О некоторых вопросах, связанных с реализацией права военнослужащих, зачисленных в распоряжение, на выплату ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы и ежемесячного денежного поощрения (в связи с изданием Приказа Министра обороны Российской Федерации от 11 сентября 2007 г. N 367)

(Трофимов Е. Н.)

(«Право в Вооруженных Силах», 2008, N 2)

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, СВЯЗАННЫХ С РЕАЛИЗАЦИЕЙ

ПРАВА ВОЕННОСЛУЖАЩИХ, ЗАЧИСЛЕННЫХ В РАСПОРЯЖЕНИЕ,

НА ВЫПЛАТУ ЕЖЕМЕСЯЧНОЙ НАДБАВКИ ЗА СЛОЖНОСТЬ, НАПРЯЖЕННОСТЬ

И СПЕЦИАЛЬНЫЙ РЕЖИМ ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ И ЕЖЕМЕСЯЧНОГО

ДЕНЕЖНОГО ПООЩРЕНИЯ (В СВЯЗИ С ИЗДАНИЕМ ПРИКАЗА

МИНИСТРА ОБОРОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОТ 11 СЕНТЯБРЯ 2007 Г. N 367)

Е. Н. ТРОФИМОВ

Е. Н. Трофимов, начальник группы по ведению судебной работы юридической службы Приволжско-Уральского военного округа, подполковник юстиции.

До 2006 г. в Вооруженных Силах Российской Федерации не существовало единого нормативного правового акта, который регулировал бы Порядок производства всех денежных выплат, предусмотренных военнослужащим. 30 июня 2006 г. Министром обороны Российской Федерации был подписан Приказ «Об утверждении Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации» N 200.

Несмотря на достаточную продуманность указанного выше Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации (далее — Порядок), на сегодняшний день многие его положения не исключают двоякого толкования. В частности, это относится к определению основания и порядка выплаты военнослужащим ежемесячного денежного поощрения и ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы. Изменения, внесенные в Порядок во исполнение решения Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2007 г. N ВКПИ06-94 (Определением Верховного Суда Российской Федерации от 15 марта 2007 г. N КАС 07-66 данное решение оставлено в силе) Приказом Министра обороны Российской Федерации от 11 сентября 2007 г. N 367, в частности в пп. 46, 108 и 109, также не устранили всех противоречий в толковании норм, определяющих основание и порядок выплаты военнослужащим ежемесячного денежного поощрения и ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы. Так, в соответствии с п. 1 ст. 12 Федерального закона «О статусе военнослужащих» денежное довольствие военнослужащих состоит из месячного оклада в соответствии с занимаемой воинской должностью и месячного оклада в соответствии с присвоенным воинским званием, которые составляют оклад месячного денежного содержания военнослужащих, месячных и иных дополнительных выплат. При этом в соответствии с п. 3 указанной статьи порядок обеспечения военнослужащих денежным довольствием определяется Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба).

К месячным и иным дополнительным выплатам относятся, в частности, ежемесячная надбавка за сложность, напряженность и специальный режим службы, выплачиваемая военнослужащим в соответствии с п. 4 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих», а также ежемесячное денежное поощрение, установленное на основании п. 9 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2005 г. N 177.

Указ Президента Российской Федерации «О ежемесячном денежном поощрении отдельных категорий военнослужащих и сотрудников, имеющих специальные звания» от 18 февраля 2005 г. N 177 определяет лишь цель указанной выплаты и размер производимых выплат (один оклад по воинской должности (должности)). При этом Порядок обеспечения денежным довольствием, установленный в соответствии с п. 3 ст. 12 Федерального закона «О статусе военнослужащих» Министром обороны Российской Федерации, данный Указ Президента Российской Федерации не изменяет.

Как указывалось выше, ежемесячное денежное поощрение в соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» относится к дополнительным выплатам. Порядок производства дополнительных выплат определен п. 92 Порядка, в соответствии с которым военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, месячные дополнительные выплаты выплачиваются со дня вступления в исполнение (временное исполнение) обязанностей по воинской должности и по день освобождения от исполнения обязанностей по занимаемой (временно исполняемой) воинской должности (сдачи дел и должности), если иное не предусмотрено Порядком.

Следует указать, что действие данного пункта Порядка распространяется лишь на месячные дополнительные выплаты, к которым, несомненно, относится ежемесячное денежное поощрение.

При оценке основания производства выплаты ежемесячного денежного поощрения некоторые юристы усматривают в словах «за исключением указанных военнослужащих и сотрудников, замещающих воинские должности (должности) в центральных аппаратах соответствующих федеральных органов исполнительной власти», приведенных в скобках в п. 1 вышеназванного Указа, прямое предписание выплачивать ежемесячное денежное поощрение лишь военнослужащим, замещающим воинские должности. С этой точки зрения ежемесячное денежное поощрение выплачивается лишь за время исполнения обязанностей по воинской должности. Решением Верховного Суда Российской Федерации от 30 мая 2007 г. N ВКПИ07-8 п. 92 Порядка признан соответствующим действующему законодательству и в настоящий момент данный пункт действует в первоначальной редакции.

