РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ СЕМЬИ, МАТЕРИНСТВА, ОТЦОВСТВА И ДЕТСТВА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Т. С. ГУСЕВА
Гусева Т. С., кандидат юридических наук, заведующая кафедрой гражданского права и гражданского процесса факультета экономики, управления и права Пензенского государственного педагогического университета им. В. Г. Белинского.
Статья посвящена характеристике современного российского законодательства о социальном обеспечении семьи, родителей, детей. Автор доказывает необходимость разработки концепции о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства, которая будет способствовать последовательности законодательных решений.
Article is devoted the characteristic of the modern Russian legislation on social security of a family, parents, children. The author proves necessity of working out of the concept about social security of a family, motherhood, paternity and the childhood which will promote sequence of legislative decisions.
В российской правовой науке сформировалось два подхода к трактовке категории «законодательство». Законодательство в узком смысле рассматривается как структурированная, упорядоченная совокупность исключительно законов <1>. Однако данный подход нередко подвергается критике. Так, В. А. Толстик указывает, что негативным следствием узкого подхода является необходимость использовать вместе с термином «законодательство» какие-либо дополнительные категории, объединяющие иные виды нормативно-правовых актов. В результате налицо отсутствие единой, обобщающей все источники отраслевого массива категории <2>. Широкая трактовка законодательства состоит в рассмотрении его как совокупности всех законов и подзаконных нормативно-правовых актов. Расширительное толкование понятия «законодательство» ведет к «размыванию» закона, подмене законодательного регулирования подзаконным. Отметим, что одномоментно отказаться от широкой трактовки законодательства, изменив его до рассмотрения как системы законов, вряд ли возможно, но представляется необходимым поэтапное движение к ограничительному толкованию термина «законодательство». Для целей настоящего исследования будет использована широкая трактовка понятия «законодательство», поскольку именно такой подход позволит охватить всю совокупность нормативных актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению семьи, материнства, отцовства и детства. ——————————— <1> Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 33; Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства // Государство и право. 1999. N 6. С. 40. <2> Толстик В. А. Проблема понимания термина «законодательство» в контексте систематизации нормативных правовых актов // Систематизация законодательства в России (историко-правовые, теоретико-методологические и технико-юридические проблемы) / Под ред. В. М. Баранова, В. Г. Графского, С. В. Кодана. Н. Новгород, 2008. С. 321.
Г. Ф. Покровский писал: «Несчастен тот народ, который имеет необъятное множество законов» <3>. Это «несчастье» в полной мере относится к законодательству о социальном обеспечении в целом и к социально-обеспечительному законодательству семьи, отцовства, материнства и детства в частности. Только на федеральном уровне действует несколько десятков законов, прямо или опосредованно регулирующих отношения по социальному обеспечению семей, родителей и детей. Для удобства Л. В. Сотникова предлагает деление отраслевых федеральных законов, касающихся социального обеспечения семьи и детей, на три категории: 1) федеральные законы, устанавливающие порядок и условия предоставления того или иного вида социального обеспечения в отношении всех граждан, в том числе детей; 2) федеральные законы, согласно которым социальное обеспечение, меры социальной поддержки предоставляются определенным категориям граждан, в том числе детям; 3) федеральные законы, регулирующие вопросы социального обеспечения только в связи с материнством и детством <4>. ——————————— <3> Покровский Г. Ф. Рассуждение о происхождении и некоторых чертах гражданских законов. М., 1827. С. 11. <4> Сотникова Л. В. Социальное обеспечение семей с детьми в Российской Федерации (правовые вопросы): Автореф. дис. … к. ю.н. Екатеринбург, 2007. С. 15 — 16.
Большое количество законов нередко является причиной рассогласованности их положений. Трудовое законодательство предусматривает возможность предоставления отпуска по уходу за ребенком каждому из родителей, но при этом законодательство о социальном обеспечении не устанавливает права на получение ежемесячного пособия по уходу за ребенком несколькими лицами — в случае рождения в семье двух и более детей, другому родственнику или опекуну, фактически осуществляющему уход за ними, наряду с выплатой пособия по беременности и родам матери детей. В результате этой несогласованности отпуск по уходу за ребенком отцу детей может быть оплачен только со дня окончания отпуска по беременности и родам матери <5>. ——————————— <5> Определение Конституционного Суда РФ от 7 июня 2011 г. N 742-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Михайлова А. Г на нарушение его конституционных прав ст. 11.1 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» // СПС «КонсультантПлюс».
