(Писарев Г. А.) («Бюллетень нотариальной практики», 2010, N 5)
ПРИОБРЕТЕНИЕ И ПРЕКРАЩЕНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК
Г. А. ПИСАРЕВ
Писарев Г. А., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Московского государственного областного социально-гуманитарного института, кандидат юридических наук.
Частной собственностью граждан являются земельные участки, приобретенные ими по основаниям, предусмотренным законодательством РФ, как гражданским, так и земельным. Собственность граждан на землю должна быть получена в результате юридических фактов, так как законом установлено, что если земля не находится в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, то является государственной собственностью, согласно п. 2 ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), п. 1 ст. 16 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ). Право собственности на земельный участок может возникнуть в связи с наступлением как общих оснований, установленных ст. 8 ГК РФ, так и оснований специальных норм, определяющих возникновение отдельных видов прав. Вместе с тем справедливо отмечается, что не все юридические факты подходят в качестве оснований возникновения земельных прав. Так, не могут они возникнуть, например, вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения, в результате создания произведений науки <1>, «нельзя приобрести земельный участок, создав его как новую вещь» <2> и др. Некоторые авторы предлагают разграничить понятия «основание» и «способ» приобретения права собственности. Под способами приобретения понимаются фактические действия, с которыми закон связывает возникновение права собственности; основаниями приобретения считаются юридические факты и (или) события <3>. ——————————— <1> См.: Сыродоев Н. А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10. С. 65 — 72. <2> Дмитриев А. В. Возникновение права собственности на землю // Законодательство. 2005. N 6. С. 36. <3> См.: Попович М. М. Приобретение права собственности в гражданском праве России. Волгоград, 2002. С. 7; Санникова Л. В. Основания и способы приобретения права собственности // Юридический мир. 2002. N 4. С. 30; Киселев И. А. Право собственности граждан на недвижимое имущество: особенности приобретения и осуществления. Рязань, 2005. С. 11 — 28.
Право собственности граждан на земельные участки возникает по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о государственной регистрации недвижимости), согласно п. 1 ст. 25 ЗК РФ. С. А. Боголюбов отмечает, что, по всей вероятности, не следует исключать сделки с земельными участками, которые прямо не предусмотрены законом <4>. Однако, как подчеркивает Н. А. Сыродоев, «если участие в обороте иных объектов гражданских прав презюмируется, то в отношении земли действует особое правило. В соответствии со ст. 129 ГК РФ устанавливаются случаи оборотоспособности земельных участков, то есть по смыслу ГК РФ можно заключить лишь сделки, предусмотренные законом». Отсюда делается вывод, что права на земельные участки возникают далеко не по всем основаниям. Так, исходя из положений ГК РФ и ЗК РФ, в качестве оснований могут выступать: акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены в качестве оснований возникновения прав на землю; договоры и другие сделки, предусмотренные законом; приобретение земельного участка по основаниям, установленным законом (например, в случае перехода прав на земельный участок при переходе права собственности на расположенные на нем строения и сооружения); судебные решения <5>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С. А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации — Питер Пресс, 2009. —————————————————————— <4> См.: Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2001. С. 89. <5> См.: Сыродоев Н. А. Возникновение прав на землю. С. 66.
В юридической литературе делается попытка разграничить понятия «предоставление», «передача» земельного участка. Так, Н. А. Сыродоев, отмечая непоследовательность использования терминов, отмечает, что «предоставление» употребляется в тех случаях, когда используется не договорной, а административный порядок передачи земельного участка на основе акта, принятого соответствующим государственным или муниципальным органом. Так, на торгах земельный участок продается, а в аренду передается, но не предоставляется <6>. ——————————— <6> См.: Там же.
Предоставление земельного участка относится к исполнительно-распорядительным функциям органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку связано с правом предоставления земельных участков, т. е. компетенцией (ст. 9 — 11 ЗК РФ), так как выражает правомочие распоряжения собственника. В соответствии с п. 10 ст. 3 Закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. При этом имеется оговорка о том, что порядок распоряжения данными землями до разграничения государственной собственности осуществляется органами местного самоуправления и определяется Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 7 августа 2002 г. утверждены Правила распоряжения земельными участками до соответствующего разграничения <7>, что очень важно для решения вопроса об управомоченности субъекта на предоставление земельных участков в частную собственность. В последующем действовало Постановление Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 <8>. ——————————— <7> СЗ РФ. 2002. N 32. Ст. 3189. <8> СЗ РФ. 2002. N 32. Ст. 3189.
Из общего порядка предоставления земельного участка исключаются случаи, предусмотренные ст. 20 — 21 ЗК РФ, где речь идет о переоформлении гражданами земельных участков без ограничения каким-либо сроком, принадлежащим им до введения в действие ЗК РФ земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения в собственность. Юридические лица, имеющие земельные участки на праве бессрочного пользования, должны переоформить участки по своему выбору в собственность или аренду в установленный законом срок. Исключительно важное значение имеет соблюдение процедуры предоставления земельных участков в соответствии с действующим законодательством. Так, если на момент издания распоряжения главы администрации землеустроительное дело с картой границ участка, площадью и кадастровым планом отсутствует, то можно сделать вывод о несоответствии распоряжения действующему законодательству. На момент издания распоряжения земельный участок как объект недвижимости не существует <9>. В соответствии с п. 1 ст. 30 ЗК РФ земельный участок должен быть сформирован в установленном порядке. Также можно добавить, что в ходе распоряжения земельным участком должно учитываться его целевое назначение. В наличии должны находиться правоустанавливающие документы на земельный участок, в случае как административного, так и гражданско-правового порядка распоряжения земельным участком. Правовыми основаниями вещных прав на земельный участок могут быть: федеральные законы или законы субъектов РФ, на основании которых возникли гражданские права; соответствующие постановления Правительства РФ об утверждении перечня земельных участков; гражданско-правовые основания: договоры (купли-продажи, мены и др.), признание имущества бесхозяйственным, выморочное имущество и др. Отмечается, что в целях устранения неполноты регулирования по вопросу осуществления отдельных государственных полномочий в области распоряжения земельными участками органами местного самоуправления может быть издан закон субъекта РФ <10>. Такое представление основано на п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, устанавливающем совместное ведение Федерации и ее субъектов в области владения, пользования и распоряжения землей. ——————————— <9> См.: Чаркин С. А. Вопросы судебной практики о выделении земельного участка // Российская юстиция. 2007. N 2. С. 30. <10> См.: Урсу А. В. Земля и местное самоуправление // Российская юстиция. 2007. N 2. С. 34.
