(Бузин А. Ю.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 3)
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ
А. Ю. БУЗИН
Бузин А. Ю., ведущий консультант по избирательному праву группы компаний «НИККОЛО М», член Московской городской избирательной комиссии с правом совещательного голоса, кандидат юридических наук.
В статье рассмотрены ключевые проблемы современного состояния правового регулирования предвыборной агитации в России: разграничение информирования и агитации, политическая реклама вне агитационного периода, превращение политической рекламы в агитацию, использование должностного положения в агитационных целях, нарушения прав интеллектуальной собственности при агитации.
Key problems of modern situation in legal control in Russia are considered in the article: delimitation between agitation and information, political advertising outside the agitation time period, political advertising transformation in election propaganda, using official capacity in agitation goals, incorporeal right violation by agitation <*>. ——————————— <*> Buzin A. Iu. The problems of legal regulation of pre-election campaigning.
Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации регулируется в первую очередь Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об основных гарантиях») и дублирующими нормами региональных законов о выборах. Кроме этого, информационное обеспечение выборов как разновидность информационной деятельности подпадает под непосредственное действие Конституции и многочисленных российских законов, регламентирующих получение и распространение информации, в частности Гражданского кодекса РФ, Федеральных законов «О средствах массовой информации», «О рекламе», «Об авторском праве и смежных правах» и др. Противоречия между избирательными и другими законами уже неоднократно проявлялись, рассматривались и разрешались судами — от районных до Конституционного Суда РФ, а также избирательными комиссиями. Решения по избирательным спорам, касающимся информационного обеспечения выборов, очень разнообразны. Такие споры возникали на всех крупных выборах последних лет. Более того, их количество значительно выросло в начале двухтысячных годов. В сборниках постановлений Верховного Суда РФ, изданных ЦИКом РФ, в разделах «Предвыборная агитация» за 1999 год представлено лишь одно дело, за 2001 г. — ни одного, за 2000 г. — 9, за 2002 г. — 32, за 2003 и 2004 гг. — по 64 дела. Затем количество таких дел, связанных с выборами федерального и регионального уровней, стало сокращаться, но связано это было с упразднением выборов глав регионов и со снижением общего интереса к выборам. После выборов депутатов Государственной Думы IV созыва Верховный Суд РФ рассматривал совместную жалобу нескольких политических партий и физических лиц об отмене результатов выборов, причем в качестве основного нарушения предъявлялось нарушение правил информационного обеспечения выборов. После выборов депутатов Государственной Думы V созыва КПРФ требовала в Верховном Суде РФ отмены результатов выборов на этом же основании, а партия «Союз Правых Сил» — на основании массового изъятия агитационных материалов партии, осуществленного правоохранительными органами, ссылавшимися на нарушение правил агитации. Интересно, что рост претензий, связанных с нарушениями в сфере информационного обеспечения выборов, происходил после принятия в 2002 г. нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об основных гарантиях…»), который существенно расширил регулирование в области такого обеспечения, разделив понятия «информирование» и «агитация», а также введя специальный пункт, определяющий признаки агитации. Заметим также, что законодательному регулированию информационного обеспечения посвящено несколько недавних материалов <1>, не затронувших, впрочем, многих проблем, о которых будет идти речь ниже. ——————————— <1> См.: Большаков С. В., Головин А. Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации. 3-е изд. М.: Academia, 2007; Гришина М. В., Головин А. Г. Средства массовой информации и выборы: вопросы и ответы — ЦИК РФ. М., 2007; Рекомендации для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по предупреждению и пресечению нарушений в сфере изготовления и распространения агитационных материалов в период избирательных кампаний, иных нарушений в сфере информационного обеспечения выборов — РЦОИТ при ЦИК России. М., 2008.
Наружная политическая реклама вне агитационного периода
С мая по август 2007 года, за полгода до очередных выборов депутатов Государственной Думы, политтехнологи следили за развитием спора, развернувшегося между Федеральной антимонопольной службой (ФАС) и Центральной избирательной комиссией (ЦИКом) Российской Федерации. Появившиеся в начале года на улицах крупных российских городов рекламные щиты с символикой партий или с изображениями будущих лидеров партийных списков вызвали возражения со стороны ФАС РФ. Вопрос не был новым: он возникал и перед предыдущими выборами в Госдуму, проявившись в споре между ЦИКом РФ и ЛДПР по поводу агитации до начала избирательной кампании, а также на региональных выборах. Конкретная проблема, которую надо было решить в середине 2007 г., заключалась в том, что Федеральный закон «О рекламе» устанавливал (до внесения в него изменений, вступивших в силу 25 июля 2007 г.), что «рекламная конструкция должна использоваться исключительно в целях распространения рекламы», а агитация не подпадает под определение рекламы, данное в этом же Законе. В связи с этим ФАС в ответ на запрос ЦИКа заявила, что политическая реклама не может размещаться на рекламных конструкциях. Однако Федеральный закон «Об основных гарантиях…» предусматривает агитацию в «аудиовизуальной форме», а также размещение агитационных материалов на зданиях и сооружениях (с согласия собственника). Обсудив коллизию законов, ЦИК и ФАС в июле 2007 г. пришли к совместному мнению, что размещение политической рекламы на рекламных конструкциях возможно, но только в агитационный период, а «за пределами агитационных периодов, предусмотренных избирательным законодательством, размещение на рекламных конструкциях агитационных материалов не допускается» <2>. ——————————— <2> http://www. regnum. ru/news/851800.html
Органы региональной исполнительной власти, основываясь на указанном компромиссе (а в действительности — еще до достижения этого компромисса), начали борьбу с наружной рекламой всех политических партий за исключением одной. В Москве были ликвидированы баннеры, связанные с деятельностью «Справедливой России» и «Гражданской силы» <3>, в Курске — «Справедливой России», в Самаре — СПС. ——————————— <3> См.: Беспалова Н., Хамраев В., Соболев С., Бордюг Т. Политическую рекламу лишили московской прописки // Коммерсантъ. 2008. 11 июля (http://www. kommersant. ru/doc. aspx? DocsID=781602).
