(Роньшина К. С.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2009, N 8)
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ТРАНСПОРТА
К. С. РОНЬШИНА
Роньшина Кристина Сергеевна — адвокат адвокатского бюро «Канишевская и партнеры».
Жизнь современного общества немыслима без развитой транспортной инфраструктуры. В связи с этим актуальное значение приобретают земельные участки, которые в силу ч. 1 ст. 9 Конституции РФ и пп. 1 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК) призваны обеспечить основу жизни и деятельности человека. ЗК относит земли транспорта к самостоятельной категории и объединяет их с землями промышленности, энергетики, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения (далее — земли промышленности и иного специального назначения) (пп. 3 п. 1 ст. 7). Исходя из положений п. 1 ст. 87 и п. 1 ст. 90 ЗК, землями транспорта признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного, трубопроводного транспорта и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Существует противоречие между названными нормами, поскольку п. 1 ст. 87 ЗК в отличие от п. 1 ст. 90 ЗК определяет земли промышленности и иного специального назначения как земли, расположенные за пределами населенных пунктов. Кроме того, п. 1 ст. 87 ЗК, определяющий земли промышленности и иного специального назначения как земли, расположенные за пределами населенных пунктов, не соответствует действительности, что подтверждается нормами действующего законодательства. Земли транспорта, занятые федеральным транспортом, путями сообщения, в соответствии со ст. 71 Конституции являются федеральной собственностью (п. 4 ст. 87 ЗК). До принятия Земельного кодекса отношения по использованию земель транспорта регулировались Положением о землях транспорта, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 8 января 1981 г. N 24 <1>. В настоящее время особенности правового режима земель данной категории установлены ст. 90 ЗК и нормативными правовыми актами, изданными по вопросам деятельности различных видов транспорта. ——————————— <1> СП СССР. 1988. N 5. Ст. 25.
Специфика рассматриваемой категории земель состоит в том, что в их состав могут включаться охранные санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель (п. 3 ст. 87 ЗК). Общеземельное законодательство не предусматривает установления названных зон в отношении земель воздушного и морского транспорта (п. п. 4, 5 ст. 90 ЗК). Однако в транспортных законах и иных правовых актах встречаются отдельные нормы по рассматриваемому вопросу. Правовой режим земель внутреннего водного транспорта предусматривает выделение береговой полосы, которая предназначена для работ, связанных с судоходством и сплавом по внутренним водным путям, вне территорий поселений и представляет собой полосу земли шириной 20 метров от края воды в глубь берега при среднем многолетнем уровне воды на свободных реках и нормальном уровне воды на искусственно созданных внутренних водных путях. На берегу, имеющему уклон более 45 градусов, береговая полоса определяется от края берега в глубь берега. Особые условия пользования береговой полосой устанавливаются Правительством РФ <2>. ——————————— <2> Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2003 г. N 71 «Об утверждении Положения об особых условиях пользования береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 645.
Порядок установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог определяется Постановлением Правительства РФ <3>, а нормы отвода полос отвода и нормы расчета охранных зон железных дорог — Приказом Минтранса РФ <4>. ——————————— <3> Постановление Правительства РФ от 12 октября 2006 г. N 611 «О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог» // СЗ РФ. 2006. N 42. Ст. 4385; см. также: Приказ МПС РФ от 15 мая 1999 г. N 26Ц «Об утверждении Положения о порядке использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог» // Российская газета. 1999. 17 авг. <4> Приказ Минтранса РФ от 6 августа 2008 г. N 126 «Об утверждении норм отвода земельных участков, необходимых для формирования полосы отвода железных дорог, а также норм расчета охранных зон железных дорог» // БНА. 2008. N 38.
Следует отметить, что п. 2 ст. 90 ЗК предусматривает возможность предоставления свободных земельных участков в полосах отвода железных дорог в пределах земель железнодорожного транспорта в аренду частным лицам для сельскохозяйственного использования, оказания услуг пассажирам, складирования грузов, устройства погрузочно-разгрузочных площадок, сооружения прирельсовых складов (за исключением складов горюче-смазочных материалов и автозаправочных станций любых типов, а также складов, предназначенных для хранения опасных веществ и материалов) и иных целей при условии соблюдения требований безопасности движения, установленных федеральными законами <5>. ——————————— <5> Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169; см. также: Федеральный закон от 25 августа 1995 г. N 153-ФЗ «О федеральном железнодорожном транспорте» (утратил силу в связи с принятием Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», за исключением положений ст. 17) // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3505.
Аналогичный режим установлен в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог, которые также могут предоставляться гражданам и юридическим лицам, но для размещения соответственно объектов дорожного сервиса (п. 3.1 ст. 90 ЗК). Для создания необходимых условий использования автомобильных дорог и их сохранности, обеспечения соблюдения требований безопасности дорожного движения и обеспечения безопасности граждан создаются придорожные полосы автомобильных дорог. Установление границ полос отвода автомобильных дорог и границ придорожных полос автомобильных дорог, использование таких полос отвода и придорожных полос осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности <6>. ——————————— <6> Постановление Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. N 233 «О порядке установления и использования полос отвода федеральных автомобильных дорог» // СЗ РФ. 2007. N 17. Ст. 2049; Постановление Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. N 1420 «Об утверждении Правил установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования» // СЗ РФ. 1998. N 49. Ст. 6059.