Земельный кодекс РФ разграничивает предоставление земельных участков для строительства и для целей, не связанных со строительством. Разграничение режима предоставления в зависимости от цели можно найти в п. 4 ст. 28 ЗК РФ, которым установлено, что не допускается отказ в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением случаев: изъятия участка из оборота; установления запрета федеральным законом на приватизацию; зарезервирования участка для государственных или общественных нужд. Не допускается отказ в предоставлении в собственность гражданина земельного участка, ограниченного в обороте и находящегося в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено его предоставлять в собственность. Однако есть точка зрения, что некоторые нормы — это не больше чем декларация. Так, если продажа участка производится на торгах, то он достанется только одному претенденту, а остальным будет отказано <11>. ——————————— <11> См.: Сыродоев Н. А. Возникновение прав на землю. С. 68.
Анализ норм гл. 14, 17 ГК РФ позволяет сделать вывод о том, что право собственности на землю может быть приобретено на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении земельного участка, который имеет частного собственника. В случае смерти гражданина право собственности переходит по наследству к другим лицам в соответствии с завещанием или законом. Граждане, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться иным образом согласно ст. 260 Гражданского кодекса РФ. В ст. 261 ГК РФ дано понятие земельного участка как объекта права собственности. В соответствии с п. 2 данной статьи, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность. В ст. 27 ЗК РФ изъяты из оборота земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности объектами, и ограничены в обороте земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Из содержания ст. 27 — 28 ЗК РФ следует, что земельные участки из государственной или муниципальной собственности могут предоставляться гражданам в собственность для индивидуально-жилищного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества. В соответствии с ГК РФ права на земельный участок возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом. Предусматривается ГК РФ и то, что гражданские права возникают из договоров и иных сделок, не предусмотренных законом, но не противоречащих ему. По всей вероятности, не следует исключать возможность возникновения права на землю и в последнем случае. Помимо оснований, установленных гражданским законодательством, к ним относятся, в частности, нормы ст. 20 — 21 ЗК РФ о праве граждан закрепить земельные участки, используемые на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, в собственность или заключить договор аренды. Статьей 218 ГК РФ установлены основания для приобретения права собственности на имущество, как имеющее, так и не имеющее собственника. Право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. В случае смерти гражданина право собственности на принадлежавшее ему имущество переходит по наследству к другим лицам в соответствии с завещанием или законом. Если имущество собственника не имеет, собственник его неизвестен или отказался от имущества либо утратил на него право собственности по иным основаниям, на такое имущество возможно приобретение права собственности по основаниям, предусмотренным законом. И в качестве такого основания предусмотрен институт приобретательной давности. Имеются точки зрения, что приобретательная давность является одним из способов приобретения права собственности на землю <12>. Однако предложения о введении приобретательной давности встречали и довольно многочисленные возражения <13>. По нашему мнению, основания приобретения гражданских прав на земельные участки должны быть правомерными, поэтому право собственности на земельный участок может возникнуть только при правомерном его занятии. Если земельный участок был занят самовольно и является неосвоенным, т. е. на нем отсутствуют какие-либо строения, либо дом, строения, сооружения являются самовольно построенными, то отсутствует один из критериев, предусмотренных ст. 234 ГК РФ, — добросовестность владения. Если земельный участок не является самовольно занятым, а на нем расположены дом или иное строение, сооружение, на которое у гражданина есть правоустанавливающий документ, и подтвержден факт владения указанным земельным участком с домом как минимум 15 лет, то суд может признать право собственности на участок в порядке приобретательной давности, так как, пользуясь на законном основании домом или иным строением, владелец пользовался и земельным участком, им занимаемым и необходимым для его использования. При этом право собственности на стороне давностного владельца возникает впервые или помимо воли и независимо от прав предшествующего собственника <14>. «Однако в случае признания права собственности на земельный участок необходимо учитывать максимальные и минимальные допустимые размеры участков, предоставляемых в собственность, а также интересы смежных землепользователей» <15>. В течение всего срока исковой давности собственник имущества имеет право на защиту своих прав со стороны государства <16>. Если в судебном заседании будет установлено, что земельный участок мог быть истребован из владения заявителя в соответствии со ст. 301, 305 ГК РФ, то срок приобретательной давности отодвигается еще на три года. Так, если землепользователь участка, на котором расположен дом, уплачивал налоги и относился к земельному участку как своему собственному, то достаточных оснований для изъятия объекта не имеется и трехлетний срок не применяется. ——————————— <12> См., напр.: Колесникова И. Приобретательная давность как один из способов приобретения права собственности на землю // Право и экономика. 2006. N 7. С. 92 — 94. <13> См.: Меерзон З. И. К вопросу о приобретательной давности в советском гражданском праве. М., 1950. С. 353; Ковалев И. К. Широкое участие общественности в обсуждении проектов Основ гражданского законодательства и гражданского судопроизводства // Советское государство и право. 1962. N 2. С. 22; Юрченко В. С. Охрана имущественных прав советских граждан. Минск, 1962. С. 41. <14> См.: Предпринимательское право РФ / Под ред. Е. П. Губина, П. Г. Лахно. М., 2003. <15> Колесникова И. Указ. соч. С. 94. <16> См.: Эйриян Г. Н. Применение приобретательной давности к земельным участкам // Адвокат. 2003. N 7.
Дискуссии по применению срока исковой давности породил п. 2 ст. 214 ГК РФ, которым была установлена презумпция права государственной собственности на земельные участки и другие природные ресурсы. Согласно этому данные объекты, не находящиеся в собственности граждан, юридических либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Это вызывало сомнение у ряда специалистов в том, что земельные участки как бесхозяйные могут быть приобретены на основании приобретательной давности или перейти в муниципальную собственность в порядке, предусмотренном ст. 225 ГК РФ <17>. ——————————— <17> См.: Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 2000. Т. 1. С. 562; Козырь О. М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе России // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сб. ст. памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 285; Масевич М. Г. Основания приобретения права собственности на бесхозяйные вещи // Проблемы современного гражданского права: Сб. ст. М., 2000. С. 176.