На основании вышеизложенного можно прийти к логическому выводу, что ежемесячное денежное поощрение на законном основании не выплачивается военнослужащим, в установленном порядке зачисленным в распоряжение соответствующего командира (начальника) и в связи с этим сдавшим дела и должность.

В то же время Указ Президента Российской Федерации «О ежемесячном денежном поощрении отдельных категорий военнослужащих и сотрудников, имеющих специальные звания» многими военными судами трактуется иначе. Так, в тексте данного Указа ими берется за основание для производства выплат указание выплачивать ежемесячное денежное поощрение военнослужащим, проходящим военную службу по контракту (начало п. 1 Указа). При этом п. 92 Порядка, устанавливающий ограничения данной выплаты военнослужащим, оценивается как противоречащий Указу.

Самим Порядком выплата ежемесячного денежного поощрения военнослужащим, не находящимся на воинской должности, в том числе зачисленным в распоряжение соответствующего командира (начальника), не предусмотрена. Производство рассматриваемой выплаты поставлено в зависимость от исполнения военнослужащим обязанностей по определенной воинской должности. Условием выплаты ежемесячного денежного поощрения в данном случае считается лишь прохождение военнослужащим военной службы по контракту. При этом в соответствии со ст. 42 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» военнослужащий может проходить военную службу либо на должности, либо в распоряжении в предусмотренных п. 4 данной статьи случаях. Замещение же военнослужащим какой-либо должности не является обязательным условием прохождения им военной службы по контракту.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» военная служба — это особый вид государственной службы, исполняемый гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации. Как видно из содержания п. 3 той же статьи, граждане, проходящие военную службу, являются военнослужащими и имеют статус, устанавливаемый федеральным законом. Начало военной службы определено п. 1 ст. 3 Положения о порядке прохождения военной службы. В соответствии с подп. «г» п. 1 ст. 3 данного Положения, в частности, для граждан, поступивших на военную службу по контракту, началом военной службы является день вступления в силу контракта, а в соответствии с п. 4 этой же статьи днем окончания военной службы считается день исключения военнослужащего из списков личного состава воинской части.

Анализ приведенных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что на военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в том числе при нахождении в распоряжении командира (начальника), в полной мере распространяется положение вышеназванного Указа Президента Российской Федерации, устанавливающее для них ежемесячное денежное поощрение.

Учитывая то, что указ Президента Российской Федерации имеет большую юридическую силу по отношению к приказу Министра обороны Российской Федерации, суды приходят к выводу о том, что ежемесячное денежное поощрение следует выплачивать всем военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, независимо от нахождения их на воинской должности либо зачисления в распоряжение командиров (начальников) и сдачи в связи с этим дел и должности.

Указанное вытекает из того, что в соответствии с законом сдача дел и должности военнослужащим не влечет правовых последствий, в соответствии с которыми в этом случае терялся бы статус военнослужащего.

К тому же пп. 106 и 107 Порядка, определяющие непосредственно размер и порядок производства указанной выше выплаты, не содержат положений, в соответствии с которыми ежемесячное денежное поощрение не выплачивалось бы военнослужащим, сдавшим дела и должность по тем или иным причинам, в том числе в связи с зачислением в распоряжение командира (начальника).

Надбавка за сложность, напряженность и специальный режим военной службы, так же как и ежемесячное денежное поощрение, в соответствии с п. 4 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» является дополнительной выплатой.

С 1 января 2005 г. п. 4 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» действует в новой редакции, в соответствии с которой военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, дифференцированно, в зависимости от состава военнослужащих и местности прохождения военной службы, выплачивается ежемесячная надбавка за сложность, напряженность и специальный режим военной службы в размерах и порядке, определяемых Министерством обороны Российской Федерации, до 120% оклада по воинской должности.

Таким образом, с 1 января 2005 г. в отличие от ранее действовавшей редакции п. 4 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» установлена не только возможность выплаты военнослужащим надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы, но и основания ее производства.

Исходя из преамбулы и ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, а также из абз. 2 п. 4 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» целью увеличения размера ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы явилась компенсация утраченных льгот и гарантий, ранее предоставлявшихся военнослужащим в натуральной форме.

В силу абз. 3 ч. 2 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Таким образом, законодатель, отменяя для всех категорий военнослужащих льготы в натуральной форме, предусмотрел их компенсацию для всех категорий военнослужащих (в том числе и находящихся в распоряжении) в виде увеличения надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы.

