(«Имущественные отношения в Российской Федерации», 2014, N 3)
УСЛОВИЯ СОЗДАНИЯ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН И ОПРЕДЕЛЕНИЯ
ПРИЛЕГАЮЩЕЙ К ОСОБЫМ ЭКОНОМИЧЕСКИМ ЗОНАМ ТЕРРИТОРИИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. В. КУЧИНСКАЯ, С. А. ЛИПСКИ
Кучинская А. В., начальник отдела имущественных и земельных отношений особых экономических зон Департамента особых экономических зон, проектов развития регионов и моногородов Министерства экономического развития Российской Федерации, аспирант кафедры земельного права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет по землеустройству» (г. Москва).
Липски С. А., заведующий кафедрой земельного права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет по землеустройству», доцент кафедры земельного права, доктор экономических наук, научный руководитель (г. Москва).
Авторами статьи выявлены правовые проблемы, возникающие при создании особых экономических зон (ОЭЗ) и определении прилегающей к особой экономической зоне территории. Рассмотрены условия создания ОЭЗ, требования и ограничения, предъявляемые к земельным участкам, включаемым в границы таких зон, а также условия и возможности установления границы прилегающей к зоне территории. Проанализирована соответствующая нормативная правовая база. Предложены пути решения выявленных проблем.
Ключевые слова: особые экономические зоны, создание особых экономических зон, ОЭЗ, прилегающая к ОЭЗ территория, органы управления ОЭЗ.
Conditions of creation of special economic zones and definition of the adjacent territory to special economic zones in the Russian Federation
A. V. Kuchinskaya, S. A. Lipski
The authors identified the legal problems arising from the creation of special economic zones (SEZ) and determining adjacent to the territory of the special economic zone. The conditions for the SEZs, requirements and restrictions applicable to the parcels included in the boundaries of such areas, as well as the conditions and the possibility of establishing a border area adjacent to the site. Analyzed the relevant legal and regulatory framework. Proposed solutions to the problems identified.
Key words: special economic zones, creation of the special economic zones, adjacent territory, bodies running special economic zone’s.
Согласно земельному законодательству правовой режим использования земель в пределах особых экономических зон (далее — ОЭЗ), а также на прилегающей к ним территории имеет ряд важных отличий от общего правила. Так, резиденты ОЭЗ ограничены в возможностях по передаче своих прав третьим лицам, передаче земельных участков в субаренду; согласно законодательству Российской Федерации об ОЭЗ земельные участки предоставляются лицам без проведения торгов и предварительного согласования мест размещения таких объектов и т. д. (статьи 22, 29 и 30 Земельного кодекса Российской Федерации; далее — ЗК РФ). В связи с этим важно надлежащим образом урегулировать вопросы как создания ОЭЗ, так и определения прилегающей к ним территории. Вместе с тем в ЗК РФ, в котором содержится понятие «территория, прилегающая к ОЭЗ», не раскрывается это понятие и не указаны критерии отнесения земель к такой прилегающей территории.
Аналогичен подход и градостроительного законодательства. В части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации для ОЭЗ предусматриваются изъятия из общего правила (например для них не устанавливаются градостроительные регламенты, которые определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства), но это понятие не раскрывается.
Вопросы, связанные с территорией ОЭЗ, регулируются Федеральным законом от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее — Закон). В соответствии со статьей 6 Закона решение о создании особой экономической зоны на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и территории муниципального образования или территориях муниципальных образований принимается Правительством Российской Федерации и оформляется Постановлением Правительства Российской Федерации. При этом Закон устанавливает ряд требований к условиям создания ОЭЗ и земельным участкам, образующим ОЭЗ.
Во-первых, согласно части 3 статьи 4 Закона ОЭЗ может располагаться на территории одного муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований в пределах территории одного субъекта Российской Федерации или территорий нескольких субъектов Российской Федерации. Кроме того, не допускается создание ОЭЗ на территории муниципального образования, на которой создана зона территориального развития.
Во-вторых, ОЭЗ могут создаваться на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе предоставленных во владение и (или) в пользование гражданам или юридическим лицам, а также на земельных участках, находящихся в собственности граждан или юридических лиц. Кроме того, допускается включать в границы ОЭЗ земельные участки, на которых расположены здания, сооружения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в том числе предоставленные во владение и (или) в пользование гражданам или юридическим лицам, а также земельные участки, на которых расположены здания, сооружения, находящиеся в собственности граждан или юридических лиц.
Кроме этого, в Законе содержится требование относительно категорий земель, к которым могут принадлежать земельные участки для создания ОЭЗ. В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона земельные участки, образующие ОЭЗ, должны принадлежать к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения либо земель населенных пунктов. Туристско-рекреационные ОЭЗ также могут создаваться на земельных участках, принадлежащих к категории земель особо охраняемых территорий и объектов или земель лесного фонда, земель сельскохозяйственного назначения.
Согласно части 3 статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установление или изменение границ туристско-рекреационной особой экономической зоны, а также включение земельных участков в границы туристско-рекреационной особой экономической зоны либо исключение земельных участков из границ туристско-рекреационной особой экономической зоны является переводом земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов.
Согласно статье 11 этого Федерального закона перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается в случае создания туристско-рекреационных особых экономических зон.
Кроме того, на территориях всех типов ОЭЗ, за исключением туристско-рекреационной ОЭЗ, запрещается размещение жилищного фонда.
Законом также установлены специальные условия создания отдельных типов ОЭЗ.
Так, промышленно-производственные ОЭЗ создаются на участках территории, общая площадь которых составляет не более сорока квадратных километров.
Технико-внедренческие ОЭЗ могут создаваться не более чем на трех участках территории, общая площадь которых составляет не более четырех квадратных километров.
Туристско-рекреационные ОЭЗ и портовые ОЭЗ могут создаваться на одном или нескольких участках территории.
Согласно части 2.2 статьи 4 Закона портовые ОЭЗ создаются на участках территории, прилегающих к морским портам, речным портам, открытым для международного сообщения и захода иностранных судов, к аэропортам, открытым для приема и отправки воздушных судов, которые выполняют международные воздушные перевозки. Такие ОЭЗ могут включать части территорий и (или) акваторий морских портов, речных портов, территорий аэропортов. Портовые ОЭЗ могут создаваться на земельных участках, предназначенных в установленном порядке для строительства, расширения, реконструкции и эксплуатации морского порта, речного порта, аэропорта. В границах портовых ОЭЗ могут располагаться объекты инфраструктуры морского порта в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Общая площадь портовых ОЭЗ может составлять не более чем пятьдесят квадратных километров. Также согласно Закону невозможно включение в портовые ОЭЗ имущественных комплексов, предназначенных для посадки пассажиров на суда, их высадки с судов и для иного обслуживания пассажиров.
На основании положений части 4 и пунктов 3 и 4 части 4.1 статьи 6 Закона Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования или исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, на территориях которых создается особая экономическая зона, в сроки, предусмотренные в соглашении о создании ОЭЗ, наряду с установлением границ особой экономической зоны и перечня образующих ее участков устанавливаются прилегающая к ОЭЗ территория, а также план обустройства и соответствующего материально-технического оснащения ОЭЗ и прилегающей к ней территории.
В соответствии с Законом общая площадь прилегающей к промышленно-производственным ОЭЗ территории не должна превышать сорока квадратных километров, площадь прилегающей к технико-внедренческим ОЭЗ территории не должна превышать четыре квадратных километра, а прилегающая к портовым ОЭЗ территория должна составлять не более пятидесяти квадратных километров.
Более детальное регулирование вопросов, связанных с территорией как самой ОЭЗ, так и прилегающей к ней, указанные Федеральные законы не предусматривают.
Что касается ЗК РФ, то в нем содержатся лишь нормы об особенностях предоставления земельных участков в ОЭЗ и их последующего использования, но не образования ОЭЗ.
Так, согласно статье 30 ЗК РФ акционерному обществу, сто процентов акций которого принадлежат Российской Федерации, управляющей компании, в случае привлечения их в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об особых экономических зонах, для выполнения функций по созданию за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета объектов недвижимости в границах особой экономической зоны и на прилегающей к ней территории и по управлению этими и ранее созданными объектами или резиденту ОЭЗ земельные участки для строительства предоставляются без проведения торгов и предварительного согласования мест размещения таких объектов на основании заявлений в соответствии с законодательством Российской Федерации об ОЭЗ.