Были и другие точки зрения, основанные на том, что бесхозяйной признается вещь, не только у которой заведомо «нет собственника», но и собственник которой неизвестен. Например, могут быть найдены доказательства того, что земельный участок в свое время был передан в собственность гражданина (например, садовый участок). Но с течением времени становится трудно или невозможно точно документально подтвердить, кому именно земельный участок принадлежит на данный момент. Этому может быть целый ряд причин, например брошенный участок, находящийся в частной собственности, от которого гражданин отказался. Высказывалось мнение, что такой земельный участок может быть объектом приобретательной давности <18>. ——————————— <18> См.: Волков Г. А. Вопросы приобретения права собственности на землю по давности владения // Вест. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2000. N 1. С. 23.
Г. Ф. Шершеневич писал, что все имущества, не принадлежащие никому в особенности, принадлежат к составу имуществ государственных, что преграждает возможность завладения как способа приобретения недвижимой собственности внутри территории Русского государства <19>, т. е. во времена Российской империи земельные участки не могли быть признаны не имеющим собственника (бесхозяйным) имуществом. ——————————— <19> См.: Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 253.
С момента издания II Всероссийским съездом Советов Декрета «О земле» 27 октября (8 ноября) 1917 г. <20> и до земельной реформы, начавшейся с принятием Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» <21> и Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» <22>, все земли в пределах границ государства находились в его исключительной собственности. Постановлением Верховного Суда РСФСР от 29 июня 1925 г. «О презумпции права государственной собственности государства на спорное имущество» <23> было указано, что, пока иная принадлежность имущества не доказана, предполагается, что собственником имущества является государство <24>. ——————————— <20> СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 3. <21> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327. <22> Там же. N 30. Ст. 416. <23> См.: Сборник циркуляров и важнейших разъяснений Пленума Верховного Суда РСФСР, январь 1925 г. — май 1926 г. М., 1927. С. 114. <24> См.: Масевич М. Г. Указ. соч. С. 174.
До принятия Земельного кодекса РФ дискуссионным был вопрос о том, можно ли на земельные участки вообще распространить режим бесхозяйной вещи, поскольку ответа на этот вопрос земельное законодательство не содержало. Теперь согласно ст. 53 ЗК РФ при отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи. Нельзя не согласиться с тем, что, несмотря на приобретение правового режима бесхозяйной вещи, земельный участок не перестает быть объектом правоотношения собственности <25>. ——————————— <25> См.: Минаева А. А. Указ. соч. С. 3.
При этом для возникновения права собственности на бесхозяйные вещи установлено правило ст. 225 ГК РФ: бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь. До принятия судом решения о признании права муниципальной собственности на недвижимость орган местного самоуправления не вправе каким-либо образом ею распоряжаться <26>. ——————————— <26> См.: Тархов В. А., Рыбаков В. А. Собственность и право собственности. 3-е изд., доп. М., 2007. С. 160.
Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности согласно ст. 225 ГК РФ <27>. Однако рассматриваемые положения носят общий характер, что не исключает специального правового режима, изымающего земельные участки из-под действия гражданского законодательства Земельным кодексом РФ. Так, действующим законодательством не предоставлено право защиты добросовестному владельцу земельного участка по давности владения, что связано с известностью собственника земельного участка. Следовательно, наличие добросовестного владельца по давности владения не имеет правового значения для признания земельного участка бесхозяйственным и удовлетворения заявления органа о признании его таковым. Позицию, состоящую в невозможности приобретения прав добросовестного владельца по давности владения, поддерживает Е. А. Суханов <28>. Другие указывают, что возникновение права собственности на землю возможно, но с ограничениями <29>. По мнению автора, бесхозяйственный режим земельного участка возможен только в отношении частной формы собственности, поэтому неприменим в отношении права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения граждан. Давность владения также неприменима в отношении приведенных иных вещных прав по тем же основаниям. Принцип государственной собственности в отношении земельных участков, принадлежность которых выяснить невозможно, устанавливает известность собственника во всех случаях, в связи с чем правила давности владения в отношении земельных участков не могут влечь за собой возникновение на них права собственности. ——————————— <27> См.: Судебная практика. 1949. N 7. С. 39; 1952. N 6. С. 35, N 12. С. 1, 26; 1953. N 11. С. 34; 1954. N 1. С. 31, 42; 1955. N 4. С. 26; 1956. N 3. С. 37; Социалистическая законность. 1954. N 6. С. 90; Бюллетень Верховного Суда СССР. 1971. N 2. С. 18; Российская юстиция. 1995. N 2. С. 58; Положение о порядке учета, оценки и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов: утв. Постановлением Совета Министров СССР от 29 июня 1984 г. // СП СССР. 1984. N 24. Ст. 127; Комментарий к ГПК РСФСР / Под ред. М. К. Треушникова. М., 1997; Комментарий к ГПК РФ / Отв. ред. Г. П. Ивлиев. М., 2002. <28> См., напр.: Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сб. ст. памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 213 — 214. <29> См., напр.: Адиханов Ф. Х. Земельное право России. Барнаул, 1999. С. 21 — 22; Галиновская Е. А. Земельное право: Учебник для вузов / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 1998. С. 90; Иконицкая И. А. Земельное право России. М., 1999. С. 91; Духно Н. А., Чубуков Г. В. Земельный правопорядок и ответственность. М., 1998. С. 80 — 82.
Кроме того, необходимо отметить, что осуществляется разграничение государственной собственности на землю федеральную и собственность субъектов РФ. Необходимо более четко решить, в какой государственной собственности (федеральной или субъекта РФ) должны находиться не имеющие собственника земельные участки при реализации ст. 225 ГК РФ. Новый ГК РФ значительно ограничил институт административного приобретения права собственности на бесхозяйное имущество. Он впервые был введен Гражданским кодексом РСФСР 1922 г., а ст. 143 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. устанавливала, что бесхозяйное имущество приобреталось в собственность государства по решению суда, вынесенному по заявлению финансового органа по истечении одного года со дня принятия имущества на учет. Причем суд был не вправе отказать в признании бесхозяйной вещи, поступившей в государственную собственность <30>. ——————————— <30> См.: Тархов В. А., Рыбаков В. А. Указ. соч. С. 162.
