(Мирзорин М. Л.) («Культура: управление, экономика, право», 2007, N 1)
ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОТЕЧЕСТВЕННЫХ СМИ
М. Л. МИРЗОРИН
Мирзорин М. Л., преподаватель кафедры УПиП Таганрогского института управления и экономики.
Основным нормативным актом, регулирующим деятельность средств массовой информации в Российской Федерации, является Закон РФ «О средствах массовой информации». В нем дано определение действующим в России СМИ, установлены их организационно-правовая форма, порядок учреждения, регистрации, разграничены полномочия главного редактора и трудового коллектива. Закон претерпел несколько редакций в связи с изменившимися реалиями времени, и есть основания полагать, что изменения и дополнения будут вноситься и в последующем. Это обусловлено в первую очередь тем, что самостоятельные, независимые от центральной власти СМИ — явление для нашей страны новое, при котором органы власти лишены возможности управлять ими и направлять их деятельность по-советски, и прямое управление трансформировалось в контроль за соблюдением законности при осуществлении деятельности СМИ. В условиях отсутствия практики такого контроля, только лишь при копировании зарубежного опыта неизбежно возникновение пробелов и коллизий в законодательстве, которые выявляются только в процессе правоприменения, что естественно влечет внесение изменений в уже действующие нормативные акты. Стремительно изменяющаяся международная обстановка также способствует тому, что СМИ становятся не только средством информации населения о событиях, но и не менее эффективным оружием пропаганды и убеждения как со стороны государств, так и со стороны различных общественных организаций, политических партий и экстремистских группировок. Представляется, что все это делает обоснованной попытку законодателя упорядочить доступ СМИ к информации того или иного рода, что, однако, при чрезмерном усердии может затронуть свободу слова и распространения информации. Но если обратиться к истории создания и функционирования СМИ и в России, и за рубежом, можно сделать вывод, что они никогда не были только лишь информаторами населения. Независимо от правового режима в государствах и наличия в них свободы слова сначала газеты, затем радио и телевидение всегда были глашатаями воли и мнения правительства. Так, по утверждению автора учебного пособия «История отечественных средств массовой информации» М. М. Козловой «журналистика в России возникла «сверху» как элемент правительственной политики — по Указу Петра Первого и предназначалась для пропаганды и разъяснения новаторских реформ государя» <1>. В условиях набирающей обороты европейской цивилизации Петр Первый использовал положительный зарубежный опыт, главным достоинством которого была периодичность выхода печатных изданий. ——————————— <1> Козлова М. М. История отечественных средств массовой информации. Ульяновск, 2000.
Однако еще почти двести лет именно газетное дело в России не получило такого развития, как в Европе и в Америке. Неразвитость капиталистических отношений делала ненужным и невозможным выход в свет ежедневных печатных изданий, оперативно информирующих население о событиях, могущих повлиять на экономику страны, поскольку при существовавшем размеренном ритме жизни и замкнутости помещичьих хозяйств повлиять на экономику могла разве только война. Совершенно очевидно, что такие газеты не могли приносить доход их владельцам, так как затраты на их издание и транспортировку по территории империи превышали выручку, получаемую от их продаж. Говоря современным языком, каждый номер газеты являлся «золотым», информация же, изложенная в нем, интересовала далеко не всех граждан, умеющих читать и живущих не в центральной части России. В советской России СМИ также не ставили своей целью получение прибыли путем оперативного информирования населения о происходящих событиях, потому что полностью финансировались государством, а делали упор на аналитические материалы, пропагандировавшие деятельность органов власти или освещавшие очередные успехи, ставшие возможными благодаря существующему политическому строю. Внезапное прекращение централизованной цензуры в конце 80-х годов в Советском Союзе, отсутствие дальнейшей необходимости поддерживать веру народа в коммунистическое будущее и разрешение учреждать частные СМИ дали коллективам журналистов право освещать происходящие события со своей точки зрения. Вместе с тем реалии правопреемника СССР — России в период правления Б. Н. Ельцина поставили самостоятельные СМИ в условия, когда они стали зависеть от влиятельных лиц, располагающих значительными капиталами. Такая пресса, по определению, не может быть свободной от воли собственника или спонсора и при комментировании общественно значимых событий не может опираться только на мнения журналистов, хотя со страниц печатных изданий и телеэкранов население России убеждали в обратном. Лица, обладающие финансовыми средствами, получили возможность не только заказывать тематические материалы в различных СМИ, но и