Принцип ограниченной обороноспособности земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных для нужд организаций транспорта (пп. 7 п. 5 ст. 27 ЗК), находит свое отражение в нормах Земельного кодекса о правовых основаниях предоставления частным лицам земельных участков: только лишь на условиях аренды в границах полос отвода железных дорог и в установленном Земельным кодексом порядке в границах полос отвода автомобильных дорог. При этом Земельный кодекс не ограничивает оборот объектов недвижимости, находящихся на ограниченных в обороте землях транспорта, и не содержит специальных правил о порядке заключения сделок по отчуждению объектов недвижимости, расположенных на землях транспорта <7>. ——————————— <7> Постановление ФАС Московского округа от 15 января 2006 г. N КГ-А41/13257-05 по делу N А41-К1-5763/05 // СПС «КонсультантПлюс».
Согласно п. 6 ст. 90 ЗК в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта могут предоставляться земельные участки, в том числе и для установления охранных зон с особыми условиями использования земельных участков. Границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов <8>. На указанных земельных участках при их хозяйственном использовании не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. ——————————— <8> Правила охраны магистральных трубопроводов (утв. Минтопэнерго РФ 29 апреля 1992 г., Постановлением Госгортехнадзора РФ от 22 апреля 1992 г. N 9) // БНА. 2007. N 22; Приказ МПР РФ от 17 апреля 2007 г. N 99 «Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов» // БНА. 2007. N 22.
Земли трубопроводного транспорта более других земель транспорта обладают особой ценностью. Такой вывод позволяет сделать положение п. 21 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2000 г. N 878 «Об утверждении Правил охраны газораспределительных сетей» <9>, согласно которому на земельные участки, входящие в охранные зоны газораспределительных сетей, в целях предупреждения их повреждения или нарушения условий их нормальной эксплуатации налагаются ограничения (обременения), которые подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. ——————————— <9> СЗ РФ. 2000. N 48. Ст. 4694.
Для обеспечения доступа в охранную зону газораспределительной сети эксплуатационная организация при необходимости заключает в установленном порядке с собственниками, владельцами или пользователями смежных земельных участков договоры временного пользования земельными участками или договоры установления сервитута. Следует заметить, что земельные участки, включенные в охранные санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления данных зон. Другим представляющим интерес аспектом правового регулирования земель транспорта является рассмотрение вопроса об объектах и особенностях правового режима инфраструктуры различных видов транспорта. Так, согласно пп. 1, 2 п. 2 ст. 90 ЗК объектами инфраструктуры железнодорожного транспорта являются железнодорожные пути, здания, строения, сооружения, в том числе железнодорожные вокзалы, железнодорожные станции, а также устройства и другие объекты, необходимые для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта. Устав железнодорожного транспорта РФ (далее — Устав) <10> конкретизирует виды объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта и вводит понятие инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования (далее — инфраструктура), которая представляет собой технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование (ст. 2). ——————————— <10> Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 170.
Субъектами права собственности на объекты транспортной инфраструктуры могут быть Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, а также граждане и юридические лица. Это подтверждается, в частности, положением Устава, свидетельствующим о том, что владельцем транспортной инфраструктуры может быть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие инфраструктуру на праве собственности или ином праве и оказывающие услуги по ее использованию на основании соответствующего договора. Кроме того, в названной норме дано определение железнодорожных путей общего и необщего пользования, железнодорожной станции, мест общего и необщего пользования, малоинтенсивных линий, которые также раскрывают содержание объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта. Порядок и условия взаимодействия перевозчика и владельца инфраструктуры при оказании услуг по ее использованию для осуществления перевозок пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа, в том числе порядок доступа перевозчиков к инфраструктуре в условиях отсутствия ограничений ее пропускной способности, определяются Правилами оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования <11>. ——————————— <11> Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2003 г. N 703 «Об утверждении Правил оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования» // СЗ РФ. 2003. N 47. Ст. 4552; см. также: Постановление Правительства РФ от 25 ноября 2003 г. N 710 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования» // СЗ РФ. 2003. N 48. Ст. 4680.
Исходя из содержания пп. 1, 2 п. 3 ст. 90 ЗК, в состав инфраструктуры автомобильного транспорта включаются автомобильные дороги, объекты дорожного сервиса, объекты, предназначенные для осуществления дорожной деятельности, и стационарные посты органов внутренних дел. Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <12>, действие которого распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации независимо от их форм собственности и значения. ——————————— <12> СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5553.