Однако, поскольку политическая реклама «Единой России» благополучно оставалась на местах, такой подход грозил обернуться серьезными проблемами для этой партии. Кроме того, следовало принять во внимание широкое использование наружной политической рекламы «административными» партиями и кандидатами вне агитационного периода на предыдущих выборах, в частности на выборах депутатов Госдумы предыдущих созывов и на региональных выборах. Такая реклама не только размещалась до начала избирательной кампании, но и сохранялась вплоть до дня голосования и, естественно, не оплачивалась из избирательного фонда. Примерно через месяц после сообщения о совместном решении ЦИКа и ФАС появилось новое сообщение о совместном Протоколе от 6 августа 2007 г., в котором устанавливалось, что «в соответствии с новой редакцией части 2 статьи 19 Федерального закона «О рекламе», вступившей в силу 25 июля 2007 г., в период до начала и в ходе избирательной кампании информация, включающая сведения о политических партиях и иных избирательных объединениях, отдельных политических деятелях, не содержащая признаков предвыборной агитации, допускается к размещению на рекламных конструкциях на условиях социальной рекламы» <4>. ——————————— <4> http://www. cikrf. ru/news/info_100807.jsp
Изменения в Закон «О рекламе», которые упоминаются в Протоколе, заключаются в том, что в п. 2 ст. 19 было внесено дополнение о возможности размещения на рекламных конструкциях (помимо просто рекламы) социальной рекламы. ЦИК и ФАС посчитали этот факт достаточным для того, чтобы разрешить размещение политической рекламы на рекламных конструкциях. Такая трактовка вызывает большие сомнения, поскольку размещение социальной рекламы ограничено требованиями ст. 10 Закона «О рекламе», в которой, в частности, сказано: «В социальной рекламе не допускается упоминание… о физических лицах и юридических лицах, за исключением упоминания об органах государственной власти, об иных государственных органах, об органах местного самоуправления, о муниципальных органах, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, и о спонсорах». Более того, размещение социальной рекламы обусловлено дополнительными требованиями Закона и подзаконных актов. В Москве, например, вопрос о размещении социальной рекламы решает специальная ведомственная комиссия. Упомянутый совместный Протокол ЦИКа и ФАС, несколько запоздало разрешив одну проблему, оставил неразрешенной другую — проблему «превращения» рекламных материалов в агитационные после начала агитационной кампании. Эта проблема является общей для любых материалов, содержащих политическую рекламу (а не только для размещенных на рекламных конструкциях), поэтому мы обсудим ее отдельно. Здесь же заметим, что Протокол ЦИКа и ФАС содержит два требования, которые вызывают дополнительные вопросы. В формулировке Протокола ЦИКа и ФАС «материалы, содержащие призывы голосовать за либо против кандидатов, списка кандидатов или политические партии в целом до начала агитационного периода, не допускаются к размещению на рекламных конструкциях», речь, очевидно, идет не о голосовании, а о размещении материалов до начала агитационного периода. Возникает вопрос: каким образом реализовать такой запрет, если до начала агитационного периода не существует кандидатов и списка кандидатов, ибо агитационный период начинается как раз вместе с их появлением? Допустим, что запрет вступит в действие с началом агитационного периода и к тому времени реклама будет изъята. Что можно будет предъявить нарушителю? Строго говоря, он агитировал голосовать не за кандидата Иванова, а за гражданина Иванова, и, возможно, этот Иванов действительно в тот момент баллотировался в председатели садового товарищества. Другая формулировка — «оплата рекламы, не связанной с выборами деятельности политических партий и иных избирательных объединений, отдельных политических деятелей с использованием фамилии или изображения кандидата, наименования, эмблемы, иной символики избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список кандидатов, в период избирательной кампании осуществляется только за счет средств соответствующего избирательного фонда» — вызывает еще больше вопросов. Во-первых, поскольку между моментом начала избирательной кампании и моментом возникновения избирательного фонда может лежать довольно большой промежуток времени (до месяца), постольку данное требование означает фактический запрет на политическую рекламу в этот период. Во-вторых, опять же возникает вопрос о том, что санкция за нарушение такого требования может быть наложена только апостериори, после выдвижения кандидатов, да и то — на сомнительных основаниях.
