(Попандопуло Д. В.) («Административное право и процесс», 2007, N 3)
ИДЕНТИФИКАЦИЯ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Д. В. ПОПАНДОПУЛО
Попандопуло Д. В., кандидат юридических наук (Ростовский юридический институт МВД России).
Никто не будет отрицать, что значимой стороной совершенствования государственного управления сегодня является развитие системы государственных информационных ресурсов и информационного обмена между ними. Развитие же указанной системы во многом упирается в технические, технологические и юридические проблемы унификации административных процедур. Технические проблемы в основном связаны с первоначальной децентрализацией различных видов учета и дороговизной таких проектов в масштабах России, однако в последние годы этот аспект постепенно разрешается в положительную сторону. В настоящее время ведется персональный учет граждан, организаций, объектов недвижимости и иных объектов на основании процедур регистрации, хотя этим занимаются одновременно различные ведомства, в том числе органы загса, учреждения Министерства юстиции, налоговые органы, МВД и ряд других ведомств. Юридические проблемы в большой мере связаны с относительной новизной и недостаточной исследованностью административного по своей сути регистрационного производства. Кроме того, недостаточно отработаны технологии отождествления регистрируемого и зарегистрированного объекта в процессах регулирования общественных отношений. Весьма значительную роль в государственном управлении играют административно-правовые меры обеспечения правопорядка. Они достаточно тесно связаны с правовым статусом личности. Только после определения данного статуса можно в полной мере определиться с правовым положением человека в стране, включая применение к нему мер административного и иного воздействия в случае нарушения законов государства. Представляется целесообразным поставить вопрос о необходимости исследования идентификации различных лиц, как, впрочем, и других объектов материального мира, в целях обеспечения государственного управления. Некоторые правозащитники опасаются, что идентификатор для гражданина России — опасная часть процесса неправомерного усиления органов власти. Но ведь только идентификация человека, определение его социального и правового положения позволяют предпринять чиновникам, государственным служащим все необходимые меры по защите его прав и интересов, определяемых его статусом. К тому же наличие прав подразумевает и обязанности, в данном случае — предоставление органам исполнительной власти возможности идентифицировать субъект административного права. Идентификация объектов, участвующих в административных процессах, является частным случаем идентификации объектов материального мира. Понятие идентификации, идентификационного номера (идентификатора) широко вошло в современную жизнь России. Однако если идентификация ранее использовалась в положениях законов, хотя и в основном в таможенной сфере, то продолжительность обыденного и юридического применения понятия «идентификационный номер» еще невелика. Так, в налоговом законодательстве оно появилось в конце 90-х годов XX в. в результате принятия Налогового кодекса Российской Федерации. Примерно тогда же возник еще ряд юридических и общеупотребляемых терминов с прилагательным «идентификационный», например: идентификационная марка алкогольной продукции, идентификационный номер налогоплательщика, идентификационный номер транспортного средства. В Словаре иностранных слов под идентификацией (от ср. — лат. identificare — отождествлять) понимается отождествление, приравнивание, уподобление <1>, установление совпадения чего-либо с чем-либо <2>. По Толковому словарю русского языка С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой идентифицировать <3> означает установить совпадение, идентичность <4>, и соответствующее значение имеет прилагательное «идентификационный». Идентификация представляет собой процесс установления тождества объекта. ——————————— <1> Словарь иностранных слов / Под ред. И. В. Лехина и проф. Ф. Н. Петрова. 5-е изд., стереотип. М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1955. С. 256. <2> Словарь иностранных слов. 13-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1986. С. 183. <3> Ожегов С. И. и Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., дополненное. М.: Азбуковник, 1999. С. 236. <4> Идентичность — тождественность — полное сходство, совпадение. См.: Ожегов С. И. и Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 800.
В научном познании действительности вопросы идентификации занимают не последнее место. Логический метод отождествления применяется в любой науке, в том числе в юриспруденции. Например, Л. Чантурия говорит о существующих с древних времен критериях гражданско-правовой идентификации лица <5>. И все же в юридических науках особое развитие метод получил в криминалистике, где исследования направлены на выявление, изучение различного рода отражений. В основе теории криминалистической идентификации лежит учение о диалектическом тождестве, диалектический метод познания. Важное значение имеет также формально-логический закон тождества как один из законов человеческого мышления. Для определения тождества параметров, свойств объектов (предметов) по обнаруженным следам и используется метод криминалистического отождествления. Причем здесь осуществить отождествление объекта — значит доказать его индивидуальность, тождественность самому себе. ——————————— <5> Чантурия Л. Место жительства в гражданском праве (сравнительно-правовое исследование) // Юрист. 2005. N 6(48). С. 19.
