(Антонова Е. Е.) («Информационное право», 2008, N 4)
К ПОСТАНОВКЕ ПРОБЛЕМЫ: О ПОНЯТИИ РЕЕСТРОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
Е. Е. АНТОНОВА
Антонова Е. Е., соискатель кафедры информационного права и естественнонаучных дисциплин Уральской государственной юридической академии.
В статье исследуются исторические, теоретические и правовые аспекты понятия и сущности реестровой информации, выделяются три ее наиболее существенных правовых признака, даются авторское определение и предложения по развитию информационного законодательства. В современных условиях автоматизации информационных процессов во всех сферах жизни общества значительно возрастает скорость создания, обработки и использования электронных баз данных при разработке и принятии управленческих решений. В тексте Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации отмечается, что «высокие технологии, в том числе информационные и телекоммуникационные, уже стали локомотивом социально-экономического развития многих стран мира, а обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации — одной из важнейших задач государств» <1>. ——————————— <1> Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утверждена Президентом Российской Федерации В. Путиным 7 февраля 2008 г. N Пр-212 // Российская газета. 2008. N 34. 16 февраля.
Доступ к информации, таким образом, становится не только качественным признаком информационного общества, но и одной из самых главных задач государства в период его становления и развития. При этом значим не только процесс формирования организационных, правовых и технологических условий использования информации. Не менее важную значимость имеют характер и содержание информации, ее потребительские свойства, ее ресурсная емкость. Однако все ли вопросы, связанные с реализацией этой важной государственной задачи, сегодня решены? Какие при этом возникают проблемы законодательного уровня? Можем ли мы сегодня найти в законе ответ на вопрос о том, что все информационные потребности субъектов (физических и юридических лиц) обеспечены правом? К сожалению, на эти вопросы ни законодательство, ни правовая наука пока не могут дать утвердительного ответа. Одной из проблем содержания и качества информационных ресурсов является проблема определения правовой природы реестровой информации. Сложность ее решения обусловлена не только отсутствием в законе легальных дефиниций этого понятия и указания на его критериальные признаки, но и разными позициями законодателя при описании отраслевых правовых режимов и механизмов использования этой формы информации. И все же решение этой проблемы возможно с помощью определения предпосылок и условий ее формирования, обработки, хранения, передачи и использования, в том числе с помощью информационно-телекоммуникационных технологий. Нормативными правовыми актами Российской Федерации предусмотрена возможность создания и ведения различных реестров. На сегодняшний день, по самым скромным подсчетам, только на федеральном уровне насчитывается около трех сотен нормативных источников. При разработке новых информационных автоматизированных систем составным элементом различных баз данных является реестровая информация. Она становится удобным инструментом анализа и использования множества информационных материалов, входящих в состав базы данных, поскольку выполняет либо может выполнять классификационную роль. Между тем понятия «реестр» и «реестровая информация», их содержание и основные признаки, а также особенности правового режима использования до настоящего времени правовой наукой не исследовались. Оформление и закрепление массивов различной информации в форме реестров, перечней, списков, классификаторов не является новым для истории развития общества, в том числе в России. Например, в литературе отмечается, что уже в начале XVI в. в рамках института государственной регистрации прав на недвижимость в России акты о переходе права собственности на недвижимые имения записывались у дьяков в особые книги. Со времен Уложения царя Алексея Михайловича (1649 г.) записка в поместном приказе «вотчины за купцом» стала необходимым условием приобретения недвижимой собственности. Речь шла о так называемом приказном порядке укрепления вещных прав на недвижимость, когда акт продажи, мены, дарения (такие акты получили название «крепость») записывался в приказы (если объектом была земля, то в земельные приказы, а если речь шла о строениях, то в воеводские приказы) <2>. ——————————— <2> Гришаев С. П. Правовой режим недвижимого имущества // КонсультантПлюс, 2007.
В период экономических и политических реформ Петра I составление табелей, списков (в целях государственной регистрации тех или иных актов, упорядочения и фиксации информации) получило также достаточно широкое распространение. В связи с этим заметим, что реестры (списки) появляются там и тогда, где и когда есть некий массив (объем) информации, нуждающейся в учете. В настоящее время в условиях перехода органов управления на электронный документооборот становится актуальной проблема правового регулирования ведения реестров, созданных с использованием средств вычислительной техники и других элементов информационной инфраструктуры <3>. ——————————— <3> Майфат А. В. Гражданско-правовые конструкции инвестирования: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 67.