С. И. Кобзева справедливо отмечает, что «в целях повышения уровня гарантий социальных прав человека, создания равных возможностей в получении государственной помощи и поддержки первичные нормы по основным видам социального обеспечения должны содержаться прежде всего в законах. Иные нормативные правовые акты должны закреплять лишь правовой механизм их реализации» <6>. При этом важно, чтобы нормы законов были стабильны, однако исследователи констатируют, что законодательство Российской Федерации с начала 90-х годов перестало быть устойчивым и постоянным, и выявляют ряд причин нестабильности закона, среди которых игнорирование научной технологии закона, отсутствие точного социального адресата, неэффективность, отсутствие прямого действия закона по причине засилья ведомственного нормотворчества <7>. ——————————— <6> Кобзева С. И. Общая характеристика законодательства о социальном обеспечении // Международное, российское и зарубежное законодательство о труде и социальном обеспечении: современное состояние (сравнительный анализ). С. 706. <7> Концепция стабильности закона / Отв. ред. В. П. Казимирчук. М., 2000. С. 17 — 18.
Принятие законов о социальном обеспечении нередко преследует промежуточные, популистские цели и не направлено на достижение стратегических целей: повышение уровня жизни населения, системную поддержку семей с детьми. В качестве примеров можно привести Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», действие которого ограничено десятилетним периодом, Федеральный закон от 22 декабря 2005 г. N 180-ФЗ «Об отдельных вопросах исчисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, размерах страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в 2006 году» <8> и Федеральный закон от 9 декабря 2010 г. N 349-ФЗ «О нормативе финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги по обеспечению лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов на 2011 год» <9> с годичным сроком действия. ——————————— <8> СЗ РФ. 2005. N 52. Ст. 5593 <9> СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6607.
Типичным явлением в законодательстве о социальном обеспечении становится изменение действующих законов, причем внесение изменений в законы не делает их более совершенными, не повышает социальной защищенности граждан, не служит цели упорядочения нормативных предписаний, а направлено на оптимизацию расходов на социальное обеспечение, осуществляемую по пути экономии финансовых ресурсов. При подготовке законов не предпринимается попыток упорядочить, частично кодифицировать объемное законодательство. Так, в Федеральном законе «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» ни при разработке проекта, ни при внесении последующих изменений не были учтены положения Федерального закона от 15 мая 1991 г. N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», предусматривающие предоставление женщинам, проживающим (работающим) на территории зоны проживания с правом на отселение, дородового отпуска продолжительностью 90 календарных дней и выплату пособия по беременности и родам в размере 100% среднего заработка независимо от продолжительности страхового стажа, назначение дополнительного пособия для вставших на учет в ранние сроки беременности, выплату в двойном размере пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Изменения и дополнения вносятся и в недавно принятые законы, например, Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», принятый 29 декабря 2006 г., уже неоднократно подвергался изменениям <10>, что свидетельствует о поспешности при подготовке нормативных решений и недостаточной проработке содержания проектов законов. Поспешность в разработке и принятии законов влечет их низкое качество. ——————————— <10> Федеральные законы от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 25.12.2008 N 288-ФЗ, от 28.07.2010 N 241-ФЗ, от 29.12.2010 N 440-ФЗ.
«Качество закона во многом зависит от степени конкретности содержащихся в законе правовых предписаний, от полноты регулирования вопросов, составляющих его предмет, от того, насколько «точно» прописан механизм реализации норм закона», — пишет С. В. Поленина <11>. Это утверждение в полной мере относится и к социально-обеспечительному законодательству, где неточная формулировка положений законов провоцирует появление «усмотренческого» подхода при решении вопроса о предоставлении социального обеспечения. Так, ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» <12> в силу своей неопределенности допускала ограничительное толкование в отношении родителей, у которых ребенок умер, что послужило поводом обращения в Конституционный Суд РФ. Было разъяснено, что при рождении мертвого ребенка материнский (семейный) капитал не выдается <13>, но случай смерти ребенка после его рождения законодатель не рассматривает как основание для отказа в признании права на дополнительные меры государственной поддержки (необходимо получить свидетельство о рождении умершего ребенка в органах ЗАГСа) <14>. ——————————— <11> Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 64. <12> Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 19; 2008. N 30. Ст. 3616, N 52. Ст. 6243; 2010. N 31. Ст. 4210; 2011. N 1. Ст. 52. <13> Определение Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2010 г. N 1441-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Флягиной Н. Г. на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 8 части 2 статьи 4 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» и пункта 14 приложения к Правилам подачи заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал и выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал» // СПС «КонсультантПлюс». <14> Определение Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2010 г. N 1440-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Жирновой В. А. на нарушение ее конституционных прав статьей 4 и пунктом 1 части 6 статьи 5 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // СПС «КонсультантПлюс».
