(Ефименко Е. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2007, N 3)
РЕГИСТРАЦИЯ (УЧЕТ) ИЗБИРАТЕЛЕЙ, УЧАСТНИКОВ РЕФЕРЕНДУМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЙ РЕЖИМ, ОСОБЕННОСТИ, НЕДОСТАТКИ
Е. А. ЕФИМЕНКО
Ефименко Е. А., аспирантка кафедры государственного и административного права Юридического института Дальневосточного государственного университета, главный специалист отдела законодательства субъектов Российской Федерации, федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований по Приморскому краю Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу.
В целях обеспечения подготовки и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов и референдумов в Российской Федерации установлена Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Получаемые с помощью данной системы сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума и их численности используются для образования избирательных округов, избирательных участков, совершения иных действий, предусмотренных избирательным законодательством. Основные правила регистрации (учета) избирателей, участников референдума закреплены в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об основных гарантиях…», Федеральный закон), который предусматривает утверждение Центральной избирательной комиссией Российской Федерации положения, регулирующего порядок осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума, установления численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, а также формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума. Действующая редакция Положения о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации (далее — Положение) утверждена Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. N 164/1084-4. Анализ указанных нормативных правовых актов позволяет установить тот факт, что Федеральный закон «Об основных гарантиях…», оперируя понятием «регистрация (учет) избирателей, участников референдума», тем не менее не содержит его определения. Положение, однако, исходит из разграничения содержания терминов «регистрация» и «учет». Так, в соответствии с пунктом 1.6 Положения учет избирателей, участников референдума представляет собой включение граждан в число избирателей, участников референдума на соответствующей территории, исключение их из этого числа, внесение изменений в сведения об избирателях, участниках референдума по основаниям, установленным Федеральным законом и Положением, в то время как регистрация избирателей, участников референдума согласно указанному пункту Положения — это формирование сведений об избирателях, участниках референдума в порядке, установленном Положением. Подобное разграничение находит отражение и в самом Федеральном законе, пункт 10 статьи 16 которого упоминает регистрацию, но не учет избирателей, участников референдума и установление численности зарегистрированных на территории муниципального образования, субъекта РФ, в Российской Федерации и за пределами ее территории избирателей, участников референдума. Сказанное позволяет рассматривать регистрацию и учет избирателей, участников референдума как процессы взаимосвязанные, но полностью не совпадающие. В соответствии с пунктом 1 статьи 16 Федерального закона регистрации (учету) подлежат все избиратели, участники референдума. Обязательный учет всех граждан, обладающих активным избирательным правом, означает, что в России применяется так называемый императивный метод регистрации <1>. Подобная практика широко распространена в зарубежных государствах, хотя сам процесс обязательной регистрации избирателей, участников референдума может иметь некоторые особенности. Прежде всего обязательная регистрация осуществляется в странах, установивших обязанность населения принимать участие в выборах. Например, в Конституции и избирательном законодательстве Мексики зафиксировано, что участие в голосовании — это право и обязанность гражданина, соответственно установлена и обязанность граждан, отвечающих определенным требованиям, зарегистрироваться в Национальном реестре избирателей <2>. Обязательная регистрация избирателей, участников референдума может быть обусловлена и наличием в стране специальных правил регистрации населения по месту жительства и учета миграционных процессов, благодаря чему уполномоченные органы получают необходимые для регистрации избирателей сведения, как, например, в Германии и Швейцарии <3>. В ряде других стран регистрация осуществляется по случаю проведения выборов путем обхода уполномоченными лицами жилых домов по принципу «от двери к двери» <4>. Наконец, осуществление обязательной регистрации избирателей, участников референдума может возлагаться как на государственные органы, так и на органы местного самоуправления. Например, в Венгрии вопросами подготовки и проведения избирательных кампаний занимается Центральное бюро по регистрации населения и выборам при Министерстве внутренних дел. Бюро несет ответственность за составление списков избирателей, определяет границы избирательных участков, составляет списки граждан, не имеющих права участвовать в голосовании <5>. ——————————— <1> Князев С. Д. Правовой режим регистрации (учета) избирателей в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 1. С. 154. <2> Зарубежное избирательное право: Учебное пособие / Научн. ред. В. В. Маклаков. М.: Изд-во «Норма», 2003. С. 136. <3> Андреева Г. Н. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М.: Изд-во «Эксмо», 2005. С. 370. <4> Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А. А. Вешняков. М.: Изд-во «Норма», 2003. С. 345. <5> Там же.
