(Калиниченко В. Т.) («Экологическое право», 2010, N 6)
ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОДЕКС ФРАНЦИИ <*>
В. Т. КАЛИНИЧЕНКО
——————————— <*> Kalinichenko V. T. Environmental code of France.
Калиниченко В. Т., помощник нотариуса, кандидат юридических наук.
Статья посвящена кодификации законодательства об охране окружающей среды Франции. Экологический кодекс состоит из Общей и Особенной частей. Общая часть включает положения об основных принципах, о государственных органах, о целях. Особенная часть содержит нормы, касающиеся охраны вод, лесов, воздуха, регламентирует деятельность по обращению с отходами и опасными веществами.
The article is devoted to codification of legislation on protection of environment of France. The Environmental Code consists of general and special parts. The general part includes the provisions on basic principles, state agencies, purposes. The special part contains the norms related to protection of waters, forests, air, regulates activity related to handling with wastes and dangerous substances.
В конце прошлого века французские политики и ученые пришли к выводу, что положительный экономический рост не может быть успешным без крепкой законодательной базы, в том числе и без современного и разработанного природоохранного законодательства. Исходя из этого, было принято решение кодифицировать все законодательство в сфере правового регулирования охраны окружающей среды. Основными целями были следующие положения: объединить и систематизировать действующие законы, регулирующие эту отрасль, устранив противоречия между ними; привести национальное законодательство в соответствие с международным и европейским экологическим правом; пересмотреть всю действующую систему экологического права, включив в нее все новации и последние законодательные достижения, устранив тем самым противоречия и законодательные лазейки. Таким образом, чтобы наиболее полно охарактеризовать Экологический кодекс Франции, необходимо проследить историю развития правового регулирования охраны окружающей среды в этой стране. На протяжении всей своей истории Франция всегда была страной с самыми передовыми правовыми идеями. Так, Франции стала третьей страной в мире, создав в 1791 г. писаную Конституцию. Также именно в этой стране 27 января 1971 г. было создано Министерство по вопросам окружающей среды, деятельность которого в то время сводилась к координации усилий других министерств и принятию мер по созданию законодательства об охране окружающей среды. В 1960 г. был принят Закон о национальных парках, а в 1964 г. — Закон об охране водных ресурсов. Последний Закон, весьма передовой для своего времени, устанавливал механизм финансового стимулирования на основе принципа «Загрязнитель платит». Исторически развитие экологического права во Франции, в отличие от многих европейских стран, началось намного раньше. Уже в 1806 — 1810 гг. Франция имела законодательную базу по регулированию некоторых экологических вопросов. В 1970 — 1990 гг. политика Франции в области охраны окружающей среды состояла главным образом в разработке соответствующих нормативных актов и создании специализированных учреждений по сбору и уничтожению отходов (1976 г.), по контролю за качеством воздуха (1981 г.) и по рациональному использованию энергии (1982 г.). Позже, в 1990 г., эти органы были объединены в Агентство по защите окружающей среды и использованию энергоресурсов (АДЕМЕ). Проводимая политика также привела к принятию Национального плана по охране окружающей среды (1990 г.), который повлек за собой первую широкомасштабную реформу административных структур, отвечающих за охрану окружающей среды, в частности путем создания в 1991 г. 26 региональных дирекций по защите окружающей среды (DIREN). Период с 1998 по 2001 г. стал ключевым этапом, на котором роль охраны окружающей среды в рамках государственной политики заметно возросла. И именно в это время во Франции появился Экологический кодекс. Работа над Кодексом велась несколько лет (первый проект был представлен парламенту в 1996 г., но потерпел неудачу и подвергся критике как со стороны общественности, так и со стороны чиновников). В ней принимали участие не только чиновники, но и представители общественности, видные юристы, преподаватели права французских университетов. Создание Кодекса происходило путем инкорпорации, т. е. включения в его текст ранее принятых законов. При этом некоторые положения были отменены как устаревшие или противоречащие друг другу. Кроме того, некоторые определения были уточнены и приведены в соответствие с другими нормативными актами (например, с