Наружная реклама и администрация
Проблема наружной политической рекламы усложняется еще и тем, что размещение на рекламных конструкциях требует большого количества различных согласований с административными органами, а также тем, что фирмы наружной рекламы обычно бывают тесно ассоциированы с администрацией. Нередки случаи, когда участники выборов не могут разместить свои агитационные материалы на рекламных конструкциях из-за того, что все рекламные конструкции оказываются арендованными задолго до начала выборов. С другой стороны, некоторые участники выборов пользуются не только поддержкой администрации, но даже и ее ресурсами. В этом отношении примечательны два эпизода, связанные с наружной рекламой и породившие избирательные споры. В городе Хабаровске во время выборов депутатов Законодательной Думы Хабаровского края в декабре 2005 г. в нескольких местах была размещена уличная световая реклама с лозунгом «Сильные регионы — Единая Россия». Реклама была заказана и оплачена Правительством Хабаровского края. По мнению Хабаровского краевого суда, поддержанного Судебной коллегией Верховного Суда РФ <5>, данная реклама «не носит агитационного характера в отношении партии «Единая Россия»; размещение рекламных носителей проводилось в целях информирования патриотического сознания граждан и непосредственно не связано с целями избирательной кампании», а потому могла быть оплачена не из избирательного фонда. ——————————— <5> Определение ВС РФ от 18 апреля 2007 г. N 58-Г07-5. Здесь и далее мы используем тексты судебных постановлений, опубликованные на сайте системы «Гарант», либо в сборниках ЦИКа РФ «Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации», либо в сборнике Избирательной комиссии Московской области «Обзор судебной практики по делам о защите избирательных прав граждан Российской Федерации на территории Московской области в 2008 году по выборам в органы местного самоуправления», либо тексты, непосредственно имеющиеся у автора.
Воспользоваться световой рекламой, выдаваемой за социальную, решил также и мэр города Ставрополя на выборах депутатов Государственной Думы в декабре 2007 г. Однако рекламировал он не «Единую Россию», а Благотворительный фонд Дмитрия Кузьмина, а сам Кузьмин был первым номером в региональном списке «Справедливой России». Так же как и в предыдущем случае, реклама была изготовлена и размещена еще до начала избирательной кампании. Суд, однако, признал рекламу агитацией, а размещение рекламы — использованием преимуществ должностного положения <6>. ——————————— <6> Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 30 ноября 2007 г. N КАС07-693.
Проблема превращения политической рекламы в предвыборную агитацию
Далее мы будем неоднократно ссылаться на определение термина «агитация», приведенное в ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях…»: «Деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)». Это определение исключает из понятия «агитация» любую деятельность, проводимую вне временных рамок избирательной кампании, в частности до официальной публикации акта о назначении выборов. С другой стороны, оно порождает две проблемы, которые являются источником избирательных споров, неоднозначно разрешаемых российскими судами. Первая проблема заключается в том, является ли агитацией реклама гражданина или общественного объединения в период между началом избирательной кампании и выдвижением соответственно этого гражданина в качестве кандидата или списка кандидатов от данного общественного объединения. Такая реклама в момент ее реализации не может быть признана агитацией, поскольку в этот момент отсутствует кандидат, список кандидатов. С другой стороны, очевидно, что такая реклама имеет ярко выраженный агитационный эффект, может оказывать существенное влияние на итоги голосования. Второй вопрос связан с оплатой агитационных материалов, которые изготавливаются до начала избирательной кампании. Такие материалы не могут считаться агитационными до момента выдвижения кандидата, списка кандидатов, они объективно не могут быть оплачены из избирательного фонда, который на момент их изготовления просто не существует. Является ли законным распространение таких материалов в период избирательной кампании; как расценивать доступность для избирателя таких агитационных материалов, если они распространены (размещены) до начала избирательной кампании? Практика российских выборов изобилует примерами использования в период избирательной кампании «рекламных» материалов, изготовленных до начала кампании. На последних выборах в Государственную Думу этот прием применяли партии «Единая Россия», КПРФ, «Яблоко». Зафиксированы случаи использования такого приема и кандидатами по мажоритарным округам. В случае с партиями использование материалов, изданных заранее, обычно не влечет за собой серьезных претензий, что связано с законодательной нормой, которая разрешает использование в целях агитации имущества партии <7>. Но фактически это приводит к ситуации, когда партия может изготовить большую часть своих агитационных материалов, не оплачивая их из избирательного фонда. Более того, возможен вариант, когда часть расходов на агитацию будет оплачена заранее. В этом отношении характерен избирательный спор, возникший во время выборов депутатов Государственной Думы Астраханской области в октябре 2006 г. Решением Астраханского областного суда, поддержанным кассационным Определением Верховного Суда РФ <8>, заявителю было отказано в его претензиях к региональному отделению партии «Единая Россия», разместившей агитационные материалы в форме наружной рекламы без оплаты из избирательного фонда. Суд отметил, что согласно договору аренды, заключенному до начала избирательной кампании, рекламные конструкции находятся в пользовании избирательного объединения с 1 июля 2006 г. по 31 декабря 2006 г., данное имущество является движимым имуществом этого избирательного объединения, на использование которого распространяется действие п. 6 ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях…». Поскольку договор аренды был оплачен до начала избирательной кампании, суд посчитал законным отсутствие оплаты из избирательного фонда указанных агитационных материалов. ——————————— <7> См.: п. 6 ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». <8> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 сентября 2006 г. N 25-Г06-9.
Судебная практика по рассмотрению споров, связанных с изготовлением агитационных материалов до начала избирательной кампании и распространением их в период от начала избирательной кампании до выдвижения кандидата, не является единообразной. Так, решением Верховного Суда Удмуртской Республики, поддержанным кассационным Определением Верховного Суда РФ <9>, отменено решение избирательной комиссии о признании незаконным решения Устиновской территориальной избирательной комиссии г. Ижевска, признававшей незаконным распространение листовки кандидата в депутаты Государственного Совета Удмуртской Республики, поскольку она не была оплачена из избирательного фонда. Основанием к отмене решения послужил главным образом тот факт, что листовка изготовлялась и распространялась до выдвижения кандидата. ——————————— <9> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 декабря 2007 г. N 43-Г07-22.
