ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПОДГОТОВКИ КАДРОВ СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ И ВОЗМОЖНОСТЬ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
А. Г. РУБЦОВ
Рубцов Андрей Григорьевич, заместитель начальника отдела — начальник отделения по работе с личным составом ОВД по Солнечному муниципальному району УВД по Хабаровскому краю, подполковник милиции.
В статье автор рассматривает систему подготовки кадров государственных служащих в зарубежных странах.
Ключевые слова: государственная служба, судебный исполнитель, судебный пристав, международный опыт.
Foreign experience of training of personnel of court marshals and possibility of use thereof in contemporary Russia A. G. Rubcov
The author of the article considers the system of training of personnel of state officials in foreign countries.
Key words: state service, officer of justice, court marshal, international experience.
Для большинства европейских стран традиционным способом совершенствования действующей системы подготовки кадров государственного управления является адаптация зарубежного опыта, рецепция наиболее эффективных элементов существующих систем. Как показывает мировая практика, формирование института государственной службы в различных странах происходило по-разному. Наибольшего успеха в развитии социально-экономических отношений, отвечающих интересам всего населения государства, добились страны, которые первоначально провели реформу государственной службы, а затем приступили к реформам в области экономики. В частности, после Второй мировой войны по такому пути пошли Австрия, Италия, ФРГ, Франция, Финляндия и другие европейские страны, где в основном с 1946 по 1949 г. для функционирования института государственной службы были созданы правовые основы <1>. ——————————— <1> Сергун П. П., Магомедов Б. М. Государственная служба судебных приставов: отдельные аспекты теории и практики: Учеб. пособие. Саратов, 2002. С. 12 — 13.
В качестве примера можно привести исследования, проводимые Организацией экономического сотрудничества и развития (Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD), направленные на повышение эффективности подготовки кадров для государственной службы. Необходимо также учитывать, что проблема адаптации международного опыта особенно актуальна для современного российского общества, открытость которого требует подготовки новых управленческих кадров, которые бы не только в совершенстве владели технологией управления, но и были конкурентоспособны на международном уровне. Достижению данной цели может способствовать более глубокое изучение существующих международных программ подготовки государственных гражданских служащих. В настоящее время в странах OECD действуют следующие основные виды образовательных учреждений, осуществляющих подготовку специалистов для государственной службы и управления: 1) университеты и специальные школы управления. Как правило, в учреждениях данного рода предлагаются длительные программы базового административного образования, цель которого — подготовить к работе в сфере управления; 2) учебные организации административных учреждений. Данные организации существуют в рамках отдельных административных подразделений, к примеру локальных администраций или региональных правительств; 3) частные образовательные учреждения — деловые школы. В основном предлагают специфичные углубленные программы в сфере менеджмента, в том числе административного менеджмента; 4) международные организации. Между образовательными учреждениями соответствующего профиля образована сеть взаимодействия для обмена опытом и координации активности. Сотрудничество также существует между национальными институтами, предоставляющими возможность прохождения стажировок персонала в зарубежных административных учреждениях. В странах OECD существуют два основных принципа комплектации кадрового состава государственной службы, которые значительным образом влияют и на выбор системы подготовки государственных гражданских служащих. Данные принципы могут быть охарактеризованы как принцип служебного роста (Career-based) и принцип конкуренции (Position-based). Системы подбора кадров, основанные на принципе служебного роста, набирают будущих руководителей на стадии завершения вуза либо на раннем этапе их профессионального продвижения, часто на конкурсной основе. Для данной системы характерны значительные инвестиции в развитие и совершенствование навыков государственных служащих, преследующее целью достижение их квалификационного соответствия занимаемым должностям. Служебный рост государственных гражданских служащих в данной