Уголовным и Гражданским кодексами). В Экологический кодекс вошло более чем 39 законов, принятых до 2000 г. Ордонанс 2000-914 о принятии Экологического кодекса был издан 18 сентября 2000 г. (опубликован в журнале «Officiel» 21 сентября 2000 г.). Часть положений книг I, III, IV, V была опубликована Ордонансом 2005-935 от 2 августа 2005 г. Также крупные изменения были введены в книги II и VI Декретом N 2007-397 от 22 марта 2007 г. Экологический кодекс состоит из Общей и Особенной частей. Общая часть включает положения об основных принципах, о государственных органах, о целях. Особенная часть содержит нормы, касающиеся охраны вод, лесов, воздуха, регламентирует деятельность по обращению с отходами и опасными веществами. На настоящий момент Кодекс представляет собой систематизированный свод норм, относящихся к экологической сфере. Как было отмечено в докладе премьер-министра Франции от 9 сентября 2005 г., благодаря принятию Экологического кодекса был достигнут значительный прогресс в кодификации экологического законодательства Франции, а это, в свою очередь, позволило значительно упростить применение норм, регулирующих охрану окружающей среды. По мнению многих юристов, наибольший прогресс был достигнут после принятия первой, третьей и четвертой книг, так как именно в них содержатся наиболее значимые и весомые положения. Экологический кодекс Франции на сегодняшний день состоит из семи книг. Книга I «Общие положения» состоит из 5 разделов (titre): основные принципы (раздел I), информация и участие граждан (раздел II), учреждения (раздел III), ассоциации в области охраны окружающей среды (раздел IV), финансовые положения (раздел V). Также в данной книге нашли свое отражение принципы и общие вопросы правового регулирования охраны окружающей среды во Франции. Сюда же были включены положения закона о налогообложении за загрязняющую среду деятельность. Книга II «Физические среды» включает два раздела: вода и водные среды (раздел I), воздух и атмосфера (раздел II). В данной книге регулируется деятельность по охране вод и атмосферного воздуха. При разработке Кодекса данной проблематике было уделено особое внимание. С 1997 г. правительство страны сделало борьбу против загрязнения воздушной среды одним из приоритетов своей экологической политики. Франция постаралась выработать действия, целью которых стало постоянное снижение загрязняющих выбросов в атмосферу. Были созданы законодательный и регламентирующий механизмы, современные и интегрированные, касающиеся одновременно контроля и информирования общественности, необходимых для соблюдения норм качества воздуха и уменьшения выбросов от источников загрязнения. Франция была первой страной, принявшей в январе 2000 г. Национальную программу по борьбе с изменениями климата, предусматривающую около сотни мер для того, чтобы снизить к 2010 г. выбросы газов с парниковым эффектом до уровня 1990 г. Уже многие годы Франция на всей своей территории проводит политику предупреждения и урегулирования техногенных рисков, включая и такие зоны, которые могли бы оказать трансграничный эффект на большом расстоянии. Положения Кодекса регламентируют процедуру контроля за качеством воздуха, и устанавливаются максимальные пределы концентрации вредных веществ в воздухе и меры по снижению таких показателей. При этом следует отметить, что, по мнению некоторых юристов-экологов, нормы, посвященные охране атмосферного воздуха, не являются до конца проработанными. По сравнению со многими другими странами Франция богата водными ресурсами, однако они неравномерно распределены по территории страны и весьма уязвимы. Экологический кодекс регулирует организацию управления водными ресурсами, деятельность органов по использованию и охране водных ресурсов, например бассейновых комитетов, объединяющих представителей общественности и органов государственной власти. Уделяется внимание ответственности за загрязнение вод, в том числе в районах интенсивного сельского хозяйства (чтобы справиться с загрязнениями, производимыми сельскохозяйственным производством, государственные власти опираются на комбинированные методы из различных инструментов — регламентирующих, экономических или же основанных на принципе добровольности), и за загрязнение морских вод независимо от его источника, будь то сельскохозяйственные, бытовые, промышленные отходы или аварии на море (в том числе загрязнение нефтью и иными похожими веществами). Экологический кодекс Франции устанавливает для каждого бассейна или группы бассейнов генеральные программы планирования и управления, определяет задачи в отношении качества и