Во исполнение вышеназванных Законов Министром обороны Российской Федерации в пределах своих полномочий были внесены изменения в Приказ Министра обороны Российской Федерации «О денежном довольствии военнослужащих» от 28 июня 2002 г. N 245 (Приказы Министра обороны Российской Федерации от 29 ноября 2004 г. N 391 и от 5 февраля 2005 г. N 33), согласно которым размер надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы увеличивался до 120% и ее выплата предусматривалась всем военнослужащим, в том числе и военнослужащим, находящимся в распоряжении. Этими Приказами предусматривалось снижение размера надбавки, но не более чем до 50%. При этом в период действия данных Приказов действовали те же нормы законодательства, определяющие данную выплату, что и сейчас.

С 1 октября 2006 г. Приказом Министра обороны Российской Федерации от 4 сентября 2006 г. N 358 вышеуказанный Приказ Министра обороны Российской Федерации от 28 июня 2002 г. N 245 (с последующими изменениями) был признан утратившим силу. Вместо него порядок выплаты надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы стал регулироваться Порядком обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации. Согласно п. 108 Порядка надбавка за сложность, напряженность и специальный режим военной службы выплачивалась военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, занимающим воинские должности, исполнение обязанностей по которым связано с решением сложных задач (заданий), напряженным характером работы, а также выполняющим задачи в специальном режиме военной службы, в зависимости от состава военнослужащих и местности прохождения военной службы.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2007 г. N ВКПИ06-94:

— п. 108 Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 июня 2006 г. N 200, в части, устанавливающей в качестве критериев для выплаты надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы необходимость занятия воинских должностей, исполнение обязанностей по которым связано с решением сложных задач (заданий), напряженным характером работы, а также выполнением задач в специальном режиме военной службы, признан недействующим с момента вступления приказа в силу;

— п. 46 Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 июня 2006 г. N 200, в части, допускающей производство военнослужащим, зачисленным в установленном порядке в распоряжение командиров (начальников), дополнительных выплат только в случаях, предусмотренных самим Порядком, признан недействующим с момента вступления Приказа в силу.

Из смысла решения Верховного Суда Российской Федерации следует, что с 1 января 2005 г. в отличие от ранее действовавшей редакции п. 4 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ устанавливает не только возможность выплаты военнослужащим надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы, но и основания производства указанной выплаты. При этом разница в размере названной надбавки определяется только в зависимости от состава военнослужащих и местности прохождения ими военной службы.

Таким образом, несмотря на сохранение прежнего названия данной надбавки, изменилась ее сущность и одновременно были четко определены критерии для ее выплаты:

— состав военнослужащих (установлен ст. 46 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ);

— местность прохождения ими военной службы (привязана к административно-территориальному делению).

Кроме того, в решении Верховного Суда Российской Федерации указывается, что исходя из содержания преамбулы и ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, а также из абз. 2 п. 4 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» целью выплаты ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы явилась компенсация утраченных льгот и гарантий, ранее предоставлявшихся военнослужащим в натуральной форме. При этом в соответствии с абз. 3 ч. 2 ст. 153 при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Следует также указать, что до вступления в силу Федерального закона N 122-ФЗ предусмотренные законодательством льготы в натуральном виде распространялись на всех военнослужащих независимо от нахождения их на воинских должностях и исполнения должностных обязанностей.

Вышеизложенное подтверждается и содержанием Постановления Правительства Российской Федерации «О повышении размера ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы (военной службы) отдельным категориям сотрудников и военнослужащих, проходящих военную службу по контракту» от 31 января 2005 года N 47, в котором недвусмысленно определено, что ежемесячная надбавка за сложность, напряженность и специальный режим военной службы установлена «для возмещения фактических затрат по проезду на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси), уплате земельного налога и налога на имущество физических лиц…».

Статьей 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2005 г. N 47 полномочия Министерства обороны Российской Федерации при производстве указанной надбавки ограничены определением порядка выплаты и его конкретного размера.

Исходя из этого, Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что Министерство обороны Российской Федерации, установив в Порядке обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации дополнительные критерии производства выплат ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы в зависимости от нахождения или ненахождения в распоряжении, действовало с превышением своей компетенции.

Верховный Суд Российской Федерации также указал, что выплата рассматриваемой надбавки не должна ставиться в зависимость также и от результатов служебной деятельности военнослужащих и привлечения их к дисциплинарной ответственности.

