(Федосеева Н. Н.) («Информационное право», 2008, N 4)
ИНФОРМАЦИОННАЯ ФУНКЦИЯ В СИСТЕМЕ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА
Н. Н. ФЕДОСЕЕВА
Федосеева Н. Н., старший преподаватель кафедры ГиМПД Муромского института (филиала) Владимирского государственного университета, соискатель Владимирского юридического института ФСИН России.
В статье исследуются понятие и сущность информационной функции государства через призму ее включения в традиционно сложившуюся в теории государства классификацию государственных функций по разнообразным критериям и основаниям, приводится авторское определение информационной функции государства. С целью определения сущности и содержания государственных функций в современной науке проводится их классификация по различным критериям, которая также создает условия для более глубокого и разностороннего изучения функций и более эффективной их реализации. Классификация дает возможность выработать практические рекомендации по совершенствованию функций государства не вообще, а дифференцированно, применительно к их отдельным видам или к отдельно взятым функциям. Для цели настоящего исследования представляется необходимым проанализировать сущность информационной функции государства с точки зрения ее включения в традиционно сложившуюся в теории государства классификацию функций государства по разнообразным критериям и основаниям. В зависимости от важности и социальной значимости тех или иных направлений деятельности государства его функции делят на основные и неосновные. Современная наука определяет, что основные функции государства — это наиболее общие, важнейшие направления его деятельности по осуществлению коренных стратегических задач и целей, стоящих перед ним в определенный исторический период. В отличие от многочисленных неосновных государственных функций, осуществляемых, как правило, специально предназначенными для этого органами (например, здравоохранение, социальное обеспечение, высшее образование, внешняя торговля и т. д.), основные функции относятся к деятельности государства в целом, его решающим, генеральным направлениям внутренней и внешней политики, и выполняются всеми или многими звеньями государственного аппарата. Их объектом является широкий круг обладающих сходством социальных отношений в определенной крупномасштабной области социальной жизни. Данное представление об основных и неосновных функциях государства было сформулировано в 70-е годы XX века теоретиком государства Н. В. Черноголовкиным <1> и сохраняет свою общетеоретическую значимость до настоящего времени. ——————————— <1> Черноголовкин Н. В. Теория функции социалистического государства. М., 1970. С. 134 — 135.
Вместе с тем М. Н. Марченко отмечает, что данная классификация функций является насколько традиционной, настолько же и спорной. Еще в 1960-е годы в отечественной литературе дискутировался вопрос о том, что такое основные и неосновные функции государства и чем они отличаются друг от друга. Одновременно некоторыми авторами проводилась мысль о том, нужно ли вообще подразделять функции государства на основные и неосновные. По мере развития отечественной и зарубежной юридической науки этот вопрос был решен положительно. Исследователи пришли к выводу, что такая классификация функций государства не только желательна, но и объективно необходима, так как в реальной действительности функции государства как основные направления его деятельности далеко не равнозначны друг другу и далеко не одинаковы. Таковыми они являются как в обычной, повседневной жизнедеятельности государства, так и в особенности в нестандартных, чрезвычайных условиях его активности. Вполне очевидным является, например, то, что в условиях ведения войны на первый план в системе функций государства выступает наряду с экономическими и некоторыми другими функциями функция обороны. В условиях экологических и иных возможных катастроф и потрясений — экологическая и другие соответствующие функции. Однако в современном государствоведении до сих пор можно наблюдать отмеченную тенденцию отказа от деления функций государства на основные и неосновные. Предлагается выделять только основные функции, а неосновные — считать поднаправлениями основных функций и именовать их «субфункциями» <2> или «подфункциями» <3>. На взгляд автора, такую тенденцию можно считать вполне обоснованной, диктуемой современными реалиями. ——————————— <2> См. подробнее: Меркулов М. М. Проблемы экологической функции современного Российского государства: Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2002. С. 51; Мелихова А. В. Функции советского и современного Российского государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2006. С. 7; и др. <3> Морозова Л. А. Современная российская государственность: проблемы теории и практики: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 72; Васенина А. Н. Информационная функция современного Российского государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2007.
С филологической точки зрения представляется более правильным использовать приставку «суб-«, а не «под-«, так как она обозначает подчиненность, второстепенность по отношению к главному объекту, то есть к функции государства. Приставка же «под-» употребляется для обозначения близости явления к главному <4>, что в нашем случае не совсем точно. ——————————— <4> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Российская АН; Российский фонд культуры. 2-е изд., испр. и доп. М.: АЗЪ, 1993. С. 250, 297.