Земельный участок в границах ОЭЗ или на прилегающей к ней территории предоставляется для строительства объектов инфраструктуры этой зоны без проведения торгов (конкурсов, аукционов) и предварительного согласования мест размещения таких объектов лицу, с которым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти заключено соглашение о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры особой экономической зоны, в аренду на основании заявления о предоставлении земельного участка. Примерная форма соглашения о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры ОЭЗ утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Таким образом, действующее в настоящее время законодательство об ОЭЗ не содержит указания на способ определения границ прилегающей к ОЭЗ территории, а также на необходимость наличия общей границы ОЭЗ и прилегающей к ней территории. В целях определения прилегающей к особой экономической зоне территории в Закон необходимо внести изменения в части, касающейся способа установления прилегающей к особой экономической зоне территории, а именно:
— границы прилегающей к ОЭЗ территории следует устанавливать согласно перечню земельных участков, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и права собственности на которые зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;
— земельные участки, включаемые в границы прилегающей к ОЭЗ территории, должны находиться в государственной и (или) муниципальной собственности;
— земельные участки, включаемые в границы прилегающей к ОЭЗ территории, должны принадлежать к категориям земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения, земель населенных пунктов, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель лесного фонда, а также земель сельскохозяйственного назначения;
— общая площадь земельных участков, включаемых в границы прилегающей к ОЭЗ территории, не может превышать пятидесяти квадратных километров.
Предложенные изменения позволят упорядочить вопросы, связанные с установлением прилегающей к ОЭЗ территории, и минимизировать спорные ситуации в таких случаях, в том числе более надежно защитить права на землю граждан и юридических лиц.
Литература и информационные источники
1. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27. Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52. Ст. 5276; 2005. N 1. Ст. ст. 15, 17; N 10. Ст. 763; N 30. Ст. ст. 3122, 3128; 2006. N 1. Ст. 17; N 17. Ст. 1782; N 23. Ст. 2380; N 27. Ст. ст. 2880, 2881; N 31. Ст. 3453; N 43. Ст. 4412; N 50. Ст. ст. 5279, 5282; N 52. Ст. 5498; 2007. N 1. Ст. ст. 23, 24; N 10. Ст. 1148; N 21. Ст. 2455; N 26. Ст. 3075; N 31. Ст. 4009; N 45. Ст. 5417; N 46. Ст. ст. 5553; 2008. N 20. Ст. ст. 2251, 2253; N 29. Ст. 3418; N 30. Ст. ст. 3597, 3616; N 52. Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19; N 11. Ст. 1261; N 29. Ст. ст. 3582, 3601; N 30. Ст. 3735; N 52. Ст. ст. 6416, 6419, 6441; 2010. N 30. Ст. 3998; 2011. N 1. Ст. ст. 47, 54; N 13. Ст. 1688; N 15. Ст. 2029; N 25. Ст. 3531; N 27. Ст. 3880; N 29. Ст. 4284; N 30. Ст. ст. 4562, 4563, 4567, 4590, 4594, 4605; N 48. Ст. 6732; N 49. Ст. ст. 7027, 7043; N 50. Ст. ст. 7343, 7359, 7365, 7366; N 51. Ст. ст. 7446, 7448; 2012. N 26. Ст. 3446; N 31. Ст. 4322; N 53. Ст. 7643; 2013. N 9. Ст. 873; N 14. Ст. 1663.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1. Ст. 16; 2006. N 1. Ст. ст. 10, 21; N 52. Ст. 5498; 2007. N 1. Ст. 21; N 31. Ст. 4012; N 45. Ст. 5417; N 50. Ст. 6237; 2008. N 20. Ст. 2260; N 30. Ст. 3604; 2009. N 1. Ст. 17; N 48. Ст. 5711; N 52. Ст. 6419; 2010. N 31. Ст. 4209; 2011. N 13. Ст. 1688; N 29. Ст. 4281; N 30. Ст. ст. 4591, 4594, 4605; N 49. Ст. 7015; 2012. N 47. Ст. 6390; N 53. Ст. ст. 7614, 7643.
3. Федеральный закон от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30. Ст. 3127; 2006. N 23. Ст. 2383; N 52. Ст. 5498; 2007. N 45. Ст. 5417; 2008. N 30. Ст. 3616; 2009. N 52. Ст. 6416; 2011. N 27. Ст. 3880; N 30. Ст. ст. 4563, 4590; N 45. Ст. 6335; N 49. Ст. ст. 7043, 7070; N 50. Ст. 7351.
4. Федеральный закон от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
5. Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
6. Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».
7. Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года N 437 «Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации».
9. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 апреля 2006 года N 95 «Об утверждении примерных форм договоров аренды недвижимого имущества и земельных участков для обеспечения функционирования особых экономических зон» (в редакции Приказов Министерства экономического развития Российской Федерации от 10 июля 2006 года N 181, от 20 июля 2009 года N 282, от 21 февраля 2011 года N 58).
10. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 28 декабря 2010 года N 698 «Об утверждении примерной формы соглашения о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры особой экономической зоны».
11. Материалы доклада «Итоги деятельности Министерства экономического развития Российской Федерации в 2011 году и задачи на 2012 год». URL: http://economy. gov. ru.
