократии глобальна) всегда будут находиться личности, настроенные решительно осуществлять без всякой на то общественной и официальной санкции свои глобальные проекты, не обязательно безупречные с точки зрения морали. На наш взгляд, именно этот «нанодемократический» вызов статусному устройству (в рамках государства и права) социальной жизни и побуждает традиционные статусные организационные формы общества к соответствующему изменению. В новых условиях информационные обязанности государства перед гражданами возрастают. Информация, собранная на средства налогоплательщиков, должна быть им доступна. Так, в целях обеспечения реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти 12 февраля 2003 г. Правительство Российской Федерации приняло Постановление N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Согласно п. 2 данного Постановления федеральным органам исполнительной власти необходимо: 1) обеспечить доступ граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов в соответствии с перечнем, утвержденным данным постановлением; 2) своевременно и регулярно размещать указанные информационные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет; 3) систематически информировать граждан и организации о деятельности федеральных органов исполнительной власти иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендуется принять меры по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности с учетом положений указанного Постановления <*>. ——————————— <*> Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2003. 15 фев.
Вступление России в Совет Европы накладывает на страну обязательства, связанные с достижением международных стандартов по обмену правовой информацией (включая судебную) в электронном виде по сети Интернет. В целях реализации принципа гласности судопроизводства в европейских странах все судебные процессы транслируются в Интернете в режиме реального времени («в прямом эфире»). Любой желающий может следить за ходом разбирательства через персональный компьютер. Причем европейцы активно пользуются такой возможностью, особенно если это касается дел, получивших общественный резонанс. Очевидно, что о скорой реализации этой программы в России говорить пока не приходится. Но ориентироваться нужно на уровень, достигнутый в этом направлении в наиболее развитых странах. Конечно, чтобы реализовать эти задачи, государству необходимо обратить внимание на то, как и с какой целью используются информационные и телекоммуникационные технологии в его структурах. Для обеспечения гармоничного перехода к информационному обществу государство призвано обратить особое внимание на правовое обучение, правовой механизм предоставления государственных услуг электронным образом, создание по возможности равноправия в доступе всех слоев населения к информационной инфраструктуре. В данном случае необходимо отметить, что эксперты журнала Economist, уже в четвертый раз проводившие исследование готовности рынков 60 стран к использованию возможностей Интернета, особо подчеркнули, что ни одна страна не двигается назад, их правительства прилагают существенные усилия для развития электронных технологий. В современной научной литературе часто встречается мнение, что затруднения использования ИТ в публичном процессе РФ обусловлены политической культурой российских граждан. Так, М. С. Вершинин подчеркивает: «Серьезные ограничения на применение Интернета как инструмента прямой демократии в ближайшей перспективе обусловлены специфическими особенностями политической социализации и культуры российских граждан. Общая приверженность демократии в российском обществе не подкрепляется ясно выраженной гражданственностью. Об этом свидетельствуют предпочтения граждан (лишь 6,2% опрошенных готовы участвовать в решении публичных дел, по сравнению с 89,2% — активное участие в семейных отношениях)» <*>. ——————————— <*> Вершинин М. С. Электронная демократия: российские перспективы // Информационное общество. 2002. N 1. С. 17.
Можно согласиться с мнением А. Шадрина, что для России лучшие перспективы имеет использование информационных технологий для дальнейшего расширения возможностей существующей системы представительной демократии и развитие процессов так называемой ее демократизации, а именно: — расширение доступа избирателей и СМИ к законотворческой деятельности; — снижение издержек по формированию ассоциаций и объединений избирателей; — повышение эффективности обратных связей между избирателями и их представителями в законодательных органах власти <*>. ——————————— <*> Шадрин А. Трансформация политических институтов и переход к информационному обществу // http//www. gallup. spb. ru/journal/arcMve/journal2/j2rlsl. htm.
Необходимо отметить, что у российского и зарубежного научного сообщества нет единого мнения относительно оценки влияния информатизации в целом и Интернета в частности на демократические институты современного общества. Приведенные выше мнения отражают в целом положительность такого влияния. Однако существуют и другие точки зрения. Так, констатируется, что «превращение Интернета в средство массовой информации способствовало резкому снижению образовательного, профессионального, материального и культурного уровня аудитории сети» <*>. Исследователи, основываясь на статистических данных, приходят к выводу, что расширение онлайновой аудитории не усилило политической активности граждан. Напротив, давние пользователи Интернета политически более активны, чем новички. ——————————— <*> Вершинин М. С. Электронная демократия: российские перспективы // Информационное общество. 2002. N 1. С. 18.
Это указывает на то, что демократизирующее влияние Интернета в смысле формирования более заинтересованной, более политически активной общественности существенно переоценивается. Американские ученые К. Хилл и Дж. Хьюз отмечают, что «Интернет не меняет людей, он просто позволяет им делать то же самое по-другому… Вопреки утопическим представлениям, Интернет, его развитие вряд ли превратят незаинтересованных, неинформированных безразличных граждан в заинтересованных, информированных киберграждан» <*>. ——————————— <*> Hill, Kevin A. & Hughes, John E. Ciberpolitics: Citizen Activism in the Age of the Internet. Oxford, UK Rowman & Littlefield Publishers Inc., 1998. P. 157.
Некоторые ученые даже полагают, что развитие информационных технологий может способствовать росту политической пассивности граждан. Важно также подчеркнуть, что «демократия в киберпространстве» (например, обсуждение политических проблем в Интернете) не означает демократии в реальном мире. Так, по данным исследования, проводимого в Великобритании в течение нескольких лет, через Интернет к политической жизни привлекаются люди, вообще не склонные к традиционным формам политического участия <*>. ——————————— <*> См. подробнее: Информационные технологии и выборы // Свободная мысль. 2003. N 10. С. 199.
