(Артамонов А. Н.) («Информационное право», 2008, N 3)
ОПУБЛИКОВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ
А. Н. АРТАМОНОВ
Артамонов А. Н., начальник отдела законодательства и федерального регистра в Ростовской области Управления Минюста России по Южному федеральному округу.
В наш век стремительного обновления технологий, кардинально изменяющих способы получения и передачи информации, необходимо адекватное состояние правового пространства, способного обеспечить потребности общества и государства в получении информации, а также обеспечить информационную безопасность. Уже в далеком прошлом остались те времена, когда специалисты, инструментами которых являлись нормы права: адвокаты, судьи, нотариусы — перемещались в пространстве с объемными саквояжами правовой информации — от газетных вырезок источников официального опубликования нормативных правовых актов до судебной практики и публикаций юристов по различным правовым вопросам. Сейчас получением информации, в том числе правовой, мы обязаны в основном компьютеру. Создаются и успешно действуют различные правовые информационные системы. Органами государственной власти разрабатываются и принимаются программы, направленные на повышение эффективности и доступности информационных ресурсов. Например, в Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2007 — 2011 годы», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 г. N 583 <1>, целями и задачами которой являются повышение качества правосудия, уровня судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций, обеспечение открытости и прозрачности правосудия, создание необходимых условий для осуществления правосудия. Достигать их предполагается в том числе через создание собственных информационных ресурсов и обеспечение судей и аппаратов судов уже существующими. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 41. Ст. 4248.
И обозначенные вопросы по формированию и использованию информационных ресурсов, обеспечению информационной безопасности, на наш взгляд, актуальны прежде всего для сферы отправления правосудия, поскольку от эффективности деятельности в этой сфере зависит многое, в том числе судьбы людей. Созданию и внедрению в жизнь правовой информации, обеспечению условий по увеличению количества пользователей данной информацией, а также качества этой информации посвящаются разработки различных специалистов, по этому поводу проводятся научно-практические конференции, однако до настоящего времени не решен вопрос статуса тех информационно-правовых систем, которыми пользуются правоприменители, в том числе при отправлении правосудия. При этом информацию, размещенную в информационно-правовых системах, некоторые суды рассматривают, например, как источник официального опубликования нормативных правовых актов и на этом основывают выводы в своих решениях (см.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N КАС06-194). В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Статьей 1 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» <2> установлено, что на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального собрания, которые официально опубликованы. ——————————— <2> Российская газета. 1994. 15 июня.
В соответствии с п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» <3> указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Аналогичные требования п. 8 данного Указа Президента Российской Федерации установлены для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, прошедших государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации. ——————————— <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 22. Ст. 2663.
На основании п. 5 ст. 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <4> законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования, таким образом, указанные акты также должны проходить процедуру официального опубликования. ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.
Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) в соответствии с ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <5>. ——————————— <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Таким образом, в Российской Федерации установлены требования официального опубликования законов и всех нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Представляет интерес проблема целесообразности единого органа официального опубликования нормативных правовых актов разных уровней. Некоторыми авторами справедливо делается ссылка на преимущества концентрации всего нормативного материала в одном общедоступном источнике. Это не только позволяет сокращать расходы на издание, но и облегчает ознакомление с принятыми актами, обеспечивает удобство пользования ими, их учет и систематизацию и в конечном итоге способствует эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности <6>. ——————————— <6> См.: Абрамова А. И., Рахманина Т. Н. Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой аспект // Журнал российского права. 1998. N 10 — 11. С. 96.
