Сушина Т., старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
В июле 2008 г. на коллегии Генеральной прокуратуры РФ, посвященной итогам работы органов прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в первом полугодии 2008 г., особое внимание было обращено на необходимость декриминализации сферы долевого строительства многоквартирных домов.
Как показали результаты опроса прокуроров городов и районов, проведенного в 2008 г. Академией Генеральной прокуратуры РФ, в большинстве случаев прокуроры существенно сужали предмет прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов. Это привело к тому, что деятельность некоторых лиц на рынке первичного жилья и круг издаваемых ими правовых актов зачастую оставались вне поля зрения прокуроров. Негативное влияние на работу прокуроров в этом направлении оказала неоднозначная позиция законодателя по некоторым вопросам.
Так, в первоначальной редакции ФЗ от 30 декабря 2004 г. «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об участии в долевом строительстве) был явно на стороне интересов граждан — участников долевого строительства многоквартирных домов (дольщиков). В связи с этим прокурорский надзор преимущественно ориентировался на защиту их жилищных прав. Несмотря на повсеместные нарушения законных прав хозяйствующих субъектов, им не уделялось должного внимания со стороны органов прокуратуры. В качестве ответной меры застройщики вступили в ценовой сговор и резко увеличили стоимость квартир в домах-новостройках.
Федеральным законом от 18 июля 2006 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» достигнуто некоторое равновесие между интересами дольщиков и застройщиков. Однако из-за излишних административных барьеров при строительстве и несовершенства правового механизма защиты прав дольщиков, пострадавших от действий недобросовестных застройщиков, прокурорский надзор за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных — прежнему не отвечает общественным ожиданиям и нуждается в усовершенствовании.
Исходя из п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, под предметом прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов необходимо понимать соблюдение Конституции РФ, исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (объекты прокурорского надзора), а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
Поскольку в теории прокурорского надзора термин «закон» является собирательным, исключительно важно для прокурора установить круг всех нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых он должен осуществлять, и определить объекты надзора.
Нормативные правовые акты, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор, можно разделить на две группы: акты, конкретизирующие объекты надзора и их компетенцию, и акты, регулирующие общественные отношения между субъектами деятельности по строительству многоквартирных домов с привлечением денежных средств граждан.
В первую группу актов входят:
1) Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который позволяет выделить следующие поднадзорные прокурору федеральные органы исполнительной власти в сфере долевого строительства многоквартирных домов: Министерство регионального развития РФ (Минрегион России); Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор); Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор); Федеральная налоговая служба (ФНС России); Федеральная служба судебных приставов (ФССП России); Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость).
При поступлении сигналов о нарушениях законов прокурор вправе проверить и другие поднадзорные ему федеральные органы исполнительной власти, деятельность которых относится к жилищному строительству.
Например, незаконное использование застройщиком труда иностранных работников (неполучение трудовыми мигрантами разрешения на работу, превышение установленного размера квоты для привлечения и использования иностранной рабочей силы, создание рабочих мест с заниженной оплатой труда, приводящих к демпингу оплаты труда отечественных работников и их вытеснению с рынка труда и др.) служит поводом к проведению прокурором проверки исполнения законов о полном и своевременном выявлении и пресечении нарушений миграционного законодательства, привлечении виновных лиц к ответственности органами Федеральной миграционной службы России (ФМС России).
Информация о совершении риелторской компанией, принимающей от дольщиков наличные денежные средства либо оказывающей посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи квартир, операций по легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, может послужить причиной проведения надзорной проверки в органах Федеральной службы по финансовому мониторингу (Росфинмониторинге).
Сведения о нарушении установленного порядка строительства многоквартирных домов, отнесенных к категории особо опасных, технически сложных и уникальных объектов (дома высотой более 25 этажей, с более чем одним подземным этажом либо строительство которых ведется на территориях с сейсмичностью свыше 9 баллов), могут стать поводом к проверке прокурором законности деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора).
В зависимости от конкретной ситуации в поле зрения прокуроров также могут попасть органы внутренних дел, Федеральной антимонопольной службы (ФАС России), Федеральной регистрационной службы (Росрегистрации), Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России) и др.
Полномочия названных органов и их должностных лиц определены указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, надзор за исполнением которых также входит в предмет прокурорского надзора;
2) Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», из которого следует, что к поднадзорным прокурору органам государственной власти субъектов Федерации относятся законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов, иные органы, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации.
Иными органами являются государственные органы исполнительной власти субъектов Федерации, уполномоченные осуществлять государственный строительный надзор, и структурные подразделения органов исполнительной власти субъектов, уполномоченные осуществлять контроль и надзор за долевым строительством многоквартирных домов на подведомственной территории.