скупать эти СМИ целиком на вполне законных основаниях. В этом случае еще можно говорить о свободе слова, существующей в государстве, и закрепленной в Конституции, но уже представляется затруднительным говорить о независимости СМИ как таковой. Декларативное объявление свободы слова и возможности существования негосударственных СМИ в стране, где такого опыта никогда не было, привело к тому, что появившиеся на волне демократии провинциальные частные СМИ были вынуждены либо во всем принимать сторону местных властей, либо безжалостно уничтожались чиновниками при помощи административного ресурса за то, что смели критиковать неумелое управление муниципальными образованиями или целыми субъектами Федерации, а во время выборных кампаний — осуществлять предвыборную агитацию конкурентов уже действующих должностных лиц. В масштабах России такая политика привела к появлению мощнейших олигархических средств пропаганды. Для того чтобы выяснить причину таких метаморфоз демократических ценностей и найти ахиллесову пяту в реализации задекларированных в Конституции принципов, необходимо обратиться к существующему законодательству о СМИ с целью выявления его плюсов и минусов. Итак, согласно ст. 2 Закона «О СМИ» под средством массовой информации понимается «периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации». Данным определением охватываются практически все возможные формы существующих ныне средств массовой информации, и также те, которые пока не нашли технического воплощения, обозначенные в определении словом «иные». Однако уяснить сущность любого СМИ невозможно, не коснувшись таких важных понятий, как понятия «журналистика» и «журналист». С точки зрения русского языка, журналистика — это «литературно-публицистическая деятельность в журналах, газетах», а журналист — «литературный работник, занимающийся журналистикой» <2>. Такое определение журналистской деятельности вполне удовлетворяет общеизвестному стереотипу, сложившемуся у не связанных с деятельностью СМИ граждан. Однако для законодательного регулирования необходимо более развернутое понятие, которое и было дано в Законе РФ «О СМИ». ——————————— <2> Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка. М.: Русский язык, 1989. С. 159.
Пункт 10 ст. 2 Закона «О СМИ» гласит, что «под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по ее уполномочию». Необходимо отметить, что понятия «журналистика» и «деятельность СМИ», часто смешиваемые на практике, не могут определяться как синонимы. На наш взгляд, Т. В. Науменко справедливо указывает, что «в действительности названные понятия вовсе не являются синонимами и тем более взаимозаменяемыми терминами. Содержательно они различны. Журналистика как деятельность хотя и реализуется средствами массовой информации, однако далеко не исчерпывает весь объем деятельности СМИ… В самом деле, не говоря уже о том, что практически вся деятельность средств массовой информации по материальному и экономическому обеспечению собственного функционирования выходит за пределы журналистики как таковой, такие содержательные моменты деятельности СМИ, как, например, прямая трансляция по телевидению (или публикация в газете стенограммы) заседания какого-либо съезда… рекламы очередного товара… даже при самом расширительном толковании понятия журналистика, актами таковой признаны быть не могут» <3>. ——————————— <3> Науменко Т. В. Функция журналистики и функции СМИ // CREDO. 2000. N 20.
И как далее верно указывает автор, «журналистика есть система внедрения в массовое сознание социальных оценок текущей действительности…» <4>. ——————————— <4> Там же.
Социальную оценку событий всегда дает именно конкретный журналист, конечно, стараясь, чтобы его оценка не шла совсем вразрез с политикой работодателя. Именно поэтому журналист в отечественных СМИ всегда занимал особое место. В этом смысле будет уместным разграничить именно журналистов и репортеров. Задача репортера — своевременно доложить в редакцию о произошедшем событии, о принятии какого-либо решения властным органом или своевременно предоставить «картинку» в прямом эфире. Иными словами, репортер является оперативным «полевым» работником СМИ, сообщая информацию о событии. Журналист же на основе этой информации (или поступившей из других источников) готовит аналитический комментированный материал. Конечно, совсем отграничивать репортера от журналиста было бы неверно, тем более что такого разграничения Законом «О СМИ» не предусмотрено. Предусмотрены права и ответственность журналиста. Данное разграничение — это, скорее, обычай делового оборота в среде СМИ, разделяющий фронт работ, при котором «полевая» работа репортера — это копилка опыта и первая ступень на пути к членству в Союзе журналистов России. Об этом же говорит и Толковый словарь С. И. Ожегова, дающий определение репортера как «газетного работника, занимающегося доставлением информации о текущих событиях местной жизни» <5>. ——————————— <5> Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка. М.: Русский язык, 1989. С. 553.