В противоположность обязательной системе регистрации в ряде стран используется инициативный порядок, требующий активных действий лица, желающего принять участие в выборах. При этом обращает на себя внимание тот факт, что добровольная регистрация предполагает определенные затраты рабочего времени и наличие специальных документов, в связи с чем потенциально способствует расхождению числа лиц, обладающих активным избирательным правом, и лиц, включенных в списки избирателей. Однако, несмотря на то что инициативный метод существенно искажает сведения о количестве и составе избирателей, так как заведомо позволяет не принимать в расчет пассивных граждан, едва ли он может быть охарактеризован исключительно с позиции недемократичности, поскольку если с понятием гражданина связывается реальное участие человека в политической жизни страны, то и ориентация избирательной системы на граждан, проявивших действительный интерес к выборам, оказывается логичной и результативной <6>. Более того, расхождение количества потенциальных и зарегистрированных избирателей может быть существенно уменьшено за счет применения специальных мер, обеспечивающих простоту и доступность добровольной регистрации. Например, законодательство США предусматривает включение лица в списки избирателей на основании документа, подтверждающего личность, адрес места жительства и гражданство, а правом приема документов наделены не только собственно избирательные органы, но и публичные библиотеки и школы, городские учреждения и учреждения клерков графств (включая бюро по регистрации браков), бюро, выдающие разрешения на занятие охотой и рыболовством, налоговые учреждения, иные федеральные и даже негосударственные учреждения при наличии их согласия. Существенно упрощает процедуру регистрации и возможность подачи соответствующего заявления при оформлении иных документов (например, водительских прав), а также по почте <7>. Следует отметить, что децентрализация системы регистрации избирателей, участников референдума обусловливает необходимость законодательного закрепления мер, определяющих порядок передачи накопленной информации и позволяющих предотвратить неоднократное голосование в случае одновременной намеренной регистрации в нескольких органах или учреждениях <8>. ——————————— <6> Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран. М., 1998. С. 302. <7> Андреева Г. Н. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М.: Изд-во «Эксмо», 2005. С. 371. <8> Булатова П. С. О необходимости создания единого государственного регистра по учету избирателей в России: на основе российского и зарубежного опыта // Сборник конкурсных работ в области избирательного права, избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненных студентами и аспирантами высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) Российской Федерации в 2004/2005 году. М.: РЦОИТ, 2005. С. 196.
Реализация императивного метода регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации возможна благодаря функционированию Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума, под которой, согласно пункту 12.1 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях…», понимается комплекс обеспечивающих гарантии и реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации мер по сбору, систематизации и использованию сведений об избирателях, участниках референдума. В этой связи особый интерес представляет обеспечение жизнеспособности указанной системы, в том числе определение ее организаторов, закрепление оснований регистрации, исполнителей, сроков регистрации, порядка хранения, использования и предоставления сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума, а также установление ответственности уполномоченных субъектов за функционирование Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума (далее — Государственной системы). В качестве организаторов Государственной системы выступают Центральная избирательная комиссия РФ, а также избирательные комиссии субъектов РФ во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и должностными лицами указанных органов. В силу пункта 1.2 Положения по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации к работе по регистрации (учету) могут привлекаться территориальные избирательные комиссии и (или) избирательные комиссии муниципальных образований. Анализ действующего федерального законодательства позволяет в качестве приоритетного основания регистрации (учета) признать факт нахождения места жительства (постоянного или преимущественного проживания) гражданина Российской Федерации на соответствующей территории. Так, основанием для регистрации (учета) избирателей на территории муниципального образования является факт нахождения места жительства избирателей на соответствующей территории, устанавливаемый на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Основанием для регистрации (учета) избирателей-военнослужащих, членов их семей и других избирателей, проживающих в пределах расположения воинской части, является факт нахождения их места жительства в пределах расположения воинской части, устанавливаемый на основании сведений, предоставляемых соответствующей службой воинской части. Наконец, в отношении избирателей, проживающих за пределами Российской Федерации, в качестве основания регистрации (учета) выступает факт их постоянного проживания на территории иностранного государства, устанавливаемый дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями Российской Федерации. Основная обязанность по осуществлению регистрации (учета) избирателей, проживающих на территории муниципального образования, возложена на главу местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения (в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации — города федерального значения, — на руководителя территориального органа исполнительной власти города федерального значения). Регистрация (учет) избирателей-военнослужащих, членов их семей и других избирателей, проживающих в пределах расположения воинской части, проводится командирами воинских частей. Полномочиями по осуществлению регистрации (учета) избирателей, проживающих за пределами Российской Федерации, наделены руководители соответствующих дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации. Вместе с тем, говоря об основаниях регистрации (учета) избирателей, следует заметить, что одним лишь фактом нахождения места жительства избирателей на соответствующей территории перечень оснований их регистрации (учета) не исчерпывается, поскольку в отдельных случаях в качестве подобного основания может выступать установленный компетентными органами факт временного пребывания российского гражданина на той или иной территории. Следует отметить, что правовая регламентация порядка регистрации (учета) избирателей в силу закрепления двух различных оснований регистрации (учета) допускает возможность так называемого двойного учета граждан. В частности, Федеральный закон «Об основных гарантиях…» исходит из возможности осуществления регистрации (учета) избирателей — вынужденных переселенцев на основании факта их временного пребывания на территории муниципального образования. Сведения, подтверждающие данный факт, представляются органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Вместе с тем действующее федеральное законодательство, а также Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 (далее — Правила), не предусматривают обязанности рассматриваемой категории граждан обращаться в уполномоченные органы с заявлением о снятии с регистрационного учета по месту жительства в субъекте Российской Федерации, который они вынуждены покинуть в силу обстоятельств, определенных Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 «О вынужденных переселенцах». Порядок снятия рассматриваемой категории граждан с регистрационного учета также не устанавливается, что создает предпосылки осуществления двойного учета вынужденных переселенцев по оставленному месту жительства и по месту временного пребывания на территории муниципального образования. Действующее законодательство не содержит обязанности уполномоченных органов производить снятие граждан с регистрационного учета по месту жительства при их длительной заграничной командировке, равно как не устанавливает и обязанности граждан обращаться в указанные органы с заявлением о снятии с регистрационного учета по месту жительства при отправлении в заграничную командировку. Значит, есть предпосылки для осуществления регистрации (учета) указанной категории граждан по двум основаниям (в России и за рубежом) одновременно. Органы, осуществляющие регистрацию граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина, а также органы загс, воинского учета, органы (учреждения) уголовно-исполнительной системы и судов обязаны представлять соответствующие сведения главе местной администрации (руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального значения). В свою очередь, глава местной администрации направленные ему сведения не реже 1 раза в месяц передает в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации для формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума. Анализируя сложную, многоступенчатую систему регистрации (учета) избирателей, нельзя не обратить внимание на то, что ее функционирование предполагает согласованное взаимодействие избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом в силу закрепленного в Федеральном законе «Об основных гарантиях…» порядка передача соответствующих сведений непосредственно в избирательные комиссии осуществляется уполномоченными главами местных администраций, которые, если делают это несвоевременно, подлежат административной ответственности согласно КоАП РФ. Подобное распределение ответственности должностных лиц в процессе осуществления регистрации (учета) избирателей представляется не вполне оправданным. Зачастую возможность исполнения главами местной администрации возложенных на них обязанностей напрямую зависит от своевременности и полноты представления необходимых сведений иными органами государственной власти. Формулировка же, содержащаяся в КоАП РФ, фактически обеспечивает безнаказанность должностных лиц таких органов, равно как создает возможность для привлечения к административной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления, не исполняющих возложенные на них обязанности в силу элементарного отсутствия у них необходимых сведений. Неясно также, относится ли регистрация (учет) избирателей органом местного самоуправления к вопросам местного значения или же представляет собой осуществление отдельного государственного полномочия, возложенного на органы местного самоуправления. Статьи 14 — 16 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащие перечни вопросов местного значения для отдельных видов муниципальных образований, не относят регистрацию (учет) избирателей, участников референдума к вопросам местного значения, что позволяет рассматривать осуществление данной функции как отдельное государственное полномочие. Но этот Закон предусматривает особый порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и предъявляет к нему ряд требований, среди которых и необходимость надлежащего финансового обеспечения переданных полномочий, а также отчетность органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий, контроль органов государственной власти за осуществлением переданных полномочий