Образование в субъектах Федерации органов государственного строительного надзора (к примеру, Главного управления государственного строительного надзора Московской области, Инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области, Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга и др.) вызвано тем, что законодатель передал им полномочия Ростехнадзора по осуществлению государственного строительного надзора за процессом строительства многоквартирных домов, не относящихся к категории особо опасных, технически сложных и уникальных объектов.
Органы по контролю и надзору в сфере долевого строительства многоквартирных домов образованы во исполнение ч. 2 ст. 23 Закона об участии в долевом строительстве. Так, в Московской области этими функциями наделено Министерство строительного комплекса, в Нижегородской области — Министерство строительства, в Санкт-Петербурге — Комитет по строительству, в Брянской области — Департамент по строительству, в Республике Татарстан — органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В Ростовской области, Еврейской автономной области и некоторых других регионах полномочиями по государственному строительному надзору и контролю и надзору за долевым строительством многоквартирных домов наделен один орган;
3) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», из которого следует, что объектами прокурорского надзора являются представительные органы муниципальных образований, главы муниципальных образований, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований (местные администрации), контрольные и иные органы, предусмотренные уставами муниципальных образований и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Органы муниципального контроля и иные органы муниципальных образований представляют интерес для прокурора в случаях, если строительство многоквартирных домов ведется на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, с привлечением муниципального имущества либо средств местного бюджета.
С учетом того, что привлечению к ответственности за нарушения законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов подлежат только должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, уместно дать определение понятию «должностное лицо».
По смыслу примечания к ст. 285 УК, примечания к ст. 2.4 КоАП, п. 5 ст. 4 ФЗ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах и органах местного самоуправления. Так, должностным лицом местного самоуправления следует считать выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;
4) Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», который к субъектам инвестиционной деятельности относит инвесторов, заказчиков, исполнителей работ, поставщиков, посредников, государственные и муниципальные органы и др.
С учетом сложившейся на рынке первичного жилищного строительства ситуации в круг поднадзорных прокурору субъектов инвестиционной деятельности входят руководители коммерческих организаций — застройщиков, инвесторов, заказчиков, заказчиков-застройщиков, субинвесторов, брокеров (дилеров), риелторов и менеджеров проекта, а также девелопментских компаний.
Иногда прокуроры ошибочно включают в круг поднадзорных актов ФЗ от 25 февраля 1999 г. «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», действие которого распространяется на отношения, связанные с инвестициями в основной капитал (основные средства). К таковым нельзя отнести объекты долевого строительства (жилые и нежилые помещения). Поэтому к отношениям по участию в долевом строительстве указанный закон не применяется;
5) Федеральный закон от 22 июля 2008 г. «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», из которого следует, что прокурор надзирает также за руководителями саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства многоквартирных домов;
6) Федеральный закон от 24 июля 2008 г. «О содействии развитию жилищного строительства», которым с целью проведения полномасштабной ревизии земель, пригодных для строительства жилья, создан Фонд содействия жилищному строительству (далее — Фонд). С помощью Фонда планируется развить всю технологическую цепочку от принятия градостроительных решений и проектирования до стимулирования промышленности стройматериалов, обеспечения новостроек инженерной, социальной, транспортной инфраструктурой. Фонд должен не только аккумулировать земельные участки, но и проводить аукционы по продаже права на заключение договоров их аренды и комплексного освоения.
Кроме руководителей названных организаций прокурору поднадзорны органы управления (генеральный директор, президент, правление, дирекция, попечительский совет и др.), которые, в частности, разрабатывают корпоративные нормы, адресованные их членам. Прокурор вправе обратиться к таким правовым актам только при наличии заявлений значительного круга лиц, права и свободы которых оказались нарушенными в связи с их изданием.
Во вторую группу актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор, входят:
1) Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»;
2) Земельный кодекс РФ, определивший «земельную» компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Здесь важно обратить внимание на то, что в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, применяется п. 10 ст. 3 ФЗ от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», из которого следует, что до разграничения государственной собственности на землю этой землей распоряжаются органы местного самоуправления в пределах их полномочий, если региональными законами не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляют органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Например, в силу ст. 2 Закона Московской области от 7 июня 1996 г. «О регулировании земельных отношений в Московской области» органы местного самоуправления городских округов и городских поселений вправе распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, если их площадь не превышает 1 гектар (га). Аналогичные положения есть в Законе Ленинградской области от 2 августа 2006 г. «Об установлении полномочий органов государственной власти Ленинградской области и органов местного самоуправления Ленинградской области по распоряжению земельными участками, порядка распоряжения земельными участками до разграничения права собственности на землю на территории Ленинградской области и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Ленинградской области».