Целесообразность создания единого органа официального опубликования подтверждает и положительный опыт функционирования такого органа в целом ряде зарубежных государств — Италии, Франции, ФРГ и др. Такое единое средство опубликования, т. е. массового распространения, правовой информации уже существует и успешно используется на практике всеми правоприменителями в нашей стране. Этот информационный ресурс не является единственным, но кроме конкретных коммерческих организаций, занимающихся распространением правовой информации, включая и тексты нормативных правовых актов, есть наиболее востребованные, отвечающие запросам сегодняшнего дня: территориальный охват распространения, актуальность информации, ее полнота и качество и т. д. В связи с этим наше предложение заключается в признании такой общероссийской правовой информационной системы одним из источников официального опубликования нормативных правовых актов. При этом другими источниками официального опубликования могут являться те же издания, что и в настоящее время, например «Российская газета» и Собрание законодательства Российской Федерации, а могут быть и сборники, периодически распространяемые и состоящие из информации, включенной в правовую информационную систему. Создать такой единый источник официального опубликования и распространения нормативной правовой информации можно на базе одной из уже существующих информационных правовых систем, придав им соответствующий статус, а можно под эгидой, например, Минюста России, которым создана одна из таких информационных систем и которым проводится юридическая экспертиза и регистрация федеральных ведомственных нормативных правовых актов, а также юридическая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и регистрация уставов муниципальных образований. Ее создание возможно и при Администрации Президента Российской Федерации, поскольку Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, в том числе и положений об обязательности опубликования законов и актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме того, именно Президентом такие акты, как федеральные конституционные и федеральные законы направляются для официального опубликования (п. «д» ст. 84 Конституции Российской Федерации, ст. 4 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»). По пути параллельного наряду с традиционными источниками официального опубликования нормативных правовых актов признания таковыми информационных правовых систем идут некоторые субъекты Российской Федерации. Например, в Южном федеральном округе приняты и действуют в настоящее время Указ Президента Республики Ингушетия от 3 декабря 2003 г. N 276 «О мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации в Республике Ингушетия» <7>, ч. 1 которого федеральный регистр нормативных правовых актов Российской Федерации в части нормативных правовых актов Республики Ингушетия определен официальным электронным источником опубликования нормативных правовых актов Республики Ингушетия. ——————————— <7> Республиканская общественно-политической газета «Ингушетия». 2005. 10 фев.
Аналогичная норма установлена п. 1 ст. 42 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2002 г. N 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» <8> в отношении нормативных правовых актов Карачаево-Черкесской Республики. ——————————— <8> День республики. 2002. 10 дек.
Напомним, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. N 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» <9> создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации — федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, ведение которого возложено на Министерство юстиции Российской Федерации. ——————————— <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 33. Ст. 3356.
С момента издания данного Указа Президента Российской Федерации все нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации направляются в территориальные органы Минюста России для включения в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В целом не приветствуя принятие на уровне субъектов Российской Федерации актов, определяющих понятие нормативного правового акта, порядок его принятия, признания утратившим силу, устанавливающего правила юридической техники и другие аналогичные вопросы, считаем полезным опыт признания электронных информационных правовых систем одним из источников официального опубликования нормативных правовых актов. Эти же задачи, на наш взгляд, необходимо решить на уровне Российской Федерации, приняв федеральный закон «О нормативном правовом акте Российской Федерации», в котором наряду с урегулированием иных вопросов, связанных с нормативным правовым актом, необходимо решить вопрос придания статуса источника официального опубликования всех принимаемых и издаваемых на территории Российской Федерации нормативных правовых актов одной из электронных информационных правовых систем. При этом, на наш взгляд, необходимо установить дополнительные требования к информации, размещаемой в данной информационной системе, установив гражданско-правовую ответственность юридического лица, ведущего данную систему, в случае несоответствия информации, в ней размещенной, официальной информации, если на ее основе было принято, например, судебное решение. Приданием статуса источника официального опубликования электронной информационной системе будет решена также существующая в настоящее время проблема так называемой актуальной редакции нормативного правового акта, когда нет единого официального текста нормативного правового акта, в случае внесения в базовый текст каких-либо изменений или дополнений. При этом акты, вносящие изменения в нормативные правовые акты, особенно на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, далеко не всегда публикуются, даже если был опубликован первоначальный текст акта.
