(Арсланалиев М. А.) («Предпринимательское право», 2008, Специальный выпуск)
ПУБЛИЧНЫЕ СЕРВИТУТЫ ПРИ СТРОИТЕЛЬСТВЕ, РАЗМЕЩЕНИИ И ЭКСПЛУАТАЦИИ ЛИНЕЙНЫХ ОБЪЕКТОВ
М. А. АРСЛАНАЛИЕВ
Анализ зарубежного опыта (США, Канада, Швеция, Дания) показывает, что сервитут является одним из основных прав на землю, обеспечивающих нахождение на ней инженерных и транспортных коммуникаций; газопроводов, водопроводов и иных трубопроводов, линий связей, линий электропередач и т. п., что обеспечивает их быстрое развитие, легкий доступ к земельным ресурсам. Развитие дорожной сети, нефтепроводов, газотранспортной системы и инфраструктуры электроэнергетики является важнейшей задачей государства, отмеченной Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. Потребность в совершенствовании правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений связана с существованием ряда объективных факторов, которые не в полной мере учтены в действующем законодательстве, в том числе земельном. К таковым относится, во-первых, наличие у ряда организаций электроэнергетики, связи, добывающей и перерабатывающей промышленности в собственности или в хозяйственном ведении специфических объектов недвижимого имущества — линейных сооружений (далее для целей настоящей статьи — собственники или владельцы линейных сооружений), являющихся сложными и неделимыми недвижимыми вещами, таких, как линии электропередачи, линейно-кабельные сооружения связи, трубопроводы (нефтепроводы и газопроводы). Прежде всего определимся с содержанием понятия «линейный объект». Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее — Закон о переводе земель) понимает под ним дороги, линии электропередачи, линии связи, нефте-, газо — и иные трубопроводы, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Градостроительный кодекс понимает под такими объектами сети инженерно-технического обеспечения линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и др. Оба определения оставляют место для иных линейных объектов — к ним можно причислить также и мосты, туннели, сооружения метро, фуникулеры и т. п. Автор для целей настоящей работы не относит к линейным сооружениям так называемые площадные объекты, технологически связанные с линейными сооружениями. Например, технологически связанные с трубопроводами емкости для хранения и разгазирования конденсата, земляные амбары для аварийного выпуска продукции, технологические установки подготовки продукции к транспорту, головные и промежуточные перекачивающие и наливные насосные станции, резервуарные парки, компрессорные и газораспределительные станции, узлы измерения продукции, наливные и сливные эстакады, станции подземного хранения газа, пункты подогрева нефти, нефтепродуктов и другие подобные сооружения; сооружения электросвязи, созданные или приспособленные не для размещения кабелей связи; сооружения электроэнергетики, не являющиеся сооружениями кабельных линий электропередачи, в том числе подстанции, распределительные пункты и другие подобