(Абдуллаев Э. Э. оглы) («Трудовое право в России и за рубежом», 2011, N 3)
ЗАЩИТА ТРУДОВЫХ ПРАВ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МЕТОДАМИ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ <*>
Э. Э. ОГЛЫ АБДУЛЛАЕВ
——————————— <*> Abdullaev E’.E.’ ogly. Protection of labor rights of citizens of the Russian Federation by methods of procurator’s reaction.
Абдуллаев Эльшан Эльшад оглы, аспирант кафедры трудового права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.
В статье освещены основные вопросы осуществляемого прокуратурой надзора за соблюдением трудового законодательства, полномочия прокурора и пути повышения эффективности прокурорской деятельности в этой сфере.
Ключевые слова: соблюдение трудового законодательства, защита трудовых прав, прокурорский надзор, полномочия прокурора, правовые средства реализации полномочий прокурора, эффективность прокурорской деятельности.
The article focuses on the fundamental issues of procurator’s supervision on compliance with labor legislation, powers of procurator and ways of increase of efficiency of procurator’s activity in this sphere.
Key words: observation of labor legislation, protection of labor rights, procurator’s supervision, powers of procurator, legal means of realization of procurator’s powers, efficiency of procurator’s activity.
Право на труд является основным социально-экономическим правом человека и гражданина. Следует полностью согласиться с мнением о том, что «состояние законодательства и реальное положение дел в области реализации данного права не только являются показателем цивилизованности общества, но и непосредственно воздействуют на его нравственность, эффективность его экономики» <1>. ——————————— <1> Трудовое право России: Учебник / Под ред. А. М. Куренного. М.: Юристъ, 2004. С. 5 (автор раздела — А. М. Куренной).
Реализуя свое право на труд в безопасных условиях и за справедливое вознаграждение, человек обеспечивает достойные условия жизни для себя и членов своей семьи. Поэтому обеспечение трудовых прав граждан было и остается важнейшим направлением деятельности государства. В последние полтора-два года роль прокурорского надзора в обеспечении трудовых прав граждан еще более возросла в связи с негативными последствиями мирового финансово-экономического кризиса. В условиях острого недостатка оборотных средств, с которым столкнулось большое количество российских предприятий, у руководителей хозяйствующих субъектов возникает соблазн решить возникшие проблемы за счет ущемления трудовых прав работников. Примерами того являются и задержки выплаты заработной платы, и необоснованное сокращение численности (штата) работников без предоставления установленных Трудовым кодексом РФ гарантий и компенсаций. Работники же (или бывшие работники) не всегда знают о том, как защитить нарушенные права, а если и обращаются в суд, то в индивидуальном порядке. Поэтому не секрет, что зачастую лишь угроза прокурорской проверки удерживает должностных лиц организаций всех форм собственности от нарушения требований Трудового кодекса РФ. Прокурорский надзор за соблюдением трудовых прав граждан является в современных условиях наиболее действенной их гарантией, так как обладает необходимыми для этого оперативностью и универсальностью. Реализуя предоставленные им законом о прокуратуре полномочия, органы прокуратуры способны предотвратить массовые нарушения трудовых прав граждан и оказать реальную помощь лицам, пострадавшим от произвола работодателей. Учитывая изложенное, в правовой науке последних лет наблюдается значительное возрастание интереса к проблемам защиты трудовых прав граждан, в том числе мерами прокурорского реагирования. Во многом благодаря опыту органов прокуратуры по защите трудовых прав граждан в законодательство внесены изменения, расширившие полномочия прокурора по участию в гражданском процессе <2>. Данные изменения также нуждаются в изучении и осмыслении. ——————————— <2> Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Правовую основу трудовых прав граждан составляет ст. 37 Конституции РФ. В части третьей указанной статьи закреплено, что каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы. Часть четвертая ст. 37 Конституции России признает за каждым право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных Федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку. Каждому также гарантировано право на отдых. Работающим по трудовым договорам гарантируются установленные Федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск. Значимость указанного положения Конституции следует оценивать с учетом того, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2 Конституции России). Российская Федерация также провозглашена социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, охрану труда и здоровья людей (ст. 7 Конституции России). Трудовые права гражданина — это основа правового статуса личности, одно из основополагающих прав человека. Согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Подчеркивается это и в международных актах. В Европейской социальной хартии (1961 г.) говорится, что «каждый человек имеет возможность зарабатывать на жизнь трудом, который свободно выбирает». В ст. 352 Трудового кодекса РФ определена система основных способов защиты трудовых прав и свобод граждан, включающая: — самозащиту трудовых прав самими работниками; — защиту трудовых прав и законных интересов работников профессиональными союзами; — государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; — судебную защиту. По мнению О. А. Фирсовой, среди всех способов защиты трудовых прав деятельность прокурора носит промежуточный характер, поскольку эта деятельность более, чем деятельность контрольно-надзорных органов, обладает свойствами обязательности, однако менее приоритетна с точки зрения принудительного исполнения, чем судебные постановления <3>. ——————————— <3> Фирсова О. А. Реализация прокурором полномочий по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2009. С. 10.