Во исполнение указанного решения Верховного Суда Российской Федерации Приказом Министра обороны Российской Федерации от 11 сентября 2007 г. N 367 из п. 108 Порядка исключены слова «занимающим воинские должности, исполнение обязанностей по которым связано с решением сложных задач (заданий), напряженным характером работы, а также выполняющим задачи в специальном режиме военной службы». Тем самым устранено противоречие п. 108 требованиям п. 4 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в части установления дополнительных ограничений для выплаты надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы военнослужащим, находящимся на воинских должностях, исполнение обязанностей по которым связано с решением сложных задач (заданий), напряженным характером работы, а также выполняющим задачи в специальном режиме военной службы.

Одновременно Приказом Министра обороны Российской Федерации от 11 сентября 2007 г. N 367 в таблице, приведенной в п. 108, каждая позиция перед цифрами, обозначающими размер надбавки в процентах от оклада по занимаемой (временно исполняемой) воинской должности, дополнена словом «до», что в результате не устранило, а наоборот, усугубило противоречивое толкование данной нормы права.

Такое изменение само по себе предполагает, что военнослужащие, относящиеся к одному и тому же составу и проходящие военную службу в одной и той же местности, могут иметь различный размер надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы — до размера, определенного в таблице, приведенной в п. 108. При этом минимальный размер указанной надбавки Приказом не определяется. Слово «до» трактуется как показывающее какой-либо предел, конец (Даль В. И. Толковый словарь русского языка. Современная версия. М., 2003).

Из изложенного выше нельзя однозначно утверждать, что надбавка за сложность, напряженность и специальный режим военной службы выплачивается всем военнослужащим независимо от занятия ими воинских должностей.

В соответствии с п. 109 Порядка (с изменениями, внесенными Приказом Министра обороны Российской Федерации от 11 сентября 2007 г. N 367) конкретные размеры надбавки устанавливаются приказом командира воинской части (для командира, начальника — приказом вышестоящего командира, начальника) не более чем на один год. По решению соответствующих командиров (начальников) размер надбавки военнослужащим может быть изменен ранее периода, на который она установлена, при изменении условий военной службы. Из смысла указанного положения следует, что при определении размера надбавки на календарный год также следует учитывать изменение условий военной службы.

Понятие «условие военной службы» в действующем законодательстве не определяется. Однако в соответствии с вышеназванным Толковым словарем В. И. Даля «условие» есть «оговорка, зависимость чего-либо от если или буде» (текст в орфографии словаря).

Исходя из данного определения зачисление в распоряжение командира (начальника) есть не что иное, как изменение условий военной службы, так как в этом случае утрачивается такой критерий, как сложность, напряженность и специальный режим военной службы, которые являются составляющими должностных и специальных обязанностей военнослужащих, указанных в ст. 27 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Должностные и специальные обязанности в соответствии со ст. 27 Федерального закона «О статусе военнослужащих» определяются федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и общевоинскими уставами. С учетом того, что военнослужащие, зачисляемые в распоряжение соответствующего командира (начальника), сдают дела и должность по занимаемой ранее воинской должности, следовательно, они не исполняют должностные обязанности. Правомерность привлечения таких военнослужащих к исполнению специальных обязанностей (нахождение на боевом дежурстве (боевой службе), в суточном и гарнизонном нарядах, привлечение для ликвидации стихийных бедствий, а также при чрезвычайных обстоятельствах) также вызывает сомнение, и на практике, как правило, военнослужащие, находящиеся в распоряжении, к выполнению специальных обязанностей не привлекаются.

Вышеизложенная позиция нашла отражение в решении Верховного Суда Российской Федерации от 12 января 2007 г. N ВКПИ06-72 (Кассационной коллегией Верховного Суда Российской Федерации данное решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба без удовлетворения — Определение N КАС 07-181 от 17 мая 2007 г.), в соответствии с которым ограничения в выплате надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы и премии за добросовестное исполнение воинского долга военнослужащим Федеральной службы безопасности Российской Федерации, зачисленным в распоряжение, признаны законными.

Отличием Приказа врио директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации «Об утверждении Порядка выплаты денежного довольствия военнослужащим органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, зачисленным в распоряжение руководителя (начальника)» от 25 июня 2005 г. N 367 от Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 июня 2006 г. N 200, в части определения порядка выплаты надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы является то, что в Порядке обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации не определен конкретный размер данной надбавки для военнослужащих, зачисленных в распоряжение, а определен лишь предельный размер надбавки. В Приказе же директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 25 июня 2005 г. N 367 изначально указан конкретный размер — 50%.

Из смысла указанного решения Верховного Суда Российской Федерации следует, что 50% надбавки — это как раз тот размер, который компенсирует замену натуральных видов льгот денежными выплатами начиная с 1 января 2005 г.

В связи с вышеизложенным в целях устранения двоякого толкования анализируемой нормы, а также исключения массового обращения военнослужащих в суды необходимо как можно скорее устранить имеющиеся противоречия в Порядке обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации.

——————————————————————