Согласно ст. 3 названного Закона автомобильная дорога — это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, — защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог. В указанной статье также содержатся определения таких объектов инфраструктуры автомобильного транспорта, как защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог, объекты дорожного сервиса. Следует отметить, что и автомобильные, так же, как и железнодорожные, дороги могут находиться в частной собственности. Так, согласно п. 12 ст. 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ к собственности физических или юридических лиц относятся автомобильные дороги, построенные ими за счет собственных средств на предоставленных таким лицам в установленном земельным законодательством порядке земельных участках, или автомобильные дороги, переданные в собственность таких лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации. Кодекс внутреннего водного транспорта РФ (далее — КВВТ) регулирует отношения, возникающие между организациями внутреннего водного транспорта Российской Федерации, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами и другими физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации, и определяет их права, обязанности и ответственность. Статья 3 КВВТ раскрывает содержание понятий внутреннего водного транспорта, внутренних водных путей, судна, самоходного транспортного судна, судна смешанного (река — море) плавания, причала, речного порта, пункта отстоя. Между тем ни названная норма, ни законодательство Российской Федерации вообще не содержат определения указанных в пп. 1, 2 п. 4 ст. 90 ЗК искусственно созданных внутренних водных путей и пристани, тогда как определение гидротехнического сооружения, также поименованное в пп. 2 п. 4 ст. 90 ЗК, дано только в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» <13>. ——————————— <13> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.
Полагаем, что ключевыми терминами внутреннего водного транспорта являются «внутренний водный транспорт» и «внутренние водные пути Российской Федерации». В связи с этим считаем необходимым указать, что внутренний водный транспорт представляет собой один из видов транспорта, находящегося в ведении Российской Федерации и представляющего собой производственно-технологический комплекс с входящими в него организациями, осуществляющими судоходство и иную связанную с ним деятельность на внутренних водных путях Российской Федерации. В свою очередь, внутренние водные пути — естественные или искусственно созданные федеральные пути сообщения, обозначенные навигационными знаками или иным способом и используемые в целях судоходства. Согласно п. 1 ст. 7 КВВТ внутренние водные пути и расположенные на них судоходные гидротехнические сооружения находятся только лишь в федеральной собственности и используются в целях судоходства любыми юридическими и физическими лицами. Кодекс торгового мореплавания РФ регулирует отношения, возникающие из торгового мореплавания, под которым понимается деятельность, связанная с использованием судов для: перевозок грузов, пассажиров и их багажа; рыболовства; разведки и разработки минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр; лоцманской и ледокольной проводки; поисковых, спасательных и буксирных операций; подъема затонувшего в море имущества; гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ; санитарного, карантинного и другого контроля; защиты и сохранения морской среды; проведения морских научных исследований; учебных, спортивных и культурных целей; иных целей (ст. ст. 1, 2). Исходя из содержания названного закона, можно выделить такие объекты инфраструктуры морского транспорта, как суда (морского, внутреннего и смешанного (река — море) плавания, суда рыбопромыслового флота) и морской порт, который представляет собой совокупность объектов инфраструктуры морского порта, расположенных на специально отведенных территории и акватории и предназначенных для обслуживания судов, используемых в целях торгового мореплавания, комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота, обслуживания пассажиров, осуществления операций с грузами, в том числе для их перевалки, и других услуг, обычно оказываемых в морском порту, а также взаимодействия с другими видами транспорта. Полная классификация объектов морского транспорта приводится в Положении о классификации судов и морских стационарных платформ <14>, Положении о классификации судов внутреннего и смешанного (река — море) плавания <15> и Правилах классификации спортивных судов <16>. ——————————— <14> Приказ Минтранса РФ от 9 июля 2003 г. N 160 «Об утверждении Положения о классификации судов и морских стационарных платформ» // БНА. 2003. N 48. <15> Приказ Минтранса РФ от 1 ноября 2002 г. N 136 «Об утверждении Положения о классификации судов внутреннего и смешанного (река — море) плавания» // БНА. 2002. N 49. <16> Приказ Госкомспорта РФ от 5 ноября 2002 г. N 440 «Об утверждении Правил классификации и технического надзора за спортивными судами» // БНА. 2003. N 3.
Следует отметить, что Водный кодекс РФ не определяет состав и виды объектов ни морского, ни внутреннего водного транспорта. Согласно п. 5 ст. 90 ЗК объектами инфраструктуры воздушного транспорта являются аэропорты, аэродромы, аэровокзалы, взлетно-посадочные полосы и другие наземные объекты, необходимые для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов воздушного транспорта, которые подробно регламентирует Воздушный кодекс РФ. Подпункты 1, 2 п. 6 ст. 90 ЗК предусматривают, что в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта могут предоставляться земельные участки, в том числе и для размещения нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов; размещения объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта. Правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации определяет Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» <17>, требования к размещению трубопроводного транспорта — Постановление Минтруда РФ от 17 июня 2003 г. N 36 «Об утверждении Межотраслевых правил по охране труда при эксплуатации промышленного транспорта (конвейерный, трубопроводный и другие транспортные средства непрерывного действия)» <18>. ——————————— <17> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667. <18> БНА. 2003. N 44.
Изложенное свидетельствует о том, что регулирование земель различных видов транспорта и размещаемых на них объектов транспорта осуществляется Земельным кодексом и многочисленными нормативными правовыми актами, которые порождают правовую неопределенность в практике применения данного законодательства. В связи с этим, полагаю, возникает необходимость в унификации правового регулирования и формулировании предложений по совершенствованию действующего законодательства, предусматривающего правовой режим земель транспорта.