системе происходит на основе централизованного регулирования и имеет четко обозначенные этапы. Системы, основанные на принципе конкуренции, обладают более открытой процедурой подбора кадров, предполагая наличие открытого конкурса на замещение всех вакантных должностей государственной гражданской службы. Для данных систем характерна большая децентрализация в вопросе подбора кадров и служебного продвижения. Несмотря на тот факт, что рассматриваемые системы практически не бывают реализованы в чистом виде, сочетая, как правило, элементы друг друга, в системе государственной службы той или иной страны возможно выделить преобладание признаков одной из описанных выше систем. Так, для Бельгии, Нидерландов, Новой Зеландии и Великобритании характерна система, основанная на принципе «конкуренции» (Position-based), в то время как для Франции, Италии и Испании — на принципе служебного роста (Career-based). Принципы комплектации кадров в Канаде, Финляндии и США обладают смешанными признаками обеих систем, тогда как принцип комплектации кадров государственной службы в Российской Федерации в большей мере обладает чертами системы, соответствующей принципу служебного роста. Данная система предполагает формирование кадрового резерва на основе выпускников соответствующих профильных вузов и предусматривает переподготовку руководителей в соответствии с принципом повышения квалификации. Анализ существующих в странах OECD систем подготовки государственных служащих позволяет сделать вывод, что наиболее актуальным примером эффективной демократической системы подготовки государственных гражданских служащих может служить программа, осуществляемая Национальной школой администрации Франции (The Ecole Nationale d’Administration, ENA). Данный вывод объясняется тем, что Франция не только придерживается сходной с российской системы комплектации кадрового резерва по принципу служебного роста, но и имеет схожий централизованный институт подготовки кадров в сфере государственной гражданской службы и управления. В качестве перспективного направления развития системы государственной службы в Российской Федерации возможно предложить адаптацию опыта стран OECD, что является целесообразным не только в плане улучшения качества подготовки государственных гражданских служащих, но и в отношении расширения международного сотрудничества в данной сфере и как следствие — повышения международного престижа Российской Федерации <2>. ——————————— <2> Жиленко С. Реформирование системы подготовки государственных служащих // Кадровик. Кадровый менеджмент. 2006. N 11.
В зарубежных странах обнаруживается большое сходство с исполнительным производством в России. Для Франции, Бельгии, Люксембурга и других стран континентальной Европы характерно то, что судебные исполнители являются частными лицами, работающими по лицензии. Управление системой судебных исполнителей осуществляют региональные и национальные палаты как органы самоуправления. Напротив, в США велика роль службы маршалов, которая является правоохранительным органом в структуре государственных учреждений. Служба маршалов осуществляет не только исполнение решений, но и обеспечивает безопасность судебных учреждений и участников процесса. Во Франции регламентация деятельности приставов начинается с XVI в. В настоящее время во Франции исполнительное производство осуществляется несколькими лицами: судебными исполнителями; генеральными прокурорами; прокурорами Республики; командирами и офицерами полицейских сил. Однако основные действующие лица — это судебные исполнители. Их правовой статус сочетает в себе элементы независимого практикующего лица и государственного служащего. При исполнении судебных решений на первый план выступают черты государственного служащего в статусе исполнителя. Требования, предъявляемые к кандидатам в исполнители, очень строгие. Франция считает, что для справедливого правосудия осуществлять исполнительное производство должны высококвалифицированные юристы — судебные исполнители. Система подготовки судебных приставов многоуровневая и состоит из подготовки пристава, подготовки сотрудников, работающих с судебными приставами, и непрерывного обучения судебных приставов. Подготовка пристава включает в себя: — наличие высшего юридического образования. Кандидат должен изучить юридические дисциплины и обладать степенью не ниже магистра права; — практические занятия по специальности. После получения диплома о высшем образовании кандидат регистрируется в списке стажеров и прикрепляется к одному из офисов судебных приставов, где проходит стажировку в течение двух лет в режиме полного рабочего дня; — теоретическая