Разграничение компетенции органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства производится на основании ст. 353 ТК РФ. В ней определено, что: — государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории Российской Федерации осуществляет федеральная инспекция труда; — государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности наряду с федеральной инспекцией труда осуществляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности; — внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. На Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров возложен государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Нетрудно заметить, что предмет надзора, осуществляемого федеральной инспекцией труда и органами прокуратуры, практически идентичен, что на практике приводит к трудностям при определении задач в сфере обеспечения трудовых прав граждан органами исполнительной власти, с одной стороны, и органами прокуратуры — с другой. Практические работники отмечают, что во многих случаях «прокуратура систематически подменяет органы исполнительной власти и контроля», так как в ст. 21 Закона о прокуратуре нет «четкого ограничения пределов предмета надзора за исполнением законов» <4>. ——————————— <4> Говорков Н. Прокурорский надзор: трудности практики // Законность. 2007. N 5; СПС «КонсультантПлюс».
При организации надзора органы прокуратуры могут избрать одну из следующих тактик: 1) надзирать за тем, насколько полно и эффективно органы исполнительной власти (в частности, федеральная инспекция труда) выполняют свои обязанности по надзору за соблюдением законов о труде и применяют предоставленные им полномочия; 2) реагировать непосредственно на нарушения трудового законодательства, допускаемые хозяйствующими субъектами, таким образом подменяя собой надзорные органы, входящие в систему исполнительной власти. В научной литературе господствует мнение о том, что, «осуществляя свою деятельность, в том числе и по надзору за исполнением и соблюдением трудового законодательства, прокуратура не может подменять органы государственного и хозяйственного управления и контроля и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность. Проверки в отрасли общего надзора проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором» <5>. ——————————— <5> Анисимов А. Л. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о трудовых правах российских граждан // Трудовое право. 2006. N 4; СПС «КонсультантПлюс».
Поэтому ряд авторов (в частности, Т. Ю. Сабельфельд) высказывают мнение о необходимости четкого разделения 1) органов надзора и 2) органов контроля за исполнением трудового законодательства. По ее мнению, функцию надзора могут осуществлять только органы прокуратуры, причем в сферу их деятельности попадают и органы контроля. Контрольные же функции реализуют контролирующие органы, каждый в пределах предоставленных ему законом полномочий <6>. Однако действующее трудовое законодательство (ст. 354 ТК РФ) наделяет контрольные органы одновременно и надзорными, и контрольными функциями. По мнению автора, данное несоответствие должно быть устранено. ——————————— <6> Сабельфельд Т. Ю. Прокурорский надзор за соблюдением трудового законодательства в Российской Федерации: Дис. … к. ю.н. Екатеринбург, 2009. С. 11.
Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющую от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Она играет важную и активную роль в охране и защите конституционных прав и свобод граждан, осуществлении надзора за исполнением законов, укреплении законности и правопорядка, осуществляя государственный надзор за исполнением законов на всей территории России, принимая меры по устранению нарушений законности, в том числе в трудовой сфере, и привлекая виновных лиц к установленной законом ответственности. Контроль за соблюдением законодательства в сфере труда начал формироваться в России уже с начала XIX в., и к началу XX в. в России сформировался обширный массив подзаконных актов в области трудовых отношений. Контрольные функции выполнялись в основном двумя государственными органами — присутствием по фабричным и горнозаводским делам и фабричной инспекцией. Надзорные же полномочия прокуратуры за исполнением норм фабричного законодательства в правовых актах Российской империи закреплены не были <7>. ——————————— <7> Там же. С. 18 — 26.
Наиболее ярким образом правозащитная функция прокуратуры в обеспечении реализации трудовых прав граждан проявилась в постреволюционный период (с момента образования прокуратуры РСФСР) <8>. В советском трудовом законодательстве (КЗоТ РСФСР 1971 г.) была впервые закреплена норма о том, что высший надзор за точным исполнением законов о труде осуществляется как Генеральным прокурором СССР непосредственно, так и через прокурора РСФСР. ——————————— <8> Фирсова О. А. Реализация прокурором полномочий по защите трудовых прав граждан в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2009. С. 10.
Под прокурорским надзором в науке и на практике понимают осуществляемую от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц (прокуроров) по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов государственными и общественными организациями посредством выявления и своевременного устранения нарушений закона, привлечения виновных к установленной законом ответственности <9>. ——————————— <9> Анисимов А. Л. Указ. соч.
Система отраслей прокурорского надзора, определенная в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» <10>, включает: ——————————— <10> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 17.11.1995 N 168-ФЗ, от 10.02.1999 N 31-ФЗ, от 19.11.1999 N 202-ФЗ, от 02.01.2000 N 19-ФЗ, от 29.12.2001 N 182-ФЗ, от 28.06.2002 N 77-ФЗ, от 25.07.2002 N 112-ФЗ, от 05.10.2002 N 120-ФЗ, от 30.06.2003 86-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 15.07.2005 N 85-ФЗ, от 04.11.2005 N 138-ФЗ, от 02.03.2007 N 24-ФЗ, от 05.06.2007 N 87-ФЗ, от 24.07.2007 N 214-ФЗ, от 25.12.2008 N 280-ФЗ, от 17.07.2009 N 171-ФЗ, от 28.11.2009 N 303-ФЗ, от 01.07.2010 N 132-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 N 3-П, от 11.04.2000 N 6-П, Федеральными законами от 27.12.2000 N 150-ФЗ, от 30.12.2001 N 194-ФЗ, Постановлениями Конституционного Суда РФ от 17.07.2002 N 13-П, от 18.07.2003 N 13-П).
— надзор за исполнением законов федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием закону издаваемых ими правовых актов; — надзор за соблюдением прав и свобод человека указанными выше органами власти, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; — надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; — надзор за исполнением законов судебными приставами; — надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Отрасли прокурорского надзора выделяются на основе двух критериев: — наличие специфического предмета (объекта надзора); — полномочия прокурора в данной области надзора. В связи с этим необходимо отметить, что предмет надзора за соблюдением трудового законодательства не может быть сведен только к исполнению законов федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, т. е. только к «общему надзору», так как право на труд в безопасных условиях и его справедливую оплату — это неотъемлемое конституционное право каждого человека. Поэтому представляется вполне обоснованным мнение Т. Ю. Сабельфельд о том, что предмет прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства образуют три направления: а) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов в сфере труда, нормативно-правовых актов о труде (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона) федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, физическими лицами — индивидуальными предпринимателями; б) соответствие правовых актов, издаваемых в сфере труда указанными органами и должностными лицами, законам о труде, нормативно-правовым актам о труде (исходящим от высших органов государственной власти и имеющим механизм исполнения закона); в) соблюдение указанными органами и должностными лицами трудовых прав граждан <11>. ——————————— <11> Сабельфельд Т. Ю. Указ. соч. С. 9 — 10.
В целях осуществления надзорной деятельности прокурорам предоставлены следующие права (ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»): — по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории, в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; — требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических данных и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов; проведения проверок по поступающим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подведомственных им организаций; — вызывать должностных лиц и граждан для объяснения по поводу нарушения закона. Рассматривая особенности надзорных полномочий прокурора, О. А. Фирсова в своем диссертационном исследовании отмечает следующее. В связи с широкой компетенцией по осуществлению надзора прокурору предоставлено многообразие правовых средств реализации полномочий, однако их объем и выбор средств реагирования напрямую зависят от складывающейся надзорной ситуации и степени социальной опасности правонарушения. Прокурор обязан оценить характер нарушений законов, их причин, распространенность нарушений, вредных последствий, вызванных нарушениями законов, степень вины нарушителей. Далее ему предоставляется выбор допустимых законом действий (в определенной процессуальной форме, с соблюдением установленных сроков) и мер прокурорского реагирования (обладающих признаками обязательности исполнения) <12>. ——————————— <12> Фирсова О. А. Указ. соч. С. 22 — 23.
При установлении фактов нарушения трудового законодательства прокурор может применить одну из следующих форм реагирования: а) принесение протеста на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (п. 3 ст. 22, ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); б) внесение представления об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения (п. 3 ст. 22, ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); в) привлечение лиц, виновных в нарушении трудового законодательства, к административной или уголовной ответственности. Прокурор вправе вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») или принять меры к уголовному преследованию виновных лиц (п. 2 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); г) направление предостережения о недопустимости нарушения закона в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях (ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); д) предъявление иска в интересах лиц, пострадавших от нарушений трудового законодательства (п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Рассмотрим более подробно правовые основы участия прокурора в гражданском судопроизводстве по трудовым делам, так как именно в этой области в последнее время произошли существенные изменения, вызывающие неоднозначную оценку среди специалистов. Обращение прокурора в суд с заявлением является одной из форм участия прокурора в гражданском процессе в судах общей юрисдикции, к которым наряду с упомянутой также относятся: а) вступление в процесс для дачи заключения по делам о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных Гражданским процессуальным кодексом РФ и другими федеральными законами; б) подача апелляционных представлений на решения мировых судей, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда Российской Федерации, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор <13>. ——————————— <13> Викторов И. С., Макашева А. Ж. Участие прокурора в гражданском процессе по защите трудовых прав граждан // Трудовое право. 2006. N 7; СПС «КонсультантПлюс».
Процессуальные основания участия прокурора в гражданском процессе путем обращения в суд с заявлением установлены ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. Указанной нормой процессуального закона установлено, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. При этом закон установил ограничительное условие, состоящее в том, что заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ было установлено, что указанное ограничение не распространяется на заявления прокурора, поданные на основании обращений к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов, в том числе и в сфере трудовых (служебных) и непосредственно связанных с ними отношений. Данное изменение законодательства, существенно расширившее полномочия прокурора на обращение с заявлением в защиту нарушенных трудовых прав граждан, встречает в научной литературе неоднозначную оценку. Так, Т. Ю. Сабельфельд в своем диссертационном исследовании безусловно поддерживает подобное расширение полномочий прокурора по предъявлению исков <14>. ——————————— <14> Сабельфельд Т. Ю. Указ. соч. С. 168.
Более критическую позицию по данному вопросу занимает И. Н. Тризно, который считает, что решение законодателя, снимающее ограничение на подачу иска прокурором только случаями невозможности для гражданина самостоятельно подать иск, приведет к злоупотреблениям со стороны отдельных граждан, не лишенных возможности самостоятельной защиты своих прав в суде, полномочиями прокурора с целью уклонения от уплаты государственной пошлины и необходимости доказывания своей позиции. Такое расширение, по мнению И. Н. Тризно, повлечет за собой обязанности прокурора по судебной защите прав полностью дееспособных граждан, и дополнительным грузом ляжет на органы прокуратуры <15>. ——————————— <15> Тризно И. Н. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации: Дис. … к. ю.н. М., 2009. С. 175.
Вместо предоставления прокурору безусловного права на обращение с исками в защиту нарушенных прав граждан по отдельным категориям дел И. Н. Тризно предложил установить в законе (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) перечень конкретных причин, в силу которых гражданин не может самостоятельно защитить свои права (недееспособность, затруднительное материальное положение, преклонный возраст, инвалидность и т. д.), что позволило бы исключить произвольную оценку судом причин подачи иска прокурором как уважительных либо неуважительных <16>. ——————————— <16> Там же. С. 175 — 176.
Мне представляется, что внесенные в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ изменения являются безусловно правильными. Во-первых, подавляющее большинство граждан, страдающих от массовых нарушений их трудовых прав работодателем, — это дееспособные лица, материальное положение которых позволяет самостоятельно оплатить юридическую помощь, но не решающихся обратиться в суд от своего имени из-за опасения санкций со стороны работодателя-нарушителя (вплоть до увольнения). В такой ситуации прокурор не может и не должен мириться с массовыми нарушениями трудовых прав работников. Во-вторых, обращение в суд с заявлением по трудовым делам — это право, а не обязанность прокурора. Рассмотрев заявление гражданина и придя к выводу, что обратившийся гражданин действительно не нуждается в помощи прокурора, а уклоняется от самостоятельной подачи иска, прокурор вправе отказать такому гражданину в применении мер прокурорского реагирования. Вспомним, что право выбора конкретной формы реагирования принадлежит прокурору с учетом конкретной надзорной ситуации <17>. ——————————— <17> Фирсова О. Н. Указ. соч. С. 22 — 23.
В силу ч. 2 ст. 45 ГПК РФ прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.