Одним из механизмов совершенствования процесса законотворческой деятельности в сфере социального обеспечения должно стать согласование интересов участников правоотношений. Законы о социальном обеспечении будут более эффективны, если они выразят общую волю и согласованные интересы государства и населения. Пока же для российского законодательства о социальном обеспечении характерно быстрое и келейное принятие законов, даже если общественное мнение заявляет о себе, отрицая какую-либо законодательную идею, его игнорируют <15>. ——————————— <15> Васильева Ю. В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы. Пермь, 2009. С. 271.
Для достижения цели учета общественного мнения в законотворчестве неоднократно предлагалось возродить забытую, но хорошо оправдавшую себя на практике в советский период традицию всенародного обсуждения законопроектов <16>. 9 февраля 2011 г. Президент России издал Указ N 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» <17>, которым предусмотрено вынесение на общественное обсуждение проектов законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации <18>. Однако согласно Указу общественной экспертизе подлежат не все социальные законы без исключения, а лишь те, которые выберет Президент РФ, что сохраняет свободу усмотрения власти и оставляет возможность принятия резонансных законов без обсуждения. Это свидетельствует об отсутствии баланса между правом и политикой, хотя господство последней в решении социальных вопросов недопустимо. Представляется, что и подход к публичной дискуссии должен быть иным. Заслуживает внимания предложение по обсуждению не готового законопроекта с определенной внутренней структурой и логикой изложения, а его концепции, в том числе вопросов объективной необходимости и целей принятия закона <19>. Учитывая сложность языка законов о социальном обеспечении, использование специальной терминологии, полагаем, что, обсуждение концепции закона позволит населению понять суть происходящих изменений и охватить обсуждением большее количество граждан. ——————————— <16> Экимов А. И. Согласование интересов в правотворческой деятельности // Государство и право. 2007. N 4. С. 113; Поленина С. В. Правотворческие ошибки в свете факторного анализа законодательства // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола / Под ред. В. М. Баранова, И. М. Мацкевича. М., 2009. С. 74. <17> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 939. <18> Данный механизм уже апробирован. Общественную экспертизу прошел правительственный проект Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». <19> Молотников А. Какой смысл выносить законы на общественное обсуждение? // http:// www. forbes. ru/ ekonomika-opinion/ vlast/ 65322-kakoi-smysl-vynosit-zakony-na-obshchestvennoe-obsuzhdenie.
На фоне увеличения количества законов логично было бы ожидать уменьшения объема подзаконного и ведомственного нормотворчества, но этого не происходит. Напротив, в законодательстве о социальном обеспечении неоправданное распространение получает ведомственное правотворчество, в то время как «гипертрофированное значение ведомственного приказа — питательная почва для падения престижа закона, юридическая ширма своеволия ведомств» <20>. В последние годы имеет место делегирование Правительством РФ полномочий Министерству здравоохранения и социального развития РФ по изданию разъяснений в целях единообразного применения федеральных законов, касающихся социального обеспечения семьи, материнства, отцовства и детства <21>. Вряд ли данную тенденцию можно оценить положительно, ведь передача полномочий должна быть обоснованной, а на деле приказы Минздравсоцразвития подменяют постановления Правительства РФ <22>. Следует согласиться с мнением Ю. В. Васильевой о необходимости определения пределов ведомственного нормотворчества, которое должно ограничиваться регулированием специальных вопросов и процедур, например медицинского характера, и не должно затрагивать права граждан на социальное обеспечение <23>. Не вызывает принципиальных возражений урегулирование на ведомственном уровне порядка выдачи листков нетрудоспособности (Приказ Минздравсоцразвития РФ от 1 августа 2007 г. N 514 «О порядке выдачи медицинскими организациями листков нетрудоспособности»), определение перечня осложненных родов (Инструкция Минздрава РФ от 23 апреля 1997 г. N 01-97 «О порядке предоставления послеродового отпуска при осложненных родах») и др. ——————————— <20> Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. N 6. С. 23. <21> См.: Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2006 г. N 821 «Об издании разъяснений по единообразному применению Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. II). Ст. 271; Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 875 «Об издании разъяснений по единообразному применению Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. II). Ст. 323. <22> До вступления в силу Приказа Минздравсоцразвития от 23 декабря 2009 г. N 1012-н вопросы назначения и выплаты пособий гражданам, имеющим детей, регулировались Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 865 «Об утверждении положения о назначении и выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей». <23> Васильева Ю. В. Указ. соч. С. 160.