В настоящее время суд обязан обеспечить действие ст. 234 ГК РФ о приобретательной давности. Так, если суд установит, что какое-либо лицо осуществляет добросовестно, открыто и непрерывно владение бесхозяйной недвижимостью как своей собственностью, однако 15-летний срок еще не истек, он должен отказать муниципальному образованию в иске и признать в соответствии с ч. 3 п. 3 ст. 225 ГК РФ, что спорная недвижимость может быть приобретена в собственность в силу приобретательной давности. Если же суд установит, что соответствующая бесхозяйная недвижимость не является объектом начавшегося приобретения по давности владения в соответствии со ст. 234 ГК РФ, то он должен удовлетворить заявление муниципального образования о приобретении этой недвижимости в муниципальную собственность <31>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) (под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина) включен в информационный банк согласно публикации — Юрайт, 2002. —————————————————————— <31> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Науч.-практ. комментарий / Отв. ред. Т. Е. Абова, А. Ю. Кабалкин, В. П. Мозолин. М., 1996. С. 374.
Статья 225 ГК РФ относит к бесхозяйным вещи, которые не имеют собственника; собственник которых неизвестен; от права собственности на которые собственник отказался <32>. ——————————— <32> См.: Тархов В. А., Рыбаков В. А. Указ. соч. С. 163.
Что касается первого случая, то вещи, которые не имеют собственника, можно отнести к бесхозяйным только при следующих случаях: а) если у них раньше был собственник; б) если собственник сам отказался от вещи. Например, имущество умершего нельзя считать бесхозяйным, хотя оно не имеет собственника <33>. ——————————— <33> См.: Там же.
Таким образом, к бесхозяйным можно отнести только такие вещи, которые имели собственника и от которых собственник добровольно отказался в силу ст. 226 и 236 ГК РФ. Именно таким образом понимается бесхозяйная вещь в гражданском законодательстве ряда зарубежных стран <34>. ——————————— <34> См.: Основные институты гражданского права зарубежных стран. Сравнительно-правовое исследование. М., 2000. С. 231 — 232.
Однако вещь, собственник которой неизвестен, вряд ли может считаться бесхозяйной, тем более с учетом правил государственной регистрации прав на земельные участки, в отличие от иных вещей, прежде всего движимых <35>. ——————————— <35> См.: Масевич М. Г. Указ. соч. С. 175.
Кроме того, ЗК РФ в отличие от ГК РФ закрепляет в ст. 53 только один способ отказа лица от принадлежащего ему права на земельный участок, а именно — подача заявления в соответствующий орган. Таким образом, на текущий момент, в случае если собственник не подал соответствующего заявления, такие брошенные земельные участки не подпадают под правовой режим бесхозяйного имущества. Однако, как отмечает Н. В. Карлова, земельные участки могут быть приобретены на основании приобретательной давности или изъяты как неиспользуемые по назначению <36>. ——————————— <36> См.: Карлова Н. В. Возникновение, изменение и прекращение прав на землю в РФ: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 99.
Приобретение бесхозяйных земельных участков в собственность по приобретательной давности заслуживает применения, в том числе с точки зрения развития принципа многообразия и равенства всех форм собственности. После отмены исключительной государственной собственности на землю институт частной собственности складывался не сразу, поэтому земельные участки, не переданные в частную собственность, продолжают оставаться в государственной (муниципальной) собственности <37>. ——————————— <37> См.: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002. С. 62 — 63.
Земельные участки как иные природные ресурсы составляют наиболее значимое имущество с экологической, социальной и экономической точек зрения, у которого не может не быть собственника <38>. ——————————— <38> См.: Минаева А. А. Указ. соч. С. 4.
Земельным кодексом РФ установлены иные, не известные ст. 218 ГК РФ основания приобретения права собственности гражданами: это, как уже говорилось выше, безвозмездное оформление права собственности гражданами, использовавшими земельные участки до вступления в силу Земельного кодекса РФ, — на основании права пожизненного наследуемого владения, предусмотренного ст. 21 ЗК РФ, а также постоянного (бессрочного) пользования, предусмотренного ст. 20 ЗК РФ. Кроме того, право собственности может быть оформлено и гражданами Российской Федерации, имеющими в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 «О собственности в СССР», но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы. Обращаясь к регулированию возникновения права собственности на земельные участки, следует заметить, что согласно ч. 3 ст. 25 ЗК РФ в Российской Федерации не может возникнуть право собственности на земельные участки, право собственности на которые было прекращено на основании принятого в 1917 г. Декрета о земле, поскольку национализированные в этот период земли не подлежат возврату прежним собственникам и их наследникам. Также основания возникновения права собственности граждан на земельные участки могут быть предусмотрены законодательством субъекта Федерации. Завершающим этапом возникновения права собственности во всех этих случаях будет государственная регистрация права собственности, удостоверяемая правоустанавливающим документом. В соответствии со ст. 26 ЗК РФ права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Договоры, которые заключают собственн ики с арендаторами, а также переданные в субаренду земельные участки, договоры безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Согласно ст. 12 упомянутого Федерального закона права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации и фиксируются в Едином государственном реестре прав. Указанный Реестр составляет основу документов, удостоверяющих права на земельные участки. Проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав. Проведенная регистрация договоров и иных сделок удостоверяется посредством совершения специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки. Датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей в Единый государственный реестр прав. Однако, как отмечается, не всегда государственная регистрация прав на недвижимость носит правоустанавливающий характер, в частности, наследники приобретают право собственности на наследственное имущество со дня открытия наследства, следовательно, государственная регистрация права, так же как свидетельство о праве на наследство, носит правоподтверждающий характер <39>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (под ред. П. В. Крашенинникова) включен в информационный банк согласно публикации — Статут, 2007. —————————————————————— <39> См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» / Под общ. ред. П. В. Крашенинникова. М., 1999. С. 143.
В соответствии со ст. 14 Закона свидетельством удостоверяется проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество. Форма свидетельства установлена Правилами ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. N 219. Следует отметить, что формы свидетельства о государственной регистрации, введенные отдельными субъектами Российской Федерации и администрациями городов до установления единой формы свидетельства, признаются юридически действительными. Порядок оформления и выдачи свидетельств о государственной регистрации права на недвижимое имущество, а значит, и на земельные участки описан в Инструкции, утвержденной Приказом Минюста России, Минимущества России, Госстроя России и Федеральной службы земельного кадастра РФ от 3 июля 2000 г. N 194/16/1/168. Следует подчеркнуть значительную роль нотариусов в регистрационной деятельности государства. Безусловно, нотариат и регистрационные органы не подменяют друг друга, а дополняют. Если нотариальная деятельность направлена на юридическое сопровождение подготовки юридических сделок, то регистрационная — на их фиксацию для наступления желаемых правовых последствий. Только в единстве они обеспечивают законность и безопасность сделок с недвижимым имуществом, а в конечном счете эффективное осуществление контрольной функции <40>. ——————————— <40> См.: Правовое регулирование нотариата // Сборник законодательных актов государств — членов Евразийского экономического сообщества о нотариате и научно-правовой комментарий к ним. М., 2006. С. 17 — 23.