Взаимопроникновение положений различных отраслей юридической науки на сегодняшний день стало нормой и вызвано расширением наших социальных познаний, необходимостью их систематизации и объективной зависимостью всех процессов в сфере общественных отношений. Представляется возможным, необходимым и своевременным использование криминалистических знаний в регулировании общественных отношений. Исследование административных процедур в государственном управлении общественными процессами однозначно приводит к выводу о необходимости использования в различных административных производствах идентифицирующих признаков объектов материального мира. Собственно любое лицо, любой предмет, любой документ получает свои идентифицирующие признаки, отличительные внутренние и внешние свойства, которые отражаются тем или иным способом в общественной жизни, сразу при рождении или возникновении. По этим признакам в результате этой идентификации зачастую возникают права и обязанности, субъекты и предметы правоотношений. Очевидно, что здесь идет речь именно об административно-правовой (либо об административно-процессуальной) идентификации, которая в отличие от криминалистической идентификации практически не исследовалась. Идентификация как процесс отождествления — это не теоретическая абстракция, она всегда происходит в практической деятельности различных субъектов общественных отношений. В работе государственных органов без отождествления субъекта административных правоотношений невозможно правомерное осуществление соответствующего взаимодействия или воздействия. Здесь идентификация как процесс установления тождества индивидуально-определенного объекта является одним из средств установления административно-правовых отношений, практического применения мер административного воздействия. Идентификация в государственном управлении широко применяется во многих странах мира. В большинстве западноевропейских стран основной компонентой систем государственного учета населения является наличие у каждой записи в базе данных уникального номера, однозначно идентифицирующего информацию о человеке, о котором сделана данная запись. Этот номер присваивается информации о гражданине, например, в момент регистрации рождения. Он содержит в закодированном виде сведения об индивидуальных и не изменяющихся со временем идентификационных признаках информации о конкретном лице (например, дата рождения, место рождения, очередность регистрации в определенный день). Такой идентификатор данных проставляется и используется во всех документах, получаемых человеком на протяжении его жизни, он позволяет обеспечить интеграцию данных о физическом лице из разных информационных систем <6>. ——————————— <6> См.: www. elrussia. ru/files/39237.
Например, в Финляндии личные идентификационные номера были внедрены в шестидесятых годах, когда были приняты нормативные акты, регламентирующие присвоение идентификационных номеров и их использование в реестре населения для регистрации недвижимости, в удостоверениях водителей автотранспортных средств, а также в картотеках кредитных учреждений. Во Франции родившемуся присваивается личный номер, который отображает пол, год и месяц рождения, место рождения (департамент, район) и номер в реестре рождения, определяемый Национальным институтом экономической статистики и исследований. Как в государственном, так и в частном секторе существует большое количество других идентификационных номеров (номер удостоверения личности, регистрационный номер военнослужащих, номер социального обеспечения, номер банковского счета) <7>. Аналогичным образом строятся интегрированные информационные системы, объединяющие различные ведомственные ресурсы, содержащие данные об объектах недвижимости. ——————————— <7> См.: www. temadnya. ru/spravka/15jan2004/3553.html.
Ранее мной исследовался термин «идентификационный номер предмета», под которым можно понимать уникальное символическое обозначение предмета, условно присвоенное ему правомочным субъектом в последовательном порядке в ряду однородных и позволяющее устанавливать его индивидуальность. Представляется, что аналогично в административном праве может быть дано определение термина «идентификационный номер объекта». В теории криминалистической идентификации существует много критериев классификации данного процесса, разделения его на различные формы и виды. В рассматриваемом мной направлении исследования интерес представляет классификация, предложенная М. Я. Сегаем. Он положил в основу доказательственное значение выводов идентификации и разделил ее на две основные формы: непроцессуальную и процессуальную. Первая подразделяется на оперативную, включающую в себя регистрацию (здесь подразумевается криминалистическая регистрация. — Прим. авт.), административно-правовую и прикладную, эпизодически осуществляемую криминалистическими учреждениями в различных областях науки, техники, литературы и искусства. Вторая делится на следственную (судебную) и экспертную <8>. Как видно, ученым-криминалистом не учитывается, что процесс может быть и административным, где также потребуется доказательственное значение. Вероятно, это связано в том числе и с советским периодом написания работы. ——————————— <8> Сегай М. Я. Методология судебной идентификации. Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Киев, 1970. С. 13.