Свердловский областной суд, поддержанный Судебной коллегией Верховного Суда РФ <10>, не признал нарушением изготовление (а по утверждениям заявителя — и распространение в период агитационной кампании) агитационных материалов одного из кандидатов на выборах депутатов Палаты представителей Законодательного Собрания Свердловской области в марте 2008 года за шесть дней до его выдвижения <11>. Среди таких материалов — отчет о работе депутата, календари с фотографиями кандидата с В. В. Толкуновой и митрополитом Викентием, поздравительные открытки «С Новым годом!» от депутата-кандидата. ——————————— <10> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 45-Г08-8. <11> В Определении Верховного Суда РФ фигурирует дата «приобретения прав и обязанностей кандидата, в том числе и обязанности действовать в соответствии с нормами избирательного законодательства», под которой, вероятно, подразумевается дата выдвижения.
При очень схожих обстоятельствах Королевский городской суд, поддержанный Московским областным судом, посчитал <12>, что распространение брошюры, изготовленной до начала избирательной кампании, в течение нескольких дней после выдвижения кандидата (это обстоятельство основано на показаниях нескольких свидетелей) является достаточным основанием для отказа в регистрации на основании использования средств в целях агитации помимо избирательного фонда. В постановлениях как районного, так и областного суда встречается обоснование, которое может иметь далеко идущие последствия для подобного рода дел: «Дата выборов была общеизвестным обстоятельством, вытекающим из закона». ——————————— <12> Решение Королевского городского суда Московской области от 28 января 2008 г. и Определение Судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 14 февраля 2008 г. по делу Моревой И. А.
Проблемным также представляется вопрос о том, как оценивать мероприятия, связанные с передачей материальных или денежных средств избирателям в том случае, если такая передача состоялась в период избирательной кампании, но в порядке, являющемся многолетней традицией или предусмотренном задолго до начала избирательной кампании. Здесь также не наблюдается единства судебной практики. Например, Алтайский краевой суд, а вслед за ним — Верховный Суд РФ используют в качестве одного из возражений против утверждения о подкупе избирателей следующий пассаж: «…это предложение (о материальной помощи пенсионерам и инвалидам в период избирательной кампании) следует оценивать в контексте всего последнего абзаца статьи, в котором содержится информация о том, что Рыжак Е. Н., являющийся генеральным директором ОАО «Алтайкровля», намерен продолжать начатую в прошлом году реализацию социального проекта, а бесплатная доставка дров пенсионерам, инвалидам является одним из направлений этого проекта». В заключение этого раздела заметим, что некоторые исследователи полагают, что совокупность норм, касающихся агитации, устанавливает запрет на ведение агитации кандидатом, избирательным объединением в период от начала избирательной кампании до выдвижения этого кандидата, соответствующего списка кандидатов <13>. Такой вывод противоречит не только электоральной практике, но также и порождает серьезную проблему обеспечения такого запрета, неурегулированности процедуры привлечения к ответственности за нарушение. ——————————— <13> См.: Большаков С. В., Головин А. Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации. М.: Academia, 2007. С. 100.
Информирование или агитация?
Самую большую проблему (и можно утверждать — неразрешимую в рамках законодательства) представляет субъективизм при оценке материалов и действий в качестве агитационных или неагитационных. Признание материалов или действий агитационными является во многих случаях необходимым условием для привлечения кандидатов, избирательных объединений к ответственности, в частности для отмены регистрации кандидата или списка кандидатов. Уточнения, внесенные в Федеральный закон «Об основных гарантиях…» по сравнению с его предыдущей версией, описание в ст. 48 признаков агитации не принесли практических результатов, поскольку одновременно произошло повышение уровня субъективизма тех органов, которые уполномочены квалифицировать материал или действие в качестве агитационных. После введения в юридический оборот понятия «информационное обеспечение выборов» с разграничением его на информирование и агитацию в решениях избирательных комиссий, постановлениях судов, выводах прокуроров все чаще стали появляться утверждения об информационном характере материалов, явно противоречащие определениям ч. 2 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях…». Наибольшее количество избирательных споров возникает в связи с массированным «информированием» об определенных кандидатах и избирательных объединениях в СМИ в период, когда агитация в СМИ не разрешена (а разрешается она не ранее чем за 28 дней до дня голосования). Вряд ли можно создать четкие критерии различения агитации и информирования. Черчиллю приписывается высказывание «Любое упоминание в прессе, кроме некролога, — это хорошая реклама!» (хотя и некролог может, наверное, быть использован в агитационной кампании <14>). Единое мнение существует только относительно призывов типа «Голосуй за…», но они практически не используются политтехнологами как заведомо устаревшие и вызывающие негативную реакцию. Что же касается высказываний типа «Мы призываем вас поддержать…», то избирательные комиссии и суды могут не признать их агитацией, как это было, например, сделано Московской городской избирательной комиссией, а вслед за ней и судами относительно обращения Ю. Лужкова, Б. Немцова, С. Шойгу и Г. Явлинского к москвичам в поддержку списка кандидатов на выборах депутатов Мосгордумы в 2001 г. <15>. ——————————— <14> См.: Носов С. Дайте мне обезьяну… М.: Эксмо, 2004. <15> См.: Бузин А. Ю. Административные избирательные технологии: московская практика. М.: РОО «Центр «Панорама», 2006. С. 96.