По ст. 223 ГК РФ право собственности у приобретателя по договору возникает с момента передачи вещи, если иное не предусмотрено законом или договором. До передачи вещи, до исполнения соответствующего обязательства <41> права собственности у приобретателя нет, нет и возможности добиться его признания <42>. В случаях, когда отчуждение подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента государственной регистрации, если иное не установлено законом <43>. ——————————— <41> См.: Фриев А. Л. Исполнение гражданско-правовых обязательств между предпринимателями. Саратов, 1999. С. 28. <42> См.: Скловский К. Договор купли-продажи: вещный эффект // Российская юстиция. 1998. N 10. С. 15 — 17. <43> См.: Цыбуленко З. Сделки с недвижимостью и их регистрация // Хозяйство и право. 1998. N 2. С. 52 — 62; Как осуществить сделки с недвижимостью. СПб., 1999. С. 36 — 40.
Однако необходимо учитывать, что не все земельные участки могут находиться в частной собственности. Например, не подлежат передаче в частную собственность земли общего пользования: площади, улицы, дороги, парки и др. Кроме того, следует подчеркнуть, что по основанию приобретательной давности может возникнуть лишь право частной собственности. Основанием возникновения прав собственности у публичных образований может быть признание земельного участка бесхозяйственным по заявлению гражданина. Гражданам, не имеющим на руках надлежаще оформленных правоустанавливающих документов, достаточно сложно подтвердить в гражданском обороте свои права на землю. Для части из них сделано исключение Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в соответствии с которым граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. «О собственности в СССР», но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право зарегистрировать право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст. 20 ЗК РФ. В соответствии с п. 1 Постановления Верховного Совета СССР от 6 марта 1990 г. N 1306-1 «О введении в действие Закона СССР «О собственности в СССР» настоящий Закон введен в действие с 1 июля 1990 г. <44>. ——————————— <44> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 11. Ст. 165.
Исходя из норм действующего законодательства, право собственности на земельный участок возникает с момента государственной регистрации прав. Необходимо отличать вручение вещи от возникновения прав на нее. Нельзя не согласиться, что вещь считается врученной приобретателю с момента ее фактического поступления во владение приобретателя или указанного им лица <45>. Однако надлежащее исполнение по сделке с землей будет охватывать как государственную регистрацию, так и фактическое вручение земельного участка приобретателю. ——————————— <45> См.: Тархов В. А., Рыбаков В. А. Указ. соч. С. 188.
Особое место в правовом регулировании занимают нормы, посвященные переходу гражданских прав на земельный участок при переходе прав на недвижимость, на нем расположенную. Эти отношения регулируются как ГК РФ (ст. 552), так и ЗК РФ (ст. 35), содержание которых в значительной степени отличается. Так, В. К. Андреев считает, что, исходя из п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ, следует применять ст. 35 настоящего Кодекса, поскольку в ней предусматривается иное, чем в норме гражданского законодательства <46>. ——————————— <46> См.: Андреев В. К. О праве частной собственности в России (критический очерк). М., 2007. С. 150.
Данные нормы исходят из того, что лицу, обладающему правами на ту или иную недвижимость, для нормальной реализации этих прав следует предоставить правовую возможность по использованию земельного участка, расположенного под этим зданием и предназначенного для его использования. Так, ст. 35 ЗК РФ определяет, что «при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник». В случае перехода права собственности на здание, строение, сооружение к нескольким собственникам порядок пользования земельным участком определяется с учетом долей в праве собственности на здание, строение, сооружение или сложившегося порядка пользования земельным участком. Площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется в соответствии с правилами об установлении норм предоставления земельных участков согласно ст. 33 ЗК РФ. Собственник здания, строения, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка, которое осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу. Отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за исключением следующих случаев: — отчуждение части здания, строения, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка; — отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке, изъятом из оборота в соответствии со ст. 27 ЗК РФ. Отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на ограниченном в обороте земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, если федеральным законом разрешено предоставить такой земельный участок в собственность граждан. Согласно ст. 273 ГК РФ при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания (сооружения) переходят права на земельный участок, определяемые соглашением сторон. Если иное не предусмотрено договором об отчуждении здания или сооружения, к приобретателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята зданием (сооружением) и необходима для его использования. Согласно ст. 552 ГК РФ по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. В случае, когда продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности либо предоставляется право аренды или предусмотренное договором продажи недвижимости иное право на соответствующую часть земельного участка. Если договором не определено передаваемое покупателю недвижимости право на соответствующий земельный участок, к покупателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования. Продажа недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользования таким участком, установленным законом или договором. При продаже такой недвижимости покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости. В случаях, когда земельный участок, на котором находится принадлежащее продавцу здание, сооружение или другая недвижимость, продается без передачи в собственность покупателя этой недвижимости, за продавцом сохраняется право пользования частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования, на условиях, определяемых договором продажи. Если условия пользования соответствующей частью участка договором его продажи не определены, продавец сохраняет право ограниченного пользования (сервитут) той частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования в соответствии с ее назначением. Особенно важно подчеркнуть, что действующим законодательством определены некоторые особые правила приобретения прав на земельные участки гражданами из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Первое заключается в том, что при переходе прав на земельный участок частным лицам сокращается площадь земельных участков, находящихся в публичной собственности. В силу этого процедура перехода прав требует не только обеспечения прав и интересов лиц, приобретающих земельные участки, но и соблюдения интересов государства, муниципального образования, общества. Для этого вводятся ограничения оборота, уменьшающие возможность злоупотреблений со стороны должностных лиц, предоставляющих земельные участки. Другое связано с тем, что в Российской Федерации не завершена земельная реформа и большой перечень земельных участков переходит из государственной и муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц в особом порядке. Заслуживает внимания правовой режим граждан на земельные доли, образуемые в результате реорганизации сельскохозяйственных предприятий. Так, ст. 8 — 10 ЗК РСФСР предусматривали возможность иметь земельные участки в коллективной и коллективно-долевой собственности. По этому поводу отмечалось, что в случае коллективной собственности собственником имущества, выступающим в качестве стороны в отношениях, должен являться некий коллектив. Но есть ли у него хоть какое-то имущество, которое принадлежит именно коллективу, а не каждому конкретному лицу? <47> Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. эти статьи ЗК РСФСР были признаны недействующими. ——————————— <47> См.: Суханов Е. А. Осторожно: гражданско-правовые конструкции // Законодательство. 2003. N 9. С. 64.