Статистика не дает оснований говорить о взаимосвязи между информированностью и политической вовлеченностью (например, осведомленность о политических делах, уровень участия в голосовании). Напротив, для развитых стран в период бурного развития и распространения электронных СМИ эти показатели имели тенденцию к снижению. Американский исследователь Б. Бимбер замечает по этому поводу: «У нас пока нет никаких оснований отвергать положение, сформулированное С. Верба почти три десятилетия назад о том, что в XX веке доступность политической информации не имеет прямой связи с уровнем общественного участия в политике. Такова жестокая и разочаровывающая реальность для тех, кто ожидает возрождения общественного участия посредством увеличения доступа к информации» <*>. Если говорить конкретно о России, то, по мнению А. И. Соловьева, «элементы онлайновой демократии и электронного правительства используются сегодня главным образом для создания рекламного облика отдельных структур власти» <**>, а не для расширения политического участия граждан. ——————————— <*> Bimber, Bruce. The Internet & Political Trasformation: Populism, Community & Asselerated Pluralism. In: Polity, 1998. P. 140. <**> Соловьев А. И. Политический дискурс медиакратий: проблемы информационной эпохи // Полис. 2004. N 2. С. 128.
Б. И. Пружинин справедливо отмечает, что перед «СМИ открываются теперь практически неограниченные возможности манипулирования сознанием индивида, такие возможности создания потребных политических альтернатив и придания им соответствующе эмоционально-нравственной окраски, что сегодня уже довольно трудно сказать, что это за власть такая — выборная демократия» <*>. ——————————— <*> Пружинин Б. И. Новые информационные технологии и судьбы рациональности в современной культуре (материалы круглого стола) // Вопросы философии. 2003. N 12. С. 4.
П. Кевенхерстер считает, что в условиях информатизации происходит значительное усиление исполнительной власти в результате сложности процесса парламентского контроля и невозможности парламента оценивать предоставляемую ему информацию <*>. Разрыв между компетенцией государственной администрации и парламентом, по мнению Кевенхерстера, становится центральной проблемой современных демократий. Так, автор отмечает, что факторами, способствующими укреплению «информационного превосходства» правительства по отношению к парламенту, являются стремительный рост функций современного государства, благосостояние и процесс автоматизации административной деятельности. В условиях возрастающей специализации политики и взаимопереплетения сфер принятия политических решений центр тяжести в управленческой деятельности смещается от подготовки проектов решений по отдельным вопросам к разработке долгосрочных комплексных программ, в основу принимаемых решений политики требуют закладывать как можно больше данных, информационное содержание которых они не в состоянии оценить самостоятельно. Вследствие этого возрастает опасность усиления влияния со стороны экспертов, владеющих этими данными и методами их обработки, но не несущих политической ответственности, в то время как политическое руководство в лице парламента и правительства теряет способность самостоятельно ориентироваться. В таких условиях депутаты представительных органов власти оказываются все менее способными самостоятельно осуществлять контроль за деятельностью государственной администрации во всем ее многообразии. ——————————— <*> Кевенхерстер П. Применение компьютеров в демократии: информационные проблемы парламента и правительства // Право и информатизация общества: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исследов. Отдел правоведения; РАН. ИГП. Центр публичного права. Сектор информационного права; Отв. ред. И. Л. Бачило. М., 2002. С. 20 — 25.
Таким образом, проанализировав положения современной науки относительно трансформации институтов демократии, можно выделить два подхода к оценке влияния информационных технологий и передовых средств коммуникации на политический процесс и политические институты. Согласно первому подходу, возникшему одновременно с появлением и широким распространением информационных технологий, их применение способствует повышению эффективности государственной деятельности, большей открытости политических процессов и формированию более широкого общественного консенсуса благодаря обратной связи между политической системой и гражданами (И. Л. Бачило, А. Швидунова, Р. Лайтен, А. Кескинен и др.). Напротив, другие исследователи считают, что в результате распространения использования ИТ в публичном процессе усилятся позиции исполнительной власти, возрастет роль административного аппарата и экспертов, нарушится баланс различных ветвей власти, усилится контроль бюрократии над гражданами, в целом коренным образом изменятся отношения парламента и правительства, что грозит опасностью «информационной диктатуры» в государстве (Л. В. Журавлева, М. С. Вершинин, А. И. Соловьев, П. Кевенхерстер, К. Хилл, Дж. Хьюз, Б. Бимбер). Таким образом, на данный момент невозможно с определенностью утверждать, как развитие информационных технологий отразится на современном политическом процессе и системе права. Информация может стать властью, а история учит нас, что властью можно злоупотреблять. Обществу придется подождать несколько лет, прежде чем оно узнает, чего больше для политического процесса несет Интернет: пользы или вреда. Несомненно, процесс «информатизации демократии» является серьезным испытанием для современного общества, вместе с тем еще предстоит научно доказать, что процесс совершенствования демократии реально имеет место. На наш взгляд, для России использование информационных технологий имеет лучшие перспективы не для перехода к прямой демократии, как это предлагается на Западе, а для дальнейшего расширения возможностей существующей системы представительной демократии и развития процессов так называемой ее демократизации. Ее основной смысл заключается в использовании интернет-технологий для следующих целей: расширение доступа избирателей и СМИ к законотворческой деятельности; повышение эффективности обратных связей между избирателями и их представителями в законодательных органах власти.