Рассуждения о наличии или отсутствии агитационной цели, ставшие особо актуальными после Постановления Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П, увы, не прибавили объективности в этом вопросе, хотя и увеличили решительность СМИ при обнародовании «информационных» материалов о кандидатах и избирательных объединениях. Преобладание, а зачастую и доминирование «информирования» об определенной политической силе создает у многих граждан, а тем более — у непосредственных участников выборов устойчивое впечатление о нарушении важнейшего принципа свободных выборов — принципа равноправия претендентов, в частности принципа равного доступа к СМИ. Эти проблемы порождают многочисленные избирательные споры на выборах всех уровней, в том числе судебные требования об отмене результатов выборов. Впрочем, стоит отметить, что накал страстей снижается по мере накопления опыта оспаривания нарушений принципа равноправия. Само по себе нарушение сроков проведения агитации в СМИ не может быть основанием для отказа в регистрации или для отмены регистрации. Даже если публикация в СМИ признается агитационной, для привлечения кандидата, избирательного объединения к конституционно-правовой ответственности (отмене регистрации, вынесению предупреждения) требуется еще доказать, что сам кандидат, избирательное объединение или их доверенные лица были причастны к публикации, а если кандидат не является должностным лицом — еще и то, что на публикацию были затрачены существенные финансовые средства. Поэтому, если речь идет о кандидатах или избирательных объединениях, обладающих властным ресурсом, рассчитывать на привлечение к серьезной ответственности за «информирование под видом агитации» не приходится. Обоснования решений избирательных комиссий и судов в этих случаях не отличаются большим разнообразием. Приведем выдержки из одного типичного решения суда, содержащего весь набор возражений против обвинения кандидата в незаконной агитации. Речь идет о решении Оренбургского областного суда, поддержанного Судебной коллегией ВС РФ <16> и касающегося выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области в марте 2006 г. ——————————— <16> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 октября 2006 г. N 47-Г06-300.
После перечисления многочисленных публикаций и телеэфиров (около 40 материалов), в которых фигурировал лидер регионального избирательного списка, одновременно исполнявший обязанности губернатора области, суд указывает в своем решении: «Таким образом, те телепередачи и публикации в газетах, на которые ссылается заявитель, не несут в себе цели побудить избирателей к голосованию за список кандидатов или против него, в них не содержатся сведения о выборах, отсутствует и упоминание о том, что Ч. является кандидатом в депутаты Законодательного Собрания области от избирательного объединения «ОРО ВПП «Единая Россия». Они носят исключительно информационный характер о деятельности органов государственной власти области, в том числе о деятельности губернатора. Как правильно отметил суд (областной. — А. Ю.), то обстоятельство, что в некоторых из указанных публикаций были помещены фотографии Ч., не изменяет их направленность, не придает им признаков предвыборной агитации, поскольку в совокупности с текстом публикаций эти фотографии воспринималась читателями-избирателями однозначно — как фотография губернатора области, а не кандидата в депутаты». В этом же Определении можно найти пассаж относительно непричастности кандидата к «информированию»: «Судом установлено, что указанные заявителем публикации имели место без согласия Ч. или избирательного объединения «ОРО ВПП «Единая Россия», что подтверждается справками СМИ», а также вывод относительно претензии заявителя, связанной с расходованием средств в целях агитации помимо избирательного фонда: «Поскольку все указанные заявителем телепередачи, газетные публикации и поздравления не являются предвыборной агитацией, они не подлежали оплате за счет соответствующего избирательного фонда. В связи с этим суд признал необоснованными доводы заявителя о нарушении кандидатом Ч. порядка финансирования избирательной кампании». Однако существуют прецеденты разрешения подобных споров и другим способом. Связаны они с отменой регистрации кандидатов, не обладающих властным ресурсом. Тюменский областной суд отменил регистрацию кандидата в депутаты Тюменской областной Думы на выборах в марте 2007 г. — первого секретаря Тюменской областной организации РКРП-РПК, а Верховный Суд РФ поддержал решение суда <17>. Материалы, опубликованные в газетах «Трудовая Тюмень» и «Тюмень Трудовая» в период избирательной кампании, признаны агитационными, подсчитана их стоимость в соответствии с расценками, опубликованными в газетах, и регистрация отменена в связи с использованием финансовых средств помимо избирательного фонда. При этом суд в своем решении не стал приводить примеры «агитационности» указанных материалов (а судя по названиям, они не более агитационные, чем материалы о губернаторе, упомянутые в предыдущем примере), а также не стал доказывать неп осредственное использование или передачу финансовых средств. ——————————— <17> См.: Определение Верховного Суда РФ от 10 марта 2007 г. N 89-Г07-4.
Агитация при исполнении служебных полномочий
Субъективизм в разграничении понятий «агитация» и «информирование» также часто проявляется при рассмотрении жалоб, основанных на фактах использования в целях избирательной кампании должностного или служебного положения. В период избирательной кампании лица, замещающие государственные должности, проявляют повышенную публичную активность. Такая активность широко освещается в средствах массовой информации, что приводит к явной диспропорции в «информировании» о разных претендентах. Заметим, что и до принятия нового Федерального закона «Об основных гарантиях…» вопрос о том, в какой мере лица, замещающие государственные должности категории «А» <18>, нарушают запрет на ведение ими агитации, был достаточно острым. Но в те времена он касался в первую очередь депутатов, поскольку остальные «лица категории «А» должны были уходить в отпуск на период избирательной кампании. Агитационные материалы, подписанные депутатом с указанием статуса, как сейчас, так и тогда не были редкостью, но оправдывались тем, что депутат ставил свою подпись не во время «исполнения им должностных обязанностей», а, например, ночью или в обеденный перерыв. ——————————— <18> См.: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» упразднил применение буквенных категорий, переименовав лиц, замещающих государственные должности категории «А», в лиц, замещающих государственные должности РФ или субъекта Федерации.