В соответствии с п. 8 Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 <48>, при реорганизации колхозов и приватизации совхозов должны быть определены имущественные паи и земельные доли. При этом правовое содержание земельной доли граждан долгое время вызывало как в теории, так и в практике многочисленные споры. Одни полагали, что земельная доля в том виде, в каком она представлена в действующем законодательстве, не может считаться объектом права собственности и недвижимым имуществом. Они указывали на то, что при наличии отношений по поводу земельных долей отсутствует непосредственный объект права собственности — конкретный земельный участок. Соответственно распоряжение земельной долей — это распоряжение обязательственными правами <49>. Однако действующее тогда законодательство прямо указывало, что граждане имеют право собственности на земельную долю <50>. По мнению В. В. Чубарова, земельная доля по законодательству о приватизации в сельском хозяйстве и была той долей в коллективно-долевой собственности, которая никак не вписывалась в гражданско-правовое понимание вещей и прав на них <51>. ——————————— <48> САПП РФ. 1992. N 12. Ст. 931. <49> См.: Крассов О. И. Право частной собственности на землю. М., 2000. С. 99 — 100; Сыродоев Н. А. Нотариальное удостоверение сделок с земельными долями // Бюллетень правовой информации «Земля и право». 1997. N 3. С. 6. <50> См., напр.: Постановление Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. N 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» // СЗ РФ. 1995. N 7. Ст. 534. <51> См.: Чубаров В. В. Некоторые проблемы взаимодействия гражданского и земельного законодательства и пути их решения // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 63.
С одной стороны, за работником колхоза, совхоза, другого сельскохозяйственного предприятия, а также приравненными к ним лицами признавалось право собственности на земельную долю, с другой — они не могли его реализовать, поскольку землей реально продолжало владеть общество, созданное этими же работниками в порядке реорганизации. Кроме того, границы земельного участка не были реально определены и описаны. «В лучшем случае владелец земельной доли либо вносил ее в качестве вклада в уставный капитал акционерного общества (товарищества), что с точки зрения определения субъекта права собственности лишь запутывало ситуацию, либо отчуждал ее третьему лицу». Так, по состоянию на 1 сентября 1996 г. было передано: в уставные фонды (капиталы) сельскохозяйственных предприятий — 1 610 000 долей, в аренду — 1 040 000, отчуждено (дарение, продажа, обмен на имущественный пай) — 715 000 долей <52>. ——————————— <52> См.: Калинин Н. И. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. N 3. С. 34.
С принятием Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» была признана земельная доля правом на долю в общей собственности на земельные участки. В результате использования гражданско-правовой конструкции общей долевой собственности многое в правовом режиме земельной доли граждан стало понятным, в частности: право на земельную долю стало подчиняться режиму недвижимого имущества; в связи с необходимостью государственной регистрации возникновения, перехода и прекращения права на долю в общей собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения возникла потребность в описании границ этих земельных участков. В связи с этим Федеральной службой земельного кадастра от 26 января 2004 г. утверждены соответствующие Методические рекомендации <53>; собственник земельной доли отчуждает ее путем внесения в уставный капитал юридического лица; появилось юридическое обоснование праву на выдел доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения <54>. ——————————— <53> См.: Организация землеустройства и кадастрового учета: Справочное пособие. Уфа, 2004. С. 186 — 199. <54> См.: Чубаров В. В. Указ. соч. С. 64 — 65.
Так, К., Ш., М. обратились в суд о выделении им в собственность земельной доли в натуре из земель с/х назначения. Суд пришел к выводу о том, что истцы как участники долевой собственности вправе выделить свои земельные участки на основании публикации в газетах, без созыва общего собрания участников долевой собственности. Однако с таким выводом согласиться нельзя. В соответствии с п. 2 ст. 13 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 5 февраля 2007 г.) местоположение земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, определяется участником долевой собственности в соответствии с решением общего собрания участников долевой собственности при утверждении границ части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенного для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей в соответствии со ст. 14 настоящего Федерального закона. Таким образом, исходя из смысла указанной нормы Закона следует, что образование земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, осуществляется на основании решения общего собрания участников долевой собственности при утверждении границ части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенного для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей в соответствии со ст. 14 Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». И лишь в том случае, если общее собрание участников долевой собственности не утвердило границ части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей в соответствии со ст. 14 Закона, участник долевой собственности на земельный участок из земель с/х назначения обязан известить в письменной форме о своем намерении выделить земельный участок в счет своей земельной доли остальных участников долевой собственности или опубликовать сообщение в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ, с указанием предполагаемого местоположения выделяемого в счет своей земельной доли земельного участка (п. 3 ст. 13 ФЗ). Кроме того, суд не принял мер к установлению фактических обстоятельств, имеющих значение для дела, и не вынес их на обсуждение сторон, а именно: не установил документально общее количество участников долевой собственности, не определил правовой режим земельного участка (собственность, аренда, пользование), не установил качественные характеристики выделяемых земельных участков, была ли соблюдена истцами досудебная процедура выделения земельных участков в счет долей в праве общей собственности, установленная ст. 13 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», не выяснил, принималось ли ранее решение общего собрания участников по выделению земельных участков из земельного массива, если принималось, то в каких границах, имело ли при этом нарушение прав других участников долевой собственности, не решен вопрос о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле. В настоящее время предусмотрены особые правила приобретения в собственность земельных участков, находящихся у граждан на праве пожизненного наследуемого владения, а также на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии со ст. 20 и 21 ЗК РФ. Кроме того, в отношении многих земельных участков, предоставленных гражданам в установленные законом периоды, не определен вид права или его невозможно установить, в связи с чем установлена презумпция о собственности граждан на земельные участки для того, чтобы внести ясность в гражданский оборот. В настоящее время действующим законодательством уделено внимание отдельным вопросам предоставления прав на земельные участки гражданам из государственной собственности: для определенных целей — под застройку, а также на основании установленных видов права — собственности и аренды. Распоряжение земельной, как и любой другой, собственностью может происходить по воле собственника и на основании закона. Земельным кодексом РФ определено, что земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам в порядке и на основаниях, которые предусмотрены земельным законодательством. «Приватизация земельных участков основана исключительно на нормах земельного законодательства. К приватизации земельных участков, основанной на ст. 30 — 34 Земельного кодекса РФ, нормы Закона о приватизации государственного или муниципального имущества не применяются» <55>. ——————————— <55> Андреев В. К. Указ. соч. С. 154.
