(Павлов И. Ю.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2007, N 10)
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОСТУПА ГРАЖДАН К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
И. Ю. ПАВЛОВ
Павлов И. Ю., аспирант Института государства и права РАН.
Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Это конституционное положение является фундаментом, на котором основано российское национальное законодательство о доступе к информации. На практике наибольший интерес вызывают особенности правового регулирования информации, имеющей социальную значимость. В настоящее время в России нет четкого законодательного определения социально значимой информации, не существует и нормативно определенной ее классификации. Однако некоторые категории такой информации упоминаются в действующем законодательстве. Среди категорий социально значимой информации, встречающихся в нормативных правовых актах, можно назвать следующие: информация о состоянии окружающей природной среды (экологическая информация), правовая информация, информация о чрезвычайных происшествиях, угрожающих безопасности людей, информация о гражданах (персональные данные), информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Последняя категория, которую иногда называют правительственной информацией, занимает в этом ряду особое место. Ее специфика заключается в том, что государство является владельцем самого большого объема социально значимой информации. Во-вторых, государственные информационные ресурсы являются самыми востребованными в обществе. В-третьих, право на доступ к информации о деятельности государственных органов является сравнительно новым для Российской Федерации. Первый в мире Закон о свободе доступа к правительственной информации был принят парламентом Швеции в 1766 г. В России право на доступ к информации юридически впервые было оформлено в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР в ноябре 1991 г. Согласно ст. 13 Декларации каждому предоставлялось право свободно искать и получать информацию любым законным способом. Позднее эта норма вошла в текст новой Конституции РФ, ее ст. 29. В 1991 г. был принят Закон РФ «О средствах массовой информации», который в том числе был призван регулировать правоотношения в сфере доступа журналистов к информации о деятельности органов власти. Первый российский Закон, регламентирующий общую часть информационно-правовой сферы, появился спустя год с небольшим после принятия Конституции Российской Федерации. Все содержание Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ, в части регулирования сферы доступа к государственным информационным ресурсам, было пронизано присущим тому времени духом романтики. Этот Закон действовал до лета 2006 г., когда был принят и вступил в силу Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Проект этого Закона разрабатывался специалистами Министерства по информационным технологиям и связи. Хотя основной смысл норм, регулирующих доступ к правительственной информации, остался неизменным, в формулировках нового Закона уже не найдешь того духа, который был присущ статьям Закона 1995 г. Внимательное сравнение норм двух Законов, касающихся регулирования доступа к информации о деятельности государственных органов, поможет выявить некоторые детали, из которых и состоял тот самый утраченный «дух» старого Закона.
Федеральный закон «Об Федеральный закон «Об информации, информатизации и информации, информационных защите информации» технологиях и защите от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ информации» от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ
Статья 3: Статья 3: Одним из основных направлений Одним из принципов правового государственной политики в сфере регулирования отношений в сфере информатизации является создание информации является принцип условий для качественного и открытости информации о эффективного информационного деятельности государственных обеспечения граждан, органов органов и органов местного государственной власти, органов самоуправления и свободный местного самоуправления, доступ к такой информации, организаций и общественных кроме случаев, установленных объединений на основе федеральными законами. государственных информационных ресурсов.
Статья 10: Государственные информационные ресурсы Российской Федерации являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа.
Статья 10: Статья 8: Запрещено отнесение к категории Запрещено ограничивать доступ к ограниченного доступа информации информации о деятельности о деятельности органов государственных органов и государственной власти и органов органов местного местного самоуправления, об самоуправления, а также об использовании бюджетных средств использовании бюджетных средств и других государственных и (за исключением сведений, местных ресурсов, о состоянии составляющих государственную экономики и потребностях или служебную тайну). населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне.
Запрещено относить к категории Не может быть ограничен доступ ограниченного доступа документы, к информации, накапливаемой в накапливаемые в открытых фондах открытых фондах библиотек, библиотек и архивов, музеев и архивов, а также в информационных системах органов государственных, муниципальных государственной власти, органов и иных информационных системах, местного самоуправления, созданных или предназначенных общественных объединений, для обеспечения граждан организаций, представляющие (физических лиц) и организаций общественный интерес такой информацией. или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.
Статья 12: Статья 8: Пользователи — граждане, органы Государственные органы и органы государственной власти, органы местного самоуправления обязаны местного самоуправления, обеспечивать доступ к организации и общественные информации о своей деятельности объединения — обладают равными на русском языке и правами на доступ к государственном языке государственным информационным республики в составе Российской ресурсам и не обязаны Федерации в соответствии с обосновывать перед владельцами федеральными законами, этих ресурсов необходимость законами субъектов Российской получения запрашиваемой Федерации и нормативными информации. правовыми актами органов Доступ физических и юридических местного самоуправления. Лицо, лиц к государственным желающее получить доступ к информационным ресурсам такой информации, не обязано является основой осуществления обосновывать необходимость ее общественного контроля за получения. деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни.
Статья 13: Статья 12: Органы государственной власти и Государственные органы и органы органы местного самоуправления местного самоуправления в обязаны создать доступные для соответствии со своими каждого информационные ресурсы полномочиями создают по вопросам деятельности этих информационные системы и органов и подведомственных им обеспечивают доступ к организаций, а также в пределах содержащейся в них информации своей компетенции осуществлять на русском языке и массовое информационное государственном языке обеспечение пользователей по соответствующей республики вопросам прав, свобод и в составе Российской Федерации. обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес.
Статья 13: Статья 8: Отказ в доступе к информационным Решения и действия ресурсам по вопросам (бездействие) государственных деятельности органов органов и органов местного государственной власти и самоуправления, общественных подведомственных им организаций объединений, должностных лиц, может быть обжалован в суд. нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.
Как видно, в отличие от нового Закона, в старом существовал принцип открытости и общедоступности государственных информационных ресурсов. В новом Законе остался лишь принцип доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Очевидно, что категория «государственные информационные ресурсы» при первом приближении может показаться шире, чем категория «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Вместе с тем попытка снять вопросы по этому поводу и уравнять эти категории предпринимается в проекте Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», о котором более подробно будет сказано ниже. В ст. 2 законопроекта указано, что под информацией о деятельности государственных органов или органов местного самоуправления понимается документированная информация, создаваемая государственным органом или органом местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями, документированная информация, поступившая в орган государственной власти или орган местного самоуправления, а также иная документированная информация, относящаяся к деятельности указанных органов независимо от формы ее распространения. Таким образом, в понятие «информация о деятельности государственных органов» включается любая информация, относящаяся к деятельности этих органов. Важную роль в обеспечении права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти играет Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65, а также Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Последним нормативным правовым актом был утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. В соответствии с последним Постановлением федеральные органы исполнительной власти обязаны: — обеспечить доступ граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов в соответствии с Перечнем, утвержденным этим Постановлением; — своевременно и регулярно размещать указанные информационные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. N 1244-р была одобрена Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. Концепция определяет основные приоритеты, принципы и направления реализации единой государственной политики в сфере использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти в соответствии с задачами модернизации государственного управления и административной реформы. Концепция предусматривает создание и использование федеральными органами государственной власти официальных сайтов для размещения на них информации о своей деятельности, организацию доступа граждан и организаций к открытым ведомственным информационным ресурсам, а также для предоставления услуг и обеспечения интерактивного информационного обслуживания граждан и организаций. Таким образом, согласно вышеприведенным нормативным правовым актам каждый федеральный орган исполнительной власти обязан создать свой официальный сайт в Интернете, на котором своевременно и регулярно размещать сведения о своей деятельности, в соответствии с Перечнем, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98. Отсутствие у федерального органа исполнительной власти своего официального сайта в Интернете должно рассматриваться как существенное препятствие на пути реализации права граждан на доступ к информации о деятельности этого органа и может быть обжаловано в судебном порядке. По данным Института развития свободы информации <1>, в настоящее время практически все федеральные и региональные органы власти имеют свои официальные сайты в Интернете и публикуют на них информацию о своей деятельности. Несмотря на то что качественные показатели размещенной на таких сайтах информации оставляют желать лучшего, можно с уверенностью утверждать, что государственные органы начали осознавать важность обеспечения доступности информации о своей деятельности. ——————————— <1> Адрес в сети Интернет: www. svobodainfo. org.