С учетом изложенного автор предлагает два варианта понимания информационной функции — широкое и узкое. В широком понимании информационная функция — это самостоятельная основная функция государства, у которой можно выделить две главные субфункции — субфункцию информационного обеспечения деятельности государства в целом, его органов, учреждений, должностных лиц и субфункцию информационного обслуживания граждан, то есть деятельности государственных и общественных органов, организаций, учреждений, должностных лиц по удовлетворению потребностей и законных интересов граждан в получении необходимых сведений, сообщений, знаний, касающихся политических, экономических, социально-культурных и социально-бытовых сторон жизнедеятельности государства, личности, общества. При этом субфункция информационного обслуживания граждан распадается на ряд самостоятельных элементов, главным из которых является информирование населения, которое состоит в регулярном и целенаправленном предоставлении гражданам в установленном законом порядке различных сведений, сообщений, знаний, объективно, полно и своевременно характеризующих работу этих органов, а также принимаемые ими решения, главное назначение которого — обеспечение реализации конституционного права граждан на доступ к информации <5>. ——————————— <5> При этом необходимо отметить, что в науке нет единой точки зрения на статус права граждан на информацию. Можно выделить 3 основные точки зрения: 1) право на информацию — это самостоятельное конституционное право граждан, включающее правомочия на поиск, получение, использование, передачу, произведение и распространение информации (А. В. Малько, В. С. Хижняк, В. А. Дозорцев, Л. А. Сергиенко, И. Д. Тиновицкая, В. Михайлов, Г. Отнюкова, В. Н. Монахов, В. Н. Лопатин, А. А. Снытников, Л. В. Туманова и др.); 2) право на информацию — это составная часть права на свободу слова и печати (Ю. А. Дмитриев, А. А. Златопольский, С. Шевердяев, А. В. Галахова); 3) право на информацию (свобода информации) — это условное обозначение всей совокупности информационных свобод и прав (В. В. Маклаков, Б. А. Страшун).
В узком понимании информационная функция — это субфункция каждой основной функции государства — экономической, политической, социальной, так как осуществление любой государственной функции немыслимо без информационного компонента. Специфика информации как ресурса влияет на рассредоточенность элементов информационной функции и смешение ее с другими направлениями государственной деятельности. По мнению автора, информационная функция является основной функцией государства, так как ее выполняют все государственные органы и должностные лица без исключения, ввиду того что их деятельность неразрывно связана с информацией. В зависимости от направленности решаемых государством задач функции любого государства подразделяются на внутренние и внешние. Внутренние функции государства представляют собой основные направления разнообразной внутренней деятельности государства, обусловленные необходимостью решения стоящих перед ним внутренних задач. Задачи эти сколь многочисленны, столь и разнообразны. Они затрагивают практически все сферы жизни общества и самого государства: экономическую, социальную, политическую, духовную, финансовую и др. Кроме этого, государство зачастую решает задачи, далеко выходящие за пределы одной, отдельно взятой сферы, охватывающие две и более сфер. В силу этого при определении перечня внутренних функций государства в научной и учебной юридической литературе нередко их не только напрямую связывают с различными сферами жизни общества, но и полностью отождествляют с ними. Таковой была, например, позиция ряда авторов, классифицировавших функции государства еще в 70-е годы на функции политической охраны строя (политическая функция), а также на экономическую, социальную и идеологическую функции. В настоящее время при рассмотрении внутренних функций государства также допускается иногда их отождествление со сферами жизни общества. Но оно имеет, как правило, не полный, а частичный характер. Дело в том, что при классификации функций и выделении их из общей системы основных направлений деятельности государства наряду с такими функциями, как экономическая, социальная, политическая и другие, полностью совпадающими со сферами жизни общества, рассматриваются также и такие, которые не совпадают с ними. Среди них, например, называются в различных источниках такие внутренние функции, как установление и охрана правопорядка в обществе; охрана права собственности, прав и свобод граждан; функция оказания социальных услуг; функция обеспечения народовластия; культурно-воспитательная; функция финансового контроля и др. Перечень данных и иных подобных им направлений деятельности государства в большей степени соответствует сложившемуся в научной литературе представлению о его внутренних функциях, нежели полное или частичное отождествление функции государства с основными сферами жизни общества. Внешние функции государства представляют собой направления деятельности государства, непосредственно связанные с решением стоящих перед ним на международной арене целей и задач. Последние никогда не были и практически не могут быть одинаковыми для всех государственных образований и государств. Они зависят от характера существующего в стране политического режима и типов государств, от этапов развития одного и того же государства, от складывающейся в мире международной обстановки, от характера взаимоотношений сосуществующих друг с другом государств. При классификации функций государства по данному критерию необходимо учитывать современную тенденцию к их интернационализации, то есть приданию внутренним функциям международного значения, их тесному взаимодействию с внешней средой, взаимосвязи внутренней и внешней политики государства. Л. А. Морозова обоснованно объясняет такую тенденцию: «Каждое государство не существует изолированно от других государств, все они связаны узами международного сообщества, необходимостью участвовать в решении глобальных проблем, следовательно, они должны согласовывать свои интересы с общими интересами данного сообщества» <6>. ——————————— <6> Морозова Л. А. Влияние глобализации на функции государства // Государство и право. 2006. N 6. С. 101 — 102.