Поправка в избирательное законодательство, разрешившая всем лицам, замещающим государственные должности, не уходить в отпуск на период избирательной кампании, усугубила ситуацию. Теперь избирательные комиссии и суды более уверенно утверждают, что кандидат имярек при осуществлении данного действия (вручение подарков, открытие новой поликлиники, торжественное заседание, концерт или футбольный матч, поздравление в СМИ, рабочее заседание) выступал не в качестве кандидата, а исполнял свои должностные обязанности. Приведем несколько примеров. Закон <19> относит «распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда», к фактам злоупотребления должностным или служебным положением. Тем не менее Астраханский областной суд в своем решении, поддержанном Определением Судебной коллегии Верховного Суда РФ <20>, утверждает относительно поздравлений, опубликованных в региональной прессе губернатором Астраханской области Ж. и главой муниципального образования С.: «…из текста публикаций не следует, что поздравления исходят от имени С. и Ж. как кандидатов в депутаты». ——————————— <19> См.: подп. «з» п. 5 ст. 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». <20> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 октября 2006 г. N 25-Г06-11.
Оренбургский областной суд <21> приводит в решении следующий довод: «…все поздравления, на которые указывал заявитель, имели место в связи с профессиональными или государственными праздниками, были напечатаны в указанных заявителем газетах от имени Ч. как губернатора Оренбургской области, а не кандидата в депутаты, а также от имени председателя Законодательного Собрания области. Поздравления являются традиционными и ежегодными, текст которых не содержит даже упоминания о предстоящих выборах, а значит, не имеет направленности склонить потенциальных избирателей в пользу или против какого-либо кандидата, списка кандидатов». ——————————— <21> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 октября 2006 г. N 47-Г06-300.
Агитационное выступление (заметим — не обязательно кандидата) в период избирательной кампании при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий, также расценивается как использование преимуществ должностного положения <22>. Между тем участие должностных лиц в различных мероприятиях — праздничных концертах, торжественных заседаниях конференциях и т. д. — является не исключением, а, скорее, правилом. Эти лица могут принимать активное или пассивное участие в мероприятии, однако сам факт участия будет обязательно освещен в прессе, зачастую — с фотографией. При необходимости формулировка в судебном решении будет приблизительно такая <23>: «Б. присутствовал на форуме как председатель правления ООО КИИ Банк «Сочи» и как действующий депутат Городского собрания Сочи, а не в качестве кандидата в депутаты ЗСК». ——————————— <22> См.: подп. «ж» п. 5 ст. 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». <23> Решение Краснодарского краевого суда, поддержанное Верховным Судом РФ. См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 4 июня 2008 г. N 18-Г08-15.
Понятно, что в трактовке избирательных комиссий и судов высказывания высших должностных лиц Российской Федерации, содержащие признаки агитации в соответствии со ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях…» и широко транслирующиеся в СМИ, также не являются использованием преимуществ должностного положения, поскольку они осуществляются этими лицами не в качестве кандидатов. Это могут быть «авторские мнения» (как в случае со статьей Б. В. Грызлова в «Российской газете» «Путин остается лидером России») <24>, «выражение мнения Председателя Правительства Российской Федерации по поводу текущей политической обстановки» (как в случае с выступлением В. А. Зубкова на совещании с руководством города Анапы по вопросам развития города, которое освещалось ОАО «ТВ Центр») <25>, «оценка общественно-политической и экономической ситуации в стране и роли фракции «Единая Россия» в Государственной Думе» (как в случае с пресс-конференцией В. В. Путина в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы) <26> или «объяснение причин, по которым он оказался во главе федерального списка кандидатов в депутаты, выдвинутого Всероссийской политической партией «Единая Россия» <27> (встреча Президента России с автодорожниками, занятыми на строительстве участка объездной магистрали вокруг Красноярска, широко транслировавшаяся по общероссийским телеканалам). ——————————— <24> См.: решение Рабочей группы ЦИКа РФ по информационным спорам и иным вопросам информационного обеспечения выборов от 7 ноября 2007 г. <25> См.: решение Рабочей группы ЦИКа РФ по информационным спорам и иным вопросам информационного обеспечения выборов от 27 ноября 2007 г. <26> См.: решение Рабочей группы ЦИКа РФ по информационным спорам и иным вопросам информационного обеспечения выборов от 26 октября 2007 г. <27> См.: решение Верховного Суда РФ от 20 ноября 2007 г. N ГКПИ07-1502.