количества водных ресурсов. Также устанавливаются общие цели использования, освоения и охраны количественного и качественного состояния поверхностных и подземных вод. Но не все положения, касающиеся правового регулирования охраны атмосферного воздуха и водных ресурсов, были включены в Кодекс. Некоторые положения не были кодифицированы и продолжают оставаться в иных нормативных правовых актах. Книга III «Природные пространства» содержит 6 разделов: опись и оценка естественного достояния (раздел I), побережье (раздел II), парки и заповедники (раздел III), участки (раздел IV), пейзажи (раздел V), доступ к природе (раздел VI). В данной части Экологического кодекса регулируется охрана ландшафта, прибрежных зон, биологического разнообразия, природных зон и заповедников. Следует отметить детальную проработку положений правового регулирования о создании, деятельности и охране национальных парков, природных парков и государственных заповедников. Это связано с тем, что во Франции расположено большое количество особо охраняемых природных территорий. При этом нормы, касающиеся правового регулирования охраны особо охраняемых территорий, носят строго правовой характер. Примером служит запрет на заселение центральных зон национальных парков. По мнению экологов, такие меры являются одними из самых лучших способов охраны природы Франции, так как позволяют наиболее полно сохранить биоразнообразие. Книга IV «Фауна и флора» состоит из 3 разделов: охрана фауны и флоры (раздел I), охота (раздел II), рыбная ловля в пресной воде и управление рыбоводческими ресурсами (раздел III). В данной главе нашли свое отражение некоторые положения Сельскохозяйственного кодекса. Книга V «Предупреждение загрязнений, рисков и вреда» включает в себя 8 разделов: классы установок для охраны окружающей среды (раздел I, заменивший положения Декрета 77-1133 от 21 сентября 1977 г. и ряда других законодательных актов). Интересно то, что разработчиками было проанализировано около 3000 норм, находящихся в различных правовых актах. Обращение с химическими веществами и биоцидами урегулировано в разделе II, с генетически модифицированными организмами в разделе III, с отходами в разделе IV, особенные положения для некоторых сооружений или установок (раздел V), предупреждение природных рисков (раздел VI), предупреждение звуковых помех (раздел VII), охрана условий жизни (раздел VIII). Основная задача правительства Франции состоит в снижении объема производимых отходов в целом, утилизации имеющихся и повсеместном использовании технологии сортировки мусора. При этом Франция стремится, в том числе законодательными методами, к уменьшению отходов, не подлежащих переработке, другими словами, извлечь пользу из отходов, используя, обрабатывая их повторно или любым другим методом, целью которого является получение из отходов материалов, пригодных для повторного использования, или энергии. Также данный раздел воспроизводит положения некоторых европейских правовых актов, например положения, касающиеся порядка регламентирования использования химических веществ и препаратов (уполномоченный государственный орган имеет право запретить или ограничить использование химических веществ и препаратов, которые считаются опасными или представляют собой недопустимые риски для человека и окружающей среды, а также промышленные товары или оборудование, включающее такие товары). Книга VI посвящена положениям, применимым в заморских территориях (Новая Каледония, Французская Полинезия, Уоллис и Футуна, Майотта). Книга VII полностью посвящена охране окружающей среды в Антарктике. Массив законоположений в Кодексе весьма значителен, он содержит наиболее важные и принципиальные нормы и не носит исчерпывающего характера. Его текст изобилует множеством прямых отсылок к другим кодексам, законам и декретам. На сегодняшний день французский опыт кодификации норм правового регулирования охраны окружающей среды является одним из самых удачных. При этом следует отметить, что опыт Франции не может быть абсолютным шаблоном. Немногие страны могут похвастаться таким богатым и передовым законодательством в области правового регулирования охраны окружающей среды, особенно учитывая, что в последние несколько лет охрана окружающей среды занимает приоритетное место во внутренней и внешней политике Франции. Например, разработка и использование альтернативных источников энергии являются приоритетной программой правительства и президента. Французский опыт является хорошим примером для других стран и позволит избежать ряда ошибок и трудностей в развитии национального экологического законодательства.