Федеральное законодательство о социальном обеспечении семей и детей противоречиво и позволяет усомниться в том, что «в Российской Федерации… обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства» (ч. 2 ст. 7 Конституции РФ). Наряду с введением материнского (семейного) капитала, регулярной индексацией размеров пособий гражданам, имеющим детей, установлением компенсационных выплат части средств, потраченных на содержание ребенка в дошкольном образовательном учреждении, был предпринят ряд спорных законодательных решений: перевод ежемесячных пособий на ребенка на региональный уровень, отмена льгот детям-инвалидам в ходе реформы «монетизация льгот», изменение порядка исчисления среднего заработка для расчета пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам (что приведет к значительному сокращению размера пособия) и др. Региональное законодательство о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства развивается очень неравномерно. В одних регионах приняты только законы о детских пособиях, в других сформировалась система нормативно-правовых актов, определяющая правила предоставления различных видов социального обеспечения семьям с детьми. В качестве одной из причин сложившейся ситуации В. Саенко выделяет неразработанность федерального законодательства об охране и защите семьи, ее государственной поддержке, которая оказывает негативные последствия, приводит к невозможности правильно и эффективно формировать законодательную базу на уровне субъектов Российской Федерации <24>. ——————————— <24> Саенко Л. В. Конституционно-правовые основы охраны семьи и защиты семьи в РФ: Дис. … к. ю.н. Саратов, 2006. С. 183.
В настоящее время в региональном законодательстве отсутствует единообразная трактовка категорий, определяющих статус субъектов — получателей социального обеспечения. Вследствие чего право многодетной семьи на получение мер социальной поддержки в отдельных субъектах РФ поставлено в зависимость не только от воспитания трех и более несовершеннолетних детей, но и от условий, что один или оба родителя являются гражданами Российской Федерации <25> или среднедушевой доход в семье ниже прожиточного минимума в регионе <26>. В одних субъектах РФ многодетной семьей признается семья, состоящая из родителей или усыновителей и совместно проживающих с ними трех и более детей до 18 лет <27>, в других правом на социальную поддержку наделены приемные семьи <28>, семьи, принявшие под опеку несовершеннолетних детей <29>. По-разному определяется содержание категории «ребенок» при определении права на ежемесячное пособие на ребенка: в городе Москве ребенком признается лицо, не достигшее возраста 18 лет <30>, в то время как в большинстве регионов пособие назначается на ребенка в возрасте до 16 лет (учащегося — 18 лет). Все эти различия не поддаются научному обоснованию и приводят к неравному социальному статусу семей, проживающих в разных регионах Российской Федерации. ——————————— <25> Закон Забайкальского края от 29 декабря 2008 г. «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Забайкальском крае» (в ред. от 14 июля 2010 г.). <26> Закон Пензенской области от 28 декабря 2004 г. N 731-ЗПО «О мерах социальной поддержки многодетных семей, проживающих на территории Пензенской области» (ред. от 22 декабря 2010 г.). <27> Закон Смоленской области от 1 декабря 2004 г. N 84-з «О мерах социальной поддержки многодетных семей на территории Смоленской области» (в ред. от 7 декабря 2010 г.). <28> Закон Тамбовской области от 26 мая 2011 г. N 11-з «О социальной поддержке многодетных семей в Тамбовской области». <29> Закон Республики Калмыкия от 2 ноября 2005 N 223-Ш-З «О социальной поддержке многодетных семей» (в ред. от 21 декабря 2010 г.). <30> Закон г. Москвы от 3 ноября 2004 г. «О ежемесячном пособии на ребенка».
Приведенные примеры подтверждают отсутствие последовательного и научно обоснованного подхода к формированию законодательства о социальном обеспечении семей и детей. Думается, решить выявленную проблему способна концепция о социальном обеспечении семей, материнства, отцовства и детства, которая выступит прообразом будущих правовых решений.