Нарушение законодательства об интеллектуальной собственности
Поправка, относящая нарушение законодательства об интеллектуальной собственности к основаниям для отмены регистрации, была внесена в Федеральный закон «Об основных гарантиях…» в 2005 г., вопреки возражениям некоторых депутатов и экспертов. За три года после внесения поправки опасения полностью оправдались: судебная практика, связанная с нарушением авторских прав применительно к избирательному процессу, крайне разнородна и иллюстрирует зависимость судебных решений от политической ориентации кандидата, на которого подана жалоба. Использование в агитации объектов авторского права является совершенно естественным явлением: вряд ли можно представить себе агитацию, не использующую результаты человеческого труда. С другой стороны, авторское право является предметом законодательного регулирования; в первую очередь оно регулируется Гражданским кодексом и Законом РФ «Об авторском праве и смежных правах». Заметим, что такое регулирование является достаточно подробным и терминологически точным. При этом не все творения человека отнесены к объектам авторского права, существуют временные ограничения действия авторских прав, права на некоторые произведения охраняются специальными законами. Широкое, можно сказать — огульное, использование без достаточных оснований новеллы 2005 г. с самыми серьезными последствиями именно для «нежелательных» кандидатов свидетельствует не только о политическом использовании упомянутой нормы закона, но и о пренебрежении принципом соразмерности ответственности за правонарушение. Следует обратить внимание, что законодательство об интеллектуальной собственности предусматривает судебную защиту авторских прав по заявлению правообладателя. Во всех нижеперечисленных случаях правообладатели никаких претензий не предъявляли, инициаторами судебных дел были конкурирующие участники выборов или избирательные комиссии. Во время выборов депутатов Государственной Думы в 2007 г. Верховный Суд РФ рассматривал жалобу с требованием отмены регистрации списка КПРФ на основании нарушения избирательным объединением КПРФ законодательства об интеллектуальной собственности. В качестве объектов авторского права, незаконно использованных КПРФ в своих агитационных материалах, были предъявлены скульптура «Рабочий и колхозница», главное здание Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, памятник М. В. Ломоносову перед главным зданием МГУ им. М. В. Ломоносова, монумент «Покорителям космоса» на проспекте Мира в г. Москве, плакат «Родина-мать зовет!», плакат «Знание разорвет цепи рабства», плакат «Неграмотный тот же слепой. Всюду его ждут неудачи и несчастья», фотография Юрия Гагарина, фотография ледокола «Арктика», фотография «Знамя Победы над Рейхстагом. Берлин, 2 мая 1945», эмблемы Всероссийской политической партии «Единая Россия» и политической партии «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь», флаг политической партии «Либерально-демократическая партия России». На первый взгляд претензии могут показаться абсурдными в силу того, что перечисленные объекты расположены в местах, открытых для свободного посещения, и часто используются без разрешения авторов. Кроме того, в случае с архитектурными произведениями (здания, памятники) использовались не непосредственно произведения, а их изображения (копии, а не воспроизведения). В конечном итоге именно на этих основаниях Верховный Суд РФ отказался удовлетворить требования заявителя (согласившись с мнением КПРФ, ЦИКа РФ и прокурора). Но у заявителя, знакомого с предыдущей судебной практикой по аналогичным делам, было достаточно оснований надеяться на положительное для него решение суда. 28 сентября 2006 г. Приморский краевой суд отменил регистрацию кандидата в депутаты Законодательного Собрания Приморского края на основании нарушения законодательства об интеллектуальной собственности: в агитационных материалах кандидата использованы плакаты «Дойдем до Берлина!» (1944) и «Я старик, вы меня понимаете…» (1947). Приморский краевой суд, а также поддержавший его Верховный Суд РФ <28> отвергли возражения заявителя, аналогичные тем, которые предъявлялись при рассмотрении предыдущего дела, и посчитали использование плакатов грубым нарушением избирательного законодательства, достаточным для отмены регистрации. ——————————— <28> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 ноября 2006 г. N 56-Г06-45.
Судебная коллегия Верховного Суда РФ своим Определением <29> от 17 марта 2006 г. признала незаконным решение Верховного суда Республики Алтай, который отказался отменять регистрацию списка партии «Родина» по основаниям, связанным с нарушением законодательства об интеллектуальной собственности. Нарушение заключалось в использовании партией фрагмента музыкального произведения — «музыки «С чего начинается Родина…» без текста, написанной В. Баснером к кинофильму «Щит и меч», которое в видеоролике исполнялось в течение восьми секунд». Верховный Суд РФ отметил в своем Определении, что «норма Закона не ставит в зависимость совершение избирательным объединением при проведении агитации нарушений законодательства об интеллектуальной собственности от наступления от них каких-либо последствий (оказания на избирателей положительного или негативного воздействия, причинение автору ущерба), а также фактор продолжительности по времени использования избирательным объединением музыкального произведения либо малозначительность допущенных нарушений». ——————————— <29> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 марта 2006 г. N 52-Г06-2. Этим Определением решение Верховного суда Республики Алтай от 6 марта 2006 г. было отменено, а производство по делу прекращено в связи с тем, что к моменту вынесения Определения выборы уже состоялись. Следует отметить, что кассационное заявление было подано вместе с кассационным представлением прокуратуры и было поддержано прокурором в судебном заседании.
В противоречии с этим Определением Верховного Суда РФ находится Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ <30> от 15 февраля 2006 г., которым поддержано решение Тверского областного суда об отказе в отмене регистрации списка партии «Народная воля» на выборах депутатов Законодательного Собрания Тверской области. Претензии заявителя заключались в использовании партией фрагментов из музыкальных произведений «Вставайте люди русские» и «Гляжу в озера синие». В Определении Суда содержатся утверждения, противоположные процитированным выше: «Принимая во внимание, что используемые в агитационном материале фрагменты общеизвестных музыкальных произведений непродолжительны по времени… суд пришел к выводу о том, что допущенные… нарушения законодательства об интеллектуальной собственности в данном случае не могут быть признаны существенными нарушениями норм избирательного законодательства, могущими в значительной степени повлиять на волеизъявление граждан в предстоящих выборах и послужить поводом к отмене регистрации списка кандидатов». При этом Суд также упомянул о принципе соразмерности наказания, вытекающем из ст. 55 Конституции РФ. ——————————— <30> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2006 г. N 35-Г05-20.