В условиях продолжаемой административной реформы органы исполнительной власти все больше и больше обращаются к такой юридической конструкции, как реестр. Однако, несмотря на ее повышенное значение, в юридической литературе еще нет какого-либо ясного представления о том, что такое реестр и реестровая информация. Строго научное определение понятия «реестровая информация» сталкивается с легальными дефинициями и моделями рассматриваемой формы информации, которые нередко страдают лингвистическими неточностями либо наличием множественности связей в терминологии между различными правовыми актами, иначе говоря, юридической казуистикой и сложностью правовых конструкций. Советским энциклопедическим словарем реестр определяется следующим образом: «реестр (польск. rejestr, от позднелатинского rejestrum, rejistrum — список, перечень): 1) список, перечень, опись; 2) книга для регистрации дел, документов, имущества и пр.» <4>. ——————————— <4> Советский энциклопедический словарь / Научно-редакционный совет: А. М. Прохоров (предс.). М.: Советская энциклопедия, 1981. С. 1124.
Анализируя формируемую сегодня в различных нормативных документах реестровую информацию, исходя из ее правового значения можно выделить три ее наиболее существенных правовых признака. Во-первых, реестровая информация является особым списком, т. е. совокупностью учетных записей в уникальной реестровой форме. Информация в таком списке представлена в определенной системе, элементы которой логически связаны между собой по определенным критериям учета. Например, объекты недвижимости, ценные бумаги, лица — обладатели какой-либо лицензии и т. д. Во-вторых, списочный массив реестровой информации, как правило, либо формируется государством, либо им признается. Например, при формировании какой-либо социально значимой государственной системы определяются порядок ее формирования, обязательная регистрация и списочный учет (государственная система учета объектов недвижимости и регистрации прав на объекты недвижимости). В отдельных случаях в законе определяются условия и порядок государственного признания какой-либо совокупности информации (например, признание и регистрация ценных бумаг акционерных обществ). В-третьих, формирование списка информации о некоторых объектах учета (например, о правах на объекты недвижимости, ценные бумаги или на право осуществления определенного вида деятельности) в форме реестра связано с возникновением, изменением и/или прекращением прав и обязанностей. Формирование и использование реестровой информации является, по сути, основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношений, т. е. внесение в состав реестра имеет значение юридического факта. Иначе говоря, реестровая информация существенно отличается от обычных массивов информации, используемых в настоящее время в различных информационных системах, когда само их существование не связано с государственной регистрацией и не имеет значения юридического факта. Таким образом, реестровая информация — это особая форма информации, представляющая собой совокупность учетных записей об объектах учета (например, объекты гражданских прав, виды деятельности и т. д.), формируемая либо признаваемая государством и связанная с возникновением, изменением и/или прекращением прав и обязанностей. В Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», к сожалению, не содержится определения реестровой информации, несмотря на то что в различных нормативных актах отраслевого значения она не только упоминается, но и определяется ее правовое значение. Например, в соответствии с пунктом 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре <5>. Согласно пункту 3 статьи 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав <6>. В пункте 2 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации указывается, что «в случаях, предусмотренных законом, наряду с государственной регистрацией могут осуществляться специальная регистрация или учет отдельных видов недвижимого имущества» <7>. ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. <6> Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3594. <7> Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
В зависимости от способа фиксации информации в реестре можно выделить реестры, созданные с использованием информационных технологий и средств вычислительной техники и связи, и реестры, сведения которых зафиксированы исключительно на бумажных носителях. Так, согласно пункту 1 статьи 8 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» реестр владельцев ценных бумаг представляет собой список зарегистрированных владельцев ценных бумаг определенного эмитента с указанием количества, номинальной стоимости и категории принадлежащих им именных ценных бумаг, составленный по состоянию на любую установленную дату и позволяющий идентифицировать этих владельцев <8>. ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.
Учитывая системообразующее значение Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и в целях единообразного понимания реестровой информации необходимо внести в текст названного закона дополнения, касающиеся не только определения этого понятия, но и описания механизма ее формирования и использования. На сегодняшний день в условиях административной реформы, повсеместного перехода органов управления на электронный документооборот наибольшую актуальность имеют проблемы правового регулирования ведения реестров, созданных с использованием средств вычислительной техники, телекоммуникаций и других элементов информационной инфраструктуры. Ввиду отсутствия четкого правового регулирования этих отношений в настоящее время возникает много вопросов, имеющих научное и практическое значение.