Официальный сайт государственного органа уже перестал быть просто атрибутом современной политики. Сегодня это самое эффективное средство распространения официальной информации о деятельности государства среди неограниченного круга лиц. Наличие у органов власти полноценных официальных сайтов дисциплинирует властные структуры и стимулирует их социальную ориентацию. Зная официальную точку зрения государства, ее можно будет анализировать, сравнивать с другой информацией, подвергать сомнению и критике. Органы власти, которые обязаны рассказывать о своей деятельности в режиме онлайн, вынуждены становиться более ответственными по отношению к исполнению своих функций и обязанностей. Вследствие этого обеспечение доступа к государственным информационным ресурсам позволяет повысить уровень социальной защищенности граждан, а также придать бизнесу большую степень стабильности и эффективности и снизить коррупцию во властных структурах. Вместе с тем по содержанию официальных сайтов органов власти можно судить об уровне открытости-закрытости государства, доступности для граждан информации из государственных информационных ресурсов, прозрачности управленческих решений и процедур, а также предрасположенности того или иного ведомства к коррупции. Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2006 г. N 298 было предусмотрено создание системы мониторинга использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти. Необходимость ведомственного мониторинга диктуется растущим из года в год спросом на правительственную информацию со стороны общества и бизнес-структур. Начиная с 2004 г. Институт развития свободы информации на регулярной основе проводит свой мониторинг содержания официальных сайтов государственных органов. Каждый год Институт публикует рейтинг информационной открытости органов государственной власти, основанный на данных своего исследования, с которыми можно ознакомиться на сайте www. svobodainfo. org. Данные мониторинга 2006 г. показывают, что в целом федеральные органы исполнительной власти освещают свою деятельность лишь на 23,5%. Очевидно, что такое положение вещей требует принятия целого комплекса мер, в том числе принятия специального Федерального закона о доступе к информации о деятельности государственных органов. Проект первого российского Закона, регулирующего правоотношения в этой сфере, был направлен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Российской Федерации для рассмотрения в начале 2007 г. Работа по разработке проекта Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» началась в Минэкономразвития России в 2002 г. На необходимость принятия подобного закона неоднократно указывалось Президентом РФ В. В. Путиным, в частности — в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год. Даже несмотря на то, что проект этого Закона был одобрен «в основном» на заседании Правительства РФ 23 июня 2005 г., после этого потребовалось еще более полутора лет, чтобы он дошел до стен Государственной Думы. Медлительность в этом процессе может объясняться чувствительностью сферы правового регулирования как для отдельных наиболее закрытых государственных органов, так и для всего пока еще далекого от прозрачности государственного аппарата. В отличие от Постановления Правительства от 12 февраля 2003 г. N 98, новый Закон призван регулировать правоотношения по информационному обеспечению граждан не только федеральными органами исполнительной власти, но и законодательной и судебной ветвями государственной власти, а также органами местного самоуправления. Основными целями законопроекта являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления означает презумпцию открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации с ограниченным доступом, к которой относятся сведения, отнесенные Законом к государственной тайне или конфиденциальной информации. Законопроект устанавливает единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности. Основными принципами реализации права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются открытость и общедоступность информации, достоверность информации, соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации, ответственность государственных органов и органов местного самоуправления за нарушение права пользователей (потребителей) информации на доступ к информации. Так, например, в Кодекс РФ об административных правонарушениях предлагается внести изменения, предусматривающие административную ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину или организации информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, нарушение порядка и сроков предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, предоставление недостоверной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, нарушение порядка и сроков размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационных сетях, а также за незаконное или необоснованное отнесение сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к информации ограниченного доступа, в том числе к государственной тайне. Законопроектом определены способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Принятие законопроекта призвано обеспечить реализацию конституционного права граждан на получение информации О деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и решений, затрагивающих их права, свободы и законные интересы, информационную открытость государственных органов, информирование общества о подготовленных решениях и учет мнения общества, а также общественный контроль за решениями государственных органов. Таким образом, реализация законопроекта должна способствовать решению проблемы информационной открытости государственных органов. Однако имеются и некоторые претензии к содержанию законопроекта. Так, вместо того чтобы закрепить, какие сведения должны быть размещены на официальных сайтах государственных органов, законопроект закрепляет перечень сведений, которые могут быть там размещены. «Беззубый» характер этой нормы лишает законопроект ожидаемой от него эффективности. Остается надеяться, что данный существенный недостаток законопроекта будет устранен в ходе его рассмотрения в Государственной Думе. Кроме того, было бы справедливо к государственным органам отнести не только федеральные и региональные органы власти, но и подведомственные организации (федеральные и региональные государственные и муниципальные унитарные предприятия, учреждения и т. п.). Данная необходимость обусловлена тем, что определенная часть государственных функций исполняется именно подведомственными органам власти предприятиями. Таким образом, бурно развивающееся в последнее время российское информационное законодательство и реализация концепции электронного государства призвано не только решить проблемы доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, но и поднять уровень эффективности самой власти, сделать процедуру принятия государственных решений прозрачной для общества, а также повысить социальную ответственность должностных лиц. Вместе с тем главной задачей для достижения указанных благих целей является неукоснительное исполнение законов государственными органами, а также правильное их применение судами при рассмотрении конкретных дел.