Также в современной науке можно наблюдать тенденцию отказа от классификации функций государства на внутренние и внешние, так как и те, и другие тесно связаны между собой, действуют в определенном единстве, дополняя друг друга. Это дало основание объявить деление функций на внутренние и внешние устаревшим, так как в современных условиях любому государству присущи общие функции, которые осуществляются как внутри страны, так и за ее пределами. На наш взгляд нецелесообразно отказываться от классификации функций на внутренние и внешние, однако необходимо признать, что каждая из них имеет как внутреннее, так и внешнее взаимосвязанное и взаимозависимое содержание. С учетом изложенного информационная функция является одновременно и внутренней, и внешней: государство регулирует информационные процессы как внутри страны, так и за ее пределами в отношениях с другими государствами. Причем внутренняя реализация информационной функции невозможна без планируемого активного внешнего информационного взаимодействия. Классифицируя функции государства по продолжительности действия на постоянные и временные, будет обоснованным утверждать, что информационная функция является постоянной, так как она существует на любом этапе развития государства. Однако ее значимость и интенсивность реализации на каждом этапе различаются. Так, на современном этапе развития в условиях глобальной информатизации реализация информационной функции государства приобретает особую значимость и интенсивность реализации. Также в науке приводится классификация функций государства по принципу разделения властей на законодательные, управленческие (административные) и судебные. Классификация функций по данному критерию довольно активно критикуется в научной литературе. Так, еще в XIX веке К. Франц писал, что государственные власти соответствуют функциям, но эти функции сами по себе не составляют еще властей, «они образуют только схему государственной жизни и служат основанием подразделения на министерства, которые не суть государственные власти, но, как показывает их название, только слуги государства» <7>. Чуть позже А. И. Елистратов также отмечал, что особые законодательные, административные и судебные учреждения создавались в ближайшем соответствии с различием нормативных, административных и юрисдикционных функций. Однако это «соответствие… является не полным. Исторически сложившиеся границы ведомства законодательных, административных и судебных учреждений не совпадают с различием соответствующих юридических функций» <8>. ——————————— <7> Франц К. Общие начала физиологии государства. СПб., 1870. С. 170 // Талапина Э. В. К вопросу об информационной функции государства // Информационное общество. 2002. N 1. С. 20. <8> Елистратов А. И. Очерк государственного права (конституционное право). М., 1915. С. 33 // Там же. С. 20.
В рамках данной классификации справедливо утверждать, что информационную функцию реализуют все органы государственной власти, входящие в механизм Российского государства. На информации основана деятельность законодательной власти — принятию законов предшествуют сбор и обработка информации (социальной, экономической, политической), сам текст закона есть правовая информация, которую государство распространяет в официальном порядке. Судебные органы также осуществляют информационную функцию. Однако более показательно и масштабно информационная функция государства проявляется в деятельности органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти постоянно осуществляют информационную деятельность. Одним из основных ее направлений исследователи называют учетную функцию, которая всегда была присуща деятельности органов исполнительной власти. О ней говорил еще профессор А. В. Венедиктов, описывая первые послереволюционные преобразования. Осуществление общенародного учета и контроля над производством и распределением продуктов требовало прежде всего организации учета всех материальных и трудовых ресурсов страны: учет предприятий и их оборудования, учет занятой в них рабочей силы, учет топлива, сырья и иных предметов производственного снабжения, учет наличных запасов промышленных товаров и вновь выпускаемой продукции. Проведение учета являлось одной из важнейших предпосылок самого планирования и регулирования промышленного производства и распределения промышленной продукции. Положения о производственных отделах ВСНХ и о главках особо предусматривали в перечне функций отделов и главков учет предприятий соответствующих отраслей и их оборудования, учет рабочей силы, продукции и пр. <9>. ——————————— <9> Венедиктов А. В. Организация государственной промышленности в СССР. Т. 1. Л., 1957. С. 332 — 333.