и т. д. Положения федеральных законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Анализ действующего законодательства позволяет установить, что предусмотренный Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в отношении осуществления регистрации (учета) избирателей соответствующими главами местной администрации соблюден не в полной мере. В условиях необходимости неукоснительного соблюдения установленного порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и с учетом сложности следования указанному порядку возможным представляется рассмотрение вопроса об исключении глав местных администраций муниципальных образований из Государственной системы регистрации (учета) избирателей. Альтернативой главам местных администраций в рамках государственной системы регистрации (учета) избирателей могли бы стать территориальные избирательные комиссии. Они действуют на постоянной основе, напрямую заинтересованы в накоплении и постоянном уточнении соответствующей информации в отличие от глав местных администраций. Поскольку территориальные избирательные комиссии не входят в систему органов местного самоуправления, возложение на них такой обязанности не влечет необходимости соблюдения порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации. Разумеется, реализация указанного предложения потребует внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях…» в части уточнения порядка регистрации (учета) избирателей. Рассматривая вопрос о полноте сведений об избирателях, необходимо обратить внимание на содержащиеся в Федеральном законе упущения. В частности, без надлежащего внимания оставлена проблема осуществления избирательных прав, права на участие в референдуме гражданами Российской Федерации, не имеющими регистрации по месту жительства. Указанные граждане в силу установленных оснований регистрации (учета) избирателей остаются не учтенными на территориях соответствующих муниципальных образований и в дальнейшем не включаются в списки избирателей. Заметим в этой связи, что предопределенность реализации избирательных прав граждан регистрацией по месту пребывания или жительства противоречит всеобщему характеру конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления <9>, тем более что в соответствии с Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрация по месту пребывания и по месту жительства или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан (статья 3). ——————————— <9> Князев С. Д. Правовой режим регистрации (учета) избирателей в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 1. С. 156.
Кроме того, не урегулирован Федеральным законом «Об основных гарантиях…» и вопрос об обеспечении реализации права иностранных граждан принимать участие в голосовании. Пункт 2 статьи 12 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливает возможность постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан голосовать на муниципальных выборах и местном референдуме в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в свою очередь, определяет, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, при осуществлении местного самоуправления обладают правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Наконец, Федеральный закон «Об основных гарантиях…» прямо предусматривает включение иностранных граждан в списки избирателей, участников референдума при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума в случае, когда на основании международного договора Российской Федерации им предоставлено указанное право. На сегодняшний день для Российской Федерации в силу вступили четыре двусторонних международных договора, обусловливающих для граждан таких государств, как Республика Армения, Республика Казахстан, Киргизская Республика и Туркменистан, возможность принимать участие в местных выборах и референдумах на территории Российской Федерации <10>. Однако действующее законодательство не регулирует порядок регистрации (учета) указанных лиц в качестве избирателей, участников референдума, что неблагоприятно сказывается на функционировании Государственной системы регистрации (учета) избирателей в части полноты списков избирателей, составляемых на основе полученных с ее использованием сведений. ——————————— <10> Подпункт «а» п. 2 ст. 4 Договора между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (подписан в Москве 29.08.1997, вступил в силу 17.10.2000), содержит прямой запрет на участие граждан одной договаривающейся стороны, постоянно проживающих на территории другой договаривающейся стороны, в выборах в органы местного самоуправления, однако на участие в местном референдуме указанный запрет не распространяется.
К вопросу обеспечения полноты и достоверности сведений, получаемых с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, следует добавить еще и то, что Федеральный закон «Об основных гарантиях…» и Положение исходят из признания за избирателем, участником референдума права на беспрепятственный доступ к документированной информации (персональным данным) о себе, в том числе информации, содержащейся в системе ГАС «Выборы», на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, а также права знать, кем используется или кому была предоставлена указанная информация. Вместе с тем подробный порядок реализации указанной гарантии, в том числе определение этапа регистрации (учета) избирателей, на котором возможен доступ избирателя, участника референдума к указанной информации, в действующем законодательстве отсутствует. Неопределенными остаются также сроки уточнения рассматриваемой информации, а также органы, уполномоченные обеспечивать реализацию указанной гарантии. Представляется, что подобный пробел в законодательстве нуждается в восполнении.