По тому признаку, являются ли основания приобретения земельных участков в собственность возмездными или нет, граждане могут относиться к той или другой группе. Возможно и бесплатное предоставление земельных участков гражданам Российской Федерации, но лишь в случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 «О собственности в СССР», но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право приобрести право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст. 36 ЗК РФ. Однако следует учесть, что законодатель, принимая нормы, закрепляющие право гражданина бесплатно приобрести земельный участок в собственность, находящийся в фактическом пользовании, с расположенным на нем жилым домом, приобретенным в результате сделки до 1 июля 1990 г., не уточняет и не регламентирует, в какой территориальной зоне может либо должен находиться испрашиваемый земельный участок и будет ли он соответствовать зонированию той или иной территории. Вместе с тем ст. 35 Градостроительного кодекса РФ и ст. 85 ЗК РФ, определяя правовой режим земель, указывают территориальные зоны земель поселений и регламентируют вид их использования. Действующим законодательством не определяется, когда и в каких случаях уполномоченные органы вправе предоставлять не изъятые из оборота и не ограниченные в обороте земельные участки из государственной или муниципальной собственности. Как уже отмечалось, рассматриваемые органы вправе отказать в предоставлении земельных участков, за исключением случаев, предусмотренных ст. 28 ЗК РФ, для строительства, ведения личного подсобного хозяйства и др., за исключением изъятия земельных участков из оборота (ст. 27 ЗК РФ), установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. При этом суду предоставляются соответствующие доказательства лицом, которое отказывает в приватизации земельного участка. Действительно, ст. 85 ЗК РФ устанавливает перечень объектов, которые могут быть расположены на определенной категории земель, но в то же время данная норма не предусматривает ограничений на приватизацию земельных участков, занятых принадлежащими гражданам индивидуальными жилыми домами, расположенными, например, в общественно-деловой зоне, зоне, имеющей историко-культурное значение. В п. 4 ст. 85 ЗК РФ определены случаи, при которых земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон. Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Доказательства таких обстоятельств должен представить соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления. Также не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан. Следует согласиться с тем, что в отношении граждан установлены специальные правила, призванные упростить порядок приобретения (оформления) земельных участков, находящихся в фактическом пользовании <56>. ——————————— <56> См.: Ельникова Е. В. Приватизация земельных участков сособственников расположенных на них строений // Юрист. 2007. N 6. С. 19 — 20.
Основания бесплатного приобретения земель из государственной или муниципальной собственности могут быть предусмотрены только федеральными законами или законами субъектов РФ согласно п. 2 ст. 28 ЗК РФ, поэтому с момента вступления в силу Земельного кодекса РФ основания для бесплатного приобретения земель из государственной собственности гражданам, предусмотренные подзаконными актами, теряют силу. Так, в настоящее время действует Закон Рязанской области от 20 июля 2006 г. N 74-ОЗ «О предоставлении в собственность граждан земельных участков на территории Рязанской области» <57>, который устанавливает следующие основания предоставления земельного участка в собственность бесплатно. Согласно п. 2 — 3 ч. 1 ст. 2 Закона земельные участки предоставляются бесплатно, если они предоставлены с расположенными на них жилыми домами в аренду до 1 сентября 2007 г. при наличии государственной регистрации права собственности граждан на такие жилые дома на момент предоставления земельных участков в аренду; на земельных участках расположены жилые дома, приобретенные гражданами в результате наследования или дарения, и эти земельные участки наследодатель или даритель имел право приобрести в собственность бесплатно, но такое право не реализовал. ——————————— <57> Рязанские ведомости. 2006. 22 июля. N 176.
Пункт 4 ч. 1 ст. 2 настоящего Закона допускает в случае расхождения площади фактически используемого земельного участка с площадью, указанной в правоустанавливающих документах, и отсутствия споров со смежными землепользователями гражданину бесплатно приобретать земельный участок, уточненная площадь которого не превышает указанную в правоустанавливающем документе площадь более чем на минимальный размер земельного участка, установленный для индивидуального жилищного строительства. В отношении юридических лиц установлен период, в течение которого они должны переоформить вещные права на земельные участки. В отношении граждан такое требование бессрочно. Так, п. 3 ст. 3 Закона «О введении в действие ЗК РФ» определяет, что оформление земельных участков, ранее предоставленных гражданам в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, в установленных законодательством случаях сроком не ограничивается. В отношении юридических лиц по общему правилу такой срок установлен п. 2 ст. 3 Закона до 1 января 2010 г. Однако не следует понимать, что любой обратившийся в соответствующие органы может получить земельный участок в собственность. Так, Р. обратился к Администрации МО «Михайловский муниципальный район» с иском о признании права собственности на земельный участок, мотивируя тем, что на основании решения суда от 30 апреля 1991 г. за ним было признано право пожизненного наследуемого владения земельным участком для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Он неоднократно обращался за приватизацией земли, но ему в бесплатной передаче в собственность было отказано. Суд удовлетворил требования Р. и в обоснование своего вывода привел п. 7 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» о том, что приобретение гражданами, осуществляющими деятельность по ведению крестьянско-фермерского хозяйства, права собственности на земельные участки, которые находятся у них на праве пожизненного наследуемого владения, осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О введении в действие ЗК РФ». Исходя из п. 3 ст. 21 ЗК РФ, суд пришел к выводу о возможности однократного бесплатного получения в собственность земельного участка, находящегося на указанном праве. Между тем п. 3 ст. 21 ЗК РФ утратил силу с сентября 2006 г., а с выводом суда о возможности бесплатного получения в собственность земельного участка согласиться нельзя, поскольку он сделан без надлежащего применения норм права. Давая суждение о возможности бесплатного переоформления земельного участка в собственность физического лица, суд не учел, что решением Исполкома райсовета народных депутатов выдан Государственный акт на право пожизненного наследуемого владения землей крестьянскому (фермерскому) хозяйству, главой которого является Р. Согласно п. 7 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» приобретение с/х организациями, а также гражданами, осуществляющими деятельность по ведению КФХ, права собственности на участки или права аренды участков, которые находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, осуществляется в соответствии с вводным законом субъекта РФ в размере не более 20% их кадастровой стоимости. Кадастровая стоимость (оценка) участков устанавливается нормативным актом исполнительного ОГВ субъекта РФ во исполнение Постановления Правительства РФ от 25 августа 1999 г. N 945 «О государственной кадастровой оценке земель» и может быть ниже, равна либо значительно превышать их рыночную стоимость, определяемую соглашением продавца и покупателя в каждом случае индивидуально. Таким образом, в части переоформления права пожизненного наследуемого владения участком на собственность или аренду п. 7 ст. 10 Закона распространяется только на КФХ, которое обязано переоформить свое право на землю независимо от наличия у него статуса юридического лица в силу ст. 23 ГК РФ, в соответствии с которой КФХ без образования юридического лица является предпринимателем, к деятельности которого применяются правила о деятельности коммерческих организаций. Важнейший элемент защиты земельных прав также установление исчерпывающего перечня случаев прекращения земельных прав государственными и муниципальными органами власти. Так, рассматриваемому вопросу посвящена глава VII Земельного кодекса РФ. Отличительные признаки прекращения прав граждан на земельный участок можно подразделить на группы, исходя из юридических фактов, лежащих в основе правоотношения. Так, к событиям, являющимся основаниями прекращения прав граждан, относятся смерть гражданина — собственника, пользователя, владельца, арендатора земли, а также истечение срока. На таком основании прекращается, например, право постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения. К числу правомерных действий субъектов прав на землю, прямо направленных на прекращение этих прав, относятся добровольный отказ, а также отчуждение земельного участка. Добровольный отказ гражданина от земельного участка возможен, если при этом не ущемляются права и законные интересы других граждан, например членов семьи, лиц, ведущих совместно с ним личное подсобное хозяйство. К случаю добровольного отказа автор относит подачу заявления о перерегистрации права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения на право собственности. В рассматриваемом случае изменяется содержание вещно-правовых отношений на земельный участок. Так, ст. 53 ЗК РФ упоминает три разновидности указанных вещных прав на земельные участки, от которых гражданин вправе отказаться. Согласно ст. 53 ЗК РФ отказ от вещных прав на земельный участок осуществляется путем подачи заявления в уполномоченный орган, поэтому не допускается совершение фактических действий, свидетельствующих об отказе от прав на земельный участок, предусмотренных ст. 236 ГК РФ. «Основанием отказа от права на земельный участок по ЗК РФ будет только подача заявления надлежащей формы. Устные заявления не могут быть приняты во внимание, а если лицо просто не использует земельный участок, то в ряде случаев это может образовывать состав правонарушения, например неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного строительства в течение трех лет» <58>. Земельный кодекс РФ, указывая в п. 2 ст. 53 ЗК РФ на то, что при отказе от права собственности на земельный участок он приобретает статус бесхозяйной вещи, отсылает к ГК РФ, отмечая, что порядок прекращения права собственности на бесхозяйные вещи регулируется гражданским законодательством. Из рассматриваемых правил следуют важные выводы: земельный участок не может быть признан бесхозяйным и приобрести режим бесхозяйной вещи, если гражданин отказывается от иных вещных прав на него, поскольку объект прав продолжает иметь собственника, который известен. ——————————— <58> Ромадин М., Кошелев Я. Отказ от права на земельный участок и приобретательная давность: новый взгляд на старые проблемы // Хозяйство и право. 2007. N 4. С. 116.
В ряде случаев основаниями прекращения земельных прав граждан являются правомерные действия субъектов гражданских прав на землю, не направленные на прекращение этих прав, но с которыми прекращение прав связывает закон. Это такое основание, как переход права собственности на строение, сооружение. Однако, по мнению диссертанта, оно не содержит специфики применительно к гражданам по сравнению с иными субъектами земельных прав. Основаниями прекращения прав граждан на землю могут быть правомерные действия третьих лиц по отношению к субъектам прав на землю. К ним можно отнести: изъятие (выкуп) земель для государственных и общественных надобностей. Применительно к гражданам особенность состоит в том, что законодателем устанавливается дополнительная защита прав граждан. Так, в соответствии с Земельным кодексом РФ (ст. 63) установлены гарантии прав граждан на землю при изъятии земельного участка для государственных или общественных нужд. Причем следует подчеркнуть, что они не распространяются на юридических лиц. Такое изъятие у граждан — владельцев, пользователей и арендаторов может производиться после: выделения по их желанию местной администрацией равноценного земельного участка; строительства на новом месте организациями, для которых отводится земельный участок, построек взамен изымаемых; возмещения в полном объеме убытков, включая упущенную выгоду. Изъятие земельного участка может производиться путем выкупа с учетом интересов собственника, включая возмещение рыночной стоимости земли. Совершенно справедливо в литературе отмечается, что изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд не следует смешивать с принудительным прекращением собственности на земельный участок <59>. «Изъятие может производиться из земель, которые находятся в пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании, то есть из земель, относящихся к государственной или муниципальной собственности. В отношении земельных участков, находящихся в собственности, предусматривается выкуп» <60>. Принудительное прекращение — это мера ответственности, а принудительное изъятие — это мера, направленная на решение государственных или муниципальных нужд <61>. Собственник изымаемого земельного участка имеет право на возмещение понесенных расходов, связанных с улучшением состояния земельного участка <62>. ——————————— <59> См.: Таскин Н. И. Принудительное прекращение права собственности на земельный участок: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2003. С. 8 — 11. <60> Сыродоев Н. А. Возникновение прав на землю. С. 68. <61> См.: Таскин Н. И. Указ. соч. С. 18, 19. <62> См.: Богомяков И. В. Недостатки механизма изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Рос. юстиция. 2006. N 11. С. 21.
Следует отличать временное занятие земельного участка, при котором убытки возмещаются только его собственнику. Проблемы реализации п. 2 ст. 57 ЗК РФ в этой части, возникающие в случае ограничения прав землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков, уже отмечались в литературе <63>. Как следует из правил возмещения, оно производится только собственнику, поэтому спор о соответствующем возмещении будет рассматриваться между собственником и, например, арендатором. ——————————— <63> См.: Попов Н. А., Захарьин В. Р. Комментарий Земельного кодекса РФ // Справочная правовая система «Гарант».
