В последнее время деятельность правоохранительных и контролирующих органов подвергается жесткой критике, в том числе и на самом высоком государственном уровне. В связи с этим приобретают особую актуальность вопросы обеспечения эффективности их деятельности и ответственности.
По отношению к познанию практика играет троякую роль. Во-первых, она является источником познания, его движущей силой, дает познанию необходимый фактический материал, подлежащий обобщению и теоретической обработке. Во-вторых, практика — сфера приложения знаний, и в этом смысле она — цель познания. В-третьих, практика служит критерием, мерилом проверки истинности результатов познания. В юридической литературе категория «координационная практика» в ее общетеоретическом аспекте почти не исследовалась. Целесообразно, следовательно, выяснить, что же именно понимают под координационной практикой практикующие юристы.
Проведенным в 2004 г. анкетированием работников правоохранительных органов, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти и местного самоуправления Ярославской области установлено, что 35% опрошенных понимают под координационной любую деятельность по согласованию совместных действий (мероприятий), 23% — деятельность по согласованию действий компетентных органов одним (вышестоящим) органом, 18% опрошенных полагают возможным считать координационной деятельностью лишь взаимный обмен информацией между различными компетентными органами, 14% респондентов считают, что под определение «координационная деятельность» подпадает лишь деятельность по согласованию действий различных подразделений (структурных и территориальных) одного органа (внутренняя координация), а 6% опрошенных, напротив, считают координационной лишь деятельность по согласованию своих действий равноправными (не подчиненными друг другу) органами при отсутствии какого-либо одного координирующего субъекта. Четыре процента опрошенных предложили свои определения координационной деятельности, характеризующие скорее процессы кооперации, взаимодействия, но не координации. Интересно, что лишь 54% респондентов указали на необходимость учета опыта координационной деятельности.
Такой «разнобой» мнений отнюдь не случаен и свидетельствует об отсутствии четкого и однозначного понимания сущности координационной практики (деятельности) не только у теоретиков, но и у практических работников органов, на которые обязанности по координации возложены законом.
Проблемный подход в праве с неизбежностью предполагает как минимум два этапа:
вскрытие и обобщение проблем (недостатков) того или иного правового явления; анализ причин недостатков данного явления;
разработка методов и способов искоренения (нейтрализации) данных недостатков.
Приемлем такой подход и в отношении координационной практики. Работникам прокуратуры предложили заполнить анкету, где были указаны пять основных недостатков координационной практики организации респондента, предоставив последним право внести в анкету сведения об иных, не учтенных в анкете, недостатках координационной деятельности. Всего было изучено мнение 420 респондентов, из них 240 — работники правоохранительных органов областного и районного уровней, 82 — работники территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, 47 — работники органов государственной власти Ярославской области и 51 — работники органов местного самоуправления. Среди опрошенных 73% — мужчины и 27% — женщины со средним возрастом до 40 лет и средним стажем работы по юридической специальности семь лет.
Лишь 5% опрошенных признали координационную деятельность их организации очень эффективной, 21% — эффективной, 40% — недостаточно эффективной и 34% — совершенно неэффективной.
В числе главных недостатков координационной практики их организаций респонденты указали слишком общий и необязательный характер координационных решений (37%), отсутствие контроля за исполнением координационных решений и ответственности за их неисполнение (23%), недостаток полномочий координирующего органа (14%), недостатки планирования, подготовки, осуществления координационных мероприятий (17%), слишком большие издержки координационных мероприятий (временные, экономические и т. п.) (6%). Три процента опрошенных указали в качестве главного недостатка другие варианты: уменьшение самостоятельности координируемых субъектов в основной деятельности в результате их участия в координационных мероприятиях, недостаток технических средств и иных резервов для производства данных мероприятий, а также отсутствие в должностных инструкциях указаний на обеспечение ими координации той или иной деятельности.
Кроме того, в рамках исследования координационного процесса, осуществляемого органами прокуратуры Ярославской области, было запрошено мнение руководителей правоохранительных и иных органов государственной власти области по вопросу эффективности координационного процесса: главного федерального инспектора по Ярославской области, начальников УВД области, УФСБ РФ по Ярославской области, СУВДТ, Управления юстиции Минюста РФ по Ярославской области, Ярославской таможни, УИН Минюста России по Ярославской области, Управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ по Ярославской области, главного судебного пристава области, Ярославского межрайонного природоохранного прокурора, военного прокурора Ярославского гарнизона, начальник отдела по взаимодействию с правоохранительными органами и воинскими формированиями Администрации области. Были получены схожие результаты.
Таким образом, по мнению практиков, основными недостатками следует признать слишком общий и необязательный характер координационных решений, с которым тесно связано отсутствие контроля за исполнением координационных решений и ответственности за их неисполнение, а также недостаток полномочий координирующего органа. Действительно, даже в случаях, когда координация проводится достаточно активно и имеется неплохой опыт в осуществлении таких мероприятий, координационные решения нередко декларативны. Но даже несмотря на конкретность и четкость их реализация в повседневной работе координируемых субъектов и участников контролируется слабо. Если же контроль все-таки осуществляется, то у координирующего субъекта в случае неисполнения координационного решения не имеется никаких рычагов воздействия на проверяемый субъект, поэтому контрольные координационные мероприятия сводятся, как правило, к констатации отсутствия позитивных изменений и устной «проработке» руководителя компетентного органа, не выполняющего координационное решение.
Как же повысить эффективность координационной деятельности? Вновь обратимся к мнению практиков. Согласно данным опроса подавляющее большинство респондентов (56%) полагает, что в качестве основной меры должно выступать четкое нормативное регулирование координационного процесса, прав и обязанностей субъектов координационной практики, форм координационного взаимодействия и т. п. Кроме того, необходимы меры по усилению контроля за исполнением координационных решений, в том числе установление ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение (26%), а также стимулирование субъектов координационной практики (12%). При этом 3% респондентов полагают, что основные меры — расширение полномочий координирующего органа и области координационного воздействия. Один процент опрошенных, напротив, высказались за уменьшение сферы координационного воздействия.