Таким образом, будет уместным сделать вывод, что образ СМИ в общественном сознании складывается из комментариев и личной оценки событий, даваемых журналистами, а не из количества и даже оперативности помещаемых в номер некомментированных новостей. Достаточно будет упомянуть о таких одиозных фигурах, как Сергей Доренко, Евгений Киселев и Николай Сванидзе. Не давая оценку их деятельности, будет справедливо утверждать, что основная часть интересующихся политикой граждан ассоциировала редакции, где они работали, именно с их именами. Практически они стали «брендами» своих каналов. Думается, причина столь сильного влияния отдельных личностей (пусть даже и весьма харизматических) на общественное мнение кроется также в истории функционирования СМИ в Советском Союзе. Несмотря на прошедшее с 1991 г. время, вера во все произносимое с экрана и публикуемое в газетах все еще достаточно сильна. Массовый потребитель продукции СМИ, к сожалению, еще не способен достаточно критически относиться к подаваемому материалу. В идеале редакция каждого СМИ должна обладать собственной юридической службой, состоящей хотя бы из одной штатной единицы, которая должна оказывать всемерную помощь главному редактору и журналистам при решении ими спорных, на их взгляд, вопросов, связанных с выпуском в свет какой-либо информации. Но в начале 90-х годов двадцатого века, во время становления большей части существующих сегодня негосударственных СМИ, для большинства начинающих бизнесменов должность юрисконсульта казалась излишеством в штатном расписании (если таковое вообще составлялось). Дальнейшее усложнение правоотношений, появление огромного количества нормативно-правовых актов, касающихся как работы СМИ, так и предприятий в целом, все-таки потребовали нахождения в штате специалистов в области права, которые должны заботиться о недопущении негативных последствий для редакции или учредителей СМИ, вызываемых ошибками и недостаточной правовой культурой пишущих сотрудников. Законодательство же, в свою очередь, предоставляя довольно обширные права журналистам и обременяя их рядом обязанностей, предполагает знание последними этих прав и обязанностей вне зависимости от наличия советников по юридическим вопросам. Содержащиеся в Законе «О СМИ» обязанности главным образом отвечают правилу «не навреди». Публикуемая информация не должна приводить к нарушениям прав граждан и органов государственной власти, не должна провоцировать насилие или ненависть (представляется, исключение должны составлять пропагандистские материалы военного времени, призывающие к борьбе с захватчиками), не должна быть непроверенной (п. 8 ст. 47 оговаривает право журналиста на проверку получаемой им информации, а п. 2 ст. 49 того же Закона содержит обязанность проверки журналистом подаваемой им информации). То есть, как упоминалось выше, действующее законодательство, по сути, является достаточно прогрессивным с точки зрения соблюдения прав и свобод как редакций СМИ, так и взаимодействующих с ними властных структур, общественных организаций и граждан. Однако будет уместным сделать предположение о том, что с момента принятия первой редакции Закона «О СМИ» 27 декабря 1991 г. до настоящего момента полностью реализовать заложенные в законе возможности не сумело ни одно средство массовой информации (за исключением, может быть, центральных). И вызвано это целым рядом как объективных причин — отсутствие в первой половине 90-х годов XX века привычки россиян платить за интересующую их информацию, отсутствие стабильной экономики, постоянное удорожание бумаги и электричества, почти полное прекращение финансирования существовавших с советского периода СМИ, отсутствие всяких налоговых льгот для начинающих, недобросовестная конкуренция со стороны муниципальных изданий (приватизированных местных советских СМИ), противодействие местных же властей из-за боязни политической конкуренции, так и субъективных причин — отсутствие опыта работы у учредителей СМИ в качестве руководителей предприятия (особенно если ими являлись бывшие или действующие журналисты), постоянная необходимость поиска различных спонсоров (которые в большинстве случаев становились заказчиками политики СМИ или даже собственниками), попытки внутренней цензуры журналистов, выходящей за рамки полномочий как главного редактора, так и учредителей. Все это придает Закону о СМИ некоторый элемент декларативности и популизма, так как он, являясь узкоспециальным, практически не учитывает реалии рыночных отношений, ограничиваясь лишь регулированием отношений «журналист — редакция — государство — общество» и «журналист — редакция — учредители», и совершенно не упоминает такие термины, как «организационно-правовая форма предприятия — собственника редакции». А ведь эта форма есть физическое воплощение редакций, и так как они в большинстве случаев являются либо юридическими лицами, либо их структурными подразделениями, существует целый набор как правовых, так и неправовых способов воздействия на них, включающих частые налоговые проверки, инспекции пожарной охраны, изменение условий договора аренды в муниципальных зданиях, скупка акций или долей в уставном капитале. Поэтому в заключение можно сделать вывод, что процесс законодательного регулирования деятельности СМИ в России не завершился и по истечении трех веков.