Верховный суд Республики Саха (Якутия) своим решением от 13 февраля 2008 г. отменил регистрацию кандидата в народные депутаты Республики Саха (Якутия) на основании того, что в агитационном материале кандидата использовалась фотография мемориала на площади Победы в городе Якутске без согласия авторов. Определением Верховного Суда РФ <31> решение якутского Суда отменено. При этом указано, что ст. 1276 ГК РФ «допускает без согласия автора или иного правообладателя и без выплаты вознаграждения воспроизведение… произведения архитектуры или произведения изобразительного искусства, которые постоянно находятся в месте, открытом для свободного посещения, за исключением случаев, когда изображение произведения таким способом является основным объектом этого воспроизведения». Верховный Суд РФ, рассмотрев агитационный материал, пришел к выводу, что «используемый фрагмент стелы не может являться и не является «основным объектом» данного плаката, так как издание и распространение последнего преследовало цель побуждения избирателей проголосовать за кандидата в депутаты, изображенного на нем». ——————————— <31> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 февраля 2008 г. N 74-Г08-10.
К противоположному выводу при совершенно аналогичных обстоятельствах пришел Щелковский городской суд в 2006 г., рассматривая дело об отмене регистрации кандидата на должность главы города Щелково <32>. Кандидату было вменено нарушение прав интеллектуальной собственности, выразившееся в том, что в своих агитационных материалах он использовал фотографические изображения мемориального комплекса «Отдавшим жизнь за нашу советскую Родину», стелы с надписью «Щелково», стелы с изображением мужчины и женщины — скульптурной композиции «Покорителям космоса», архитектурного объекта — фонтана, архитектурного объекта — Комплекса статокинетических исследований (Спортивного комплекса). Несмотря на то что все перечисленные объекты находятся в месте, открытом для свободного посещения, и не являются основным объектом агитационных материалов, суд отменил решение о регистрации. В дальнейшем это решение было поддержано в кассационной и двух надзорных инстанциях. ——————————— <32> См.: Определение Московского областного суда от 4 октября 2006 г., дело N 33-12372.
Тот же Щелковский городской суд 24 февраля 2008 г. отменил регистрацию кандидата на должность главы Щелковского муниципального района, в частности, на основании того, что в агитационных материалах кандидата было использовано фотографическое изображение скульптурного объекта — мемориального комплекса «В честь 60-летия перелета экипажа В. П. Чкалова через Северный полюс в Америку». Однако Определением Московского областного суда <33> данное решение было на этот раз отменено в связи с тем, что объект находится в месте, открытом для свободного посещения, и не является основным объектом агитационного материала. ——————————— <33> См.: Определение Московского областного суда от 1 марта 2008 г. по делу N 33-9289.
В предыдущих двух случаях следует обратить внимание на то, что до судебного разбирательства у избирательной комиссии не было претензий к агитационным материалам, экземпляры которых были представлены в комиссию в соответствии с законом. Между тем эта же избирательная комиссия активно поддерживала в суде требование об отмене регистрации. Свердловский областной суд в феврале 2008 г. отменил регистрацию кандидата в депутаты Палаты представителей Законодательного Собрания Свердловской области на основании того, что в агитационных материалах кандидата содержалась «переработка обнародованного литературного произведения Л. Филатова «Про Федота стрельца, удалого молодца» (использована часть произведения автора с частичной заменой отдельных слов)». Судебная коллегия Верховного Суда РФ поддержала это решение <34>. Интересно, что Верховный Суд РФ в данном случае отметил: «Отсутствие обращений за судебной защитой со стороны обладателей исключительного права на произведение, а также характер допущенного кандидатом нарушения не исключат ответственность, предусмотренную избирательным законодательством». ——————————— <34> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 45-Г08-6.
Регистрация нескольких кандидатов в депутаты муниципалитета города Ярославля на выборах 2008 г. была отменена судами за использование в агитационных листовках эмблемы (товарного знака) «1000-летие Ярославля» <35>. Заявителями по делу выступали кандидаты-конкуренты, которые были активно поддержаны муниципальной избирательной комиссией и прокуратурой города. Суд не смутило даже то, что правообладатель не возражал против использования эмблемы (изображение которой было широко распространено). Суд не обратил внимания и на поведение избирательной комиссии, задолго до судебного разбирательства получившей экземпляры «спорных» агитационных материалов. ——————————— <35> См.: решение Кировского районного суда города Ярославля от 4 октября 2008 г. по делу N 2-2880/08; решение Красноперекопского районного суда города Ярославля от 3 октября 2008 г. по делу N 2-932/2008 г.
Саратовский областной суд, поддержанный Судебной коллегией Верховного Суда РФ <36>, наоборот, не посчитал использование эмблемы (товарного знака) «Россия — Саратов», принадлежащей Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании, достаточным основанием для отмены регистрации кандидата, выдвинутого «Единой Россией». ——————————— <36> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 ноября 2007 г. N 32-Г07-24.
В этой статье мы затронули лишь ряд проблем, связанных с регулированием информационного обеспечения избирательной кампании. Но рассмотренного достаточно, чтобы осознать, насколько сложными и нерешенными они являются. Несомненно, все эти проблемы нельзя решить лишь изменением законодательства; требуется перестройка работы правообеспечивающих и правоохранительных органов. Кроме того, проблема неравномерного информирования будет решена только в случае наличия в стране диверсифицированных, в большинстве своем независимых от государства СМИ. Относительно законодательного регулирования у автора этой статьи есть несколько конкретных советов и один общий. Конкретные заключаются в том, что следует отменить самые одиозные, имеющие явно конъюнктурный характер законодательные нормы, такие, как отмена регистрации за нарушение законодательства об интеллектуальной собственности, запрет на критику, запрет на использование изображений и высказываний физических лиц. Также имеет смысл подумать об отмене ограничений на размер избирательных фондов, оставив при этом отчетность участников выборов. Общий же совет заключается в следующем: не следует регулировать то, что невозможно объективно проверить.