подготовка в свободное время. Она включает в себя факультативную подготовку и обязательную подготовку. Факультативная подготовка проводится в Национальной школе исполнительного производства (The National School of Procedure), которая была создана Национальной палатой судебных приставов в 1960 г. Подготовка сотрудников проводится в течение шести лет, за которые они проходят обучение на трех блоках взаимосвязанных двухгодичных курсов. По окончании второго года обучения стажер сдает экзамен и получает диплом. Квалификационный экзамен. После окончания регулярной профессиональной подготовки Национальной палатой судебных приставов организуется квалификационный экзамен, который происходит два раза в год. В связи с постоянными изменениями законодательства во Франции действует система непрерывного образования судебных исполнителей. Способы обучения разнообразны: — на отделении непрерывного образования судебных приставов Национальной палаты судебных приставов; — в ходе проведения профессиональных встреч и семинаров; — в ходе изучения журналов и профессиональных изданий. Таким образом, во Франции судебные приставы не только обладают монополией на исполнение судебных решений, но также являются квалифицированными и заслуживающими доверия юристами. В дисциплинарном подчинении судебные исполнители находятся у прокуроров Республики <3>. ——————————— <3> Шардон М. Подготовка судебных приставов во Франции // Юстиция. 2006. N 3. С. 13 — 140; Ярков В. В. Настольная книга судебного пристава-исполнителя. М., 2000. С. 652.
О назначении на должность судебного исполнителя выносится приказ министра юстиции. До издания названного приказа прокуратура соответствующего территориального округа и Департаментская палата дают свое заключение. После этого исполнитель приносит присягу перед судом того округа, при котором учреждена данная должность. Одной из последних стран, внедривших французскую модель исполнительного производства, является Литва. С января 2003 г. литовские судебные исполнители утратили статус государственных служащих, получив статус «свободных профессионалов». Замещение должности судебного исполнителя проводится на конкурсной основе. Закон обязывает судебных исполнителей иметь университетское юридическое образование. Повышению качества исполнения способствовало и закрепление принципа полной имущественной ответственности судебного исполнителя за нанесенный им неправомерными действиями ущерб клиенту. Корпоративная ответственность судебных исполнителей повышает уровень доверия к системе принудительного исполнения Литвы и в то же время ложится дополнительным бременем на взыскателя. Особенностью литовской модели является и то, что расходы по исполнению покрываются взыскателем авансом. На наш взгляд, пора ставить вопрос о том, чтобы должности судебных приставов могли занимать только лица с высшим юридическим образованием. Выполнить подобное требование вполне возможно, в нашей стране подготовлено достаточно юристов. Сама жизнь требует, чтобы судебный пристав-исполнитель был образованным, высоко культурным, грамотным профессионалом. Специальное образование ему просто необходимо, потому что, исполняя судебные решения, он должен не только руководствоваться Федеральными законами «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве», но и обязан легко ориентироваться в трудовом, гражданском, арбитражном законодательстве, знать Уголовный кодекс и т. д. <4>. ——————————— <4> Интервью с А. Т. Мельниковым, заместителем Министра юстиции РФ, Главным судебным приставов РФ // Законодательство. 2002. N 11.
Основываясь на сделанном обзоре, можно сделать вывод о том, что французская система подготовки кадров государственной службы является чрезвычайно эффективной моделью для реализации принципа служебного роста (Career-based). Необходимо отметить, что рассмотренная система решает целый ряд проблем, актуальных для действующей российской системы подготовки государственных служащих. Следует также отметить, что данный принцип подготовки и комплектации кадров успешно практикуется на протяжении значительного периода времени в целом ряде органов исполнительной власти, федеральных служб РФ, в частности в Федеральной службе безопасности РФ. Таким образом, анализ актуального материала из международной практики подготовки государственных гражданских служащих позволяет сделать вывод о значительных перспективах развития профессионального образования в данной области. Данная сфера представляет собой важнейшую область апробации инноваций, проведения реформ и модернизации, поскольку благополучие и процветание государства во многом зависят от компетентности его служащих.