В отдельных субъектах Федерации приняты законы о предоставлении исполнительным органам власти полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными только на территориях административных центров;
3) Градостроительный кодекс РФ, определивший полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности;
4) Гражданский кодекс РФ, положения которого позволяют прокурору оценить законность заключения договоров о привлечении денежных средств граждан для строительства многоквартирных домов и инвестиционных контрактов на внебюджетное строительство;
5) Федеральный закон от 24 июля 2007 г. «О государственном кадастре недвижимости», который регулирует отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности. Тем самым будет реализован один из основополагающих принципов земельного законодательства о единстве судьбы земельных участков и расположенных на них зданий, строений, сооружений;
6) Федеральный закон от 29 июля 1998 г. «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», предусматривающий проведение обязательной оценки стоимости земельных участков при передаче их в аренду под жилищное строительство;
7) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», которым введена обязательная государственная регистрация договоров участия в долевом строительстве и заключенных на срок более одного года договоров аренды земельных участков.
Как уже отмечалось, в поле зрения прокуроров должны находиться не только законы, но и подзаконные правовые акты, носящие нормативный характер либо содержащие механизм реализации того или иного закона. В надзорной деятельности прокурор не может игнорировать такие программно-целевые стратегии развития жилищного строительства, как национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», Федеральную целевую программу «Жилище» на 2002 — 2010 гг., региональные жилищные программы.
Источники информации о нарушениях названных Законов существенно не отличаются от источников, используемых в иных видах прокурорского надзора. Вместе с тем есть свои особенности. В частности, в качестве повода к проведению надзорной проверки могут рассматриваться:
1) результаты правовой экспертизы региональных и муниципальных нормативных правовых актов (проектов) по вопросам землепользования, архитектуры, градостроительства;
2) сведения контролирующих органов;
3) данные мониторинга всех объектов незавершенного строительства и многоквартирных домов, находящихся в эксплуатации без разрешения на ввод их в эксплуатацию;
4) частные определения судов, вынесенные в порядке ст. 226 ГПК;
5) сообщения средств массовой информации о проведении дольщиками собраний, митингов, демонстраций и иных публичных мероприятий. Прокурорская практика свидетельствует о том, что, как правило, дольщики настроены на конструктивное сотрудничество с властью и бизнесом. Проведение массовых акций обусловлено прямым отказом государственных органов и хозяйствующих субъектов участвовать в разрешении возникших проблем.
К примеру, важную информацию о состоянии законности прокурор может получить в органах Роспотребнадзора. В официальной отчетности этого контролирующего органа нет специального показателя о выявленных нарушениях прав потребителей на рынке первичной жилой недвижимости и мерах реагирования на них. Есть лишь отдельная строка N 13 «Операции с недвижимым имуществом». Поэтому особое значение имеет оперативная отчетность, содержащая сведения о числе обращений дольщиков и результатах их разрешения, проведенных внеплановых мероприятиях по контролю, реализации полномочий, предоставленных ст. ст. 46 и 47 ГПК, и т. д.
Весьма информативными для прокурора могут стать материалы органов Росрегистрации о приостановлении либо отказе в государственной регистрации права собственности юридических лиц на земельные участки, представляемые под многоквартирную застройку, договоров аренды указанных земельных участков, договоров участия в долевом строительстве.
Мониторинг объектов строительства позволит прокурору разграничить их на две категории: подпадающие и не подпадающие под действие Закона об участии в долевом строительстве. Эксперты рынка жилой недвижимости оценивают долю квартир, строящихся в соответствии с Законом об участии в долевом строительстве, примерно в 15 — 20% от общего жилищного коммерческого строительства. Остальное строительство осуществляется на основе договоров предварительного инвестирования, вексельных и иных схем. С учетом конкретной ситуации прокурор может спланировать проведение надзорных мероприятий.
В силу ч. ч. 6 — 9 ст. 28 ФЗ от 13 марта 2006 г. «О рекламе» реклама о привлечении денежных средств граждан в строительство многоквартирных домов допускается в случаях, если строительство ведется по Закону об участии в долевом строительстве. Если же в ходе проверки будет установлено обратное, то лица, разместившие недобросовестную и недостоверную рекламу, подлежат привлечению к административной ответственности по ст. 14.3 КоАП «Нарушение законодательства о рекламе».