Разъясняя позицию М. Я. Сегая и других ученых в отношении оперативной идентификации, Р. С. Белкин отмечает, что «процесс идентификации, осуществляемой в процессе оперативно-розыскной и, частично, административной деятельности, заслуживает более внимательного рассмотрения. И хотя идея выделения такой формы идентификации, как оперативная, получила поддержку ряда ведущих криминалистов (В. П. Колмакова, В. А. Снеткова, Н. А. Селиванова и др.), значительных работ в этой области так и не появилось» <9>. К одной из групп субъектов оперативной идентификации Р. С. Белкин считает возможным отнести «должностные лица административных служб органов внутренних дел — работники ГАИ, паспортных аппаратов и ОВИР и др. — по фотоизображениям, описаниям (в том числе кодированным), синтетическим портретам; объекты идентификации — люди, предметы (включая транспортные средства), документы; обычная ситуация, в которой возникает необходимость в идентификации, — проверка личных документов» <10>. ——————————— <9> Белкин Р. С. Курс криминалистики. В 3 т. Т. 2: Частные криминалистические теории. М.: Юристъ, 1997. С. 266. <10> Белкин Р. С. Указ. соч. С. 267.
Очевидно, что и при таком подходе, признавая существование административно-правовой идентификации, криминалисты не придают значения административным производствам, административному процессу. Ими не учитывается существование государственных систем учета создаваемых путем государственной регистрации различных объектов, где решающее слово как раз за индивидуальностью любого такого объекта, а соответственно, за определением и фиксацией его идентифицирующих признаков. Для того чтобы можно было проверить личные или иные документы, их необходимо в установленном государством (администрацией) порядке оформить, а значит, и указать в них те устойчивые идентифицирующие признаки, которые подлежат отождествлению при проверке. Ну и, наконец, предусмотренное Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях расследование дел об административных правонарушениях требует и установление (идентификация) личности правонарушителя, в том числе в суде, и, при необходимости, наличие специальных экспертных познаний в различных отраслях знания. И здесь идентификация является одним из средств установления истины в административном процессе. Идентификацию в государственном управлении, по моему мнению, отличает совокупность признаков: 1) объектами административно-правовой идентификации являются индивидуально-определенные физические и юридические лица, а также предметы и документы, обладающие устойчивыми внешними и внутренними признаками, которые им присущи при возникновении или присвоены правомочными субъектами; 2) сфера административно-правовой идентификации ограничена деятельностью уполномоченных на ее проведение органов государственного управления и специальных субъектов правоприменения (например, страховых компаний и др.); 3) административно-правовая идентификация осуществляется по документированным путем издания в установленном порядке индивидуальных нормативных правовых актов отображениям устойчивых свойств идентифицируемых объектов (реестры и документы, позволяющие достоверно устанавливать личность, определяющие правовой статус индивидуально-определенных лиц, устанавливающие отличительные особенности и принадлежность различных предметов и т. п.); 4) результаты административно-правовой идентификации могут выступать мерой обеспечения для возникновения и прекращения общественных отношений в иных отраслях права. Именно в таком качестве административно-правовая идентификация как система знаний об этом процессе может стать объектом исследования науки административного права, науки об общественных отношениях, возникающих при формировании и функционировании государственной администрации, а также при применении мер административного воздействия. Представляется, что различные стороны административно-правовой идентификации могут рассматриваться в общей и в особенной частях курсов административного права, административного процесса и административной деятельности. Возрастание регулирующей роли информации, информационных ресурсов во всех сферах деятельности государства, укрепление и практическое значение относительно новых административных производств <11> — регистрационного, лицензионного и исполнительного — должны способствовать развитию данного направления исследований в административном праве. ——————————— <11> См.: Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института, 2002.