В настоящее время учетная функция продолжает сохранять свои позиции, особенно в экономической сфере. Основным способом выполнения этой функции является регистрация, а именно ведение государственных кадастров (недвижимости, автотранспорта и др.), реестров и регистров. Государство регистрирует субъектов экономической деятельности (налогоплательщиков, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц), объекты прав (землю, иное недвижимое имущество), отдельные виды продукции, параметры (показатели экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий), правоустанавливающие документы и сведения из них (уставы федеральных государственных унитарных предприятий), лицензии и др. Также регистрации подлежат нормативные акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Можно выделить также и другие составляющие информационной функции — мониторинг, освещение деятельности органов власти в средствах массовой информации и т. п. Доказательством того, что информационную функцию выполняют органы всех ветвей государственной власти, является активно реализуемая в России и мире концепция «электронного государства», суть которой заключается в активном использовании всеми государственными органами в своей повседневной деятельности информационных технологий. Классификация функций государства проводится также на основании территориального масштаба, в пределах которого они реализуются. В федеративном государстве — это функция федерации в целом и субъектов федерации. В унитарном государстве — это функция, осуществляемая на территории единого в административно-территориальном плане государства. В конфедерации — это координирующие функции всего сообщества (союза) государств и функции, которые реализуются на территории каждого из участников этого союза государств. Информационная функция Российского государства является, несомненно, общефедеральной функцией. Вместе с тем на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления могут приниматься отдельные законы, программы и концепции развития в информационной сфере <10>. ——————————— <10> См., например: Закон г. Москвы от 24 октября 2001 г. N 52 «Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы» // Вестник мэрии Москвы. 2001. N 44; Закон Московской области от 12 марта 1998 г. N 9/98-ОЗ «Об информации и информатизации в Московской области» // Подмосковные известия. 1998. N 55; Закон Воронежской области от 13 января 1998 г. N 28-II-ОЗ «Об информатизации Воронежской области»; и др.
Е. Н. Васильева классифицирует функции государства на специальные и неспециальные <11>. Специальные (первичные) функции присущи только государству, и только оно в лице своих органов обеспечивает их реализацию (организация и осуществление государственного управления, социальная защита населения и др.). Неспециальные функции государства характеризуют его деятельность как обычного субъекта гражданско-правовых отношений (например, в сфере собственности и др.). ——————————— <11> Васильева Е. Н. Гражданская правоспособность государства // Субъекты гражданского права: Сб. науч. тр. / ИГПАН. М., 2000. С. 55.
Данная классификация представляет особый интерес в современных условиях рассмотрения государства как корпорации, применяющей формы и методы деятельности, характерные для частных компаний. В информационной сфере можно выделить как первичные специальные, так и неспециальные функции государства. Если первые — это правовое обеспечение реализации информационной функции, установление основ ответственности за правонарушения в информационной сфере, то вторые — обеспечение развития научно-технического потенциала и технологии производства, маркетинг и рынок продукции, управление инвестициями, развитие рабочих мест и подготовки кадров и др. На основе проведенного анализа можно утверждать, что информационная функция обладает всеми существенными признаками основных функций государства, выделяемыми в науке. 1. Данная функция государства представляет собой сложившееся на современном этапе развития основное направление деятельности государства в информационной сфере, важность правового регулирования которой продиктована объективными процессами глобальной информатизации. 2. Она непосредственно выражает и предметно конкретизирует сущность современного Российского государства — достижение демократического гражданского общества в глобальном информационном пространстве. Ее содержание призвано учитывать общесоциальные, групповые (корпоративные), национальные и частные интересы членов общества. 3. В ней реализуется разносторонняя практическая деятельность в сфере информатизации внутри страны и на международной арене. 4. В информационной функции государства проявляется и присущая ему на современном этапе развития динамика социально-экономических, политических и духовных преобразований в жизни информационного общества. Таким образом, можно сформулировать следующее определение информационной функции государства — это направление его деятельности по развитию информационной сферы, которое охватывает всю совокупность отношений, связанных с созданием, хранением, обработкой, передачей информации во всех областях жизни — экономической, политической, социальной, правовой, научной, образовательной, управленческой и т. п. Информационная функция является на современном этапе развития одной из основных функций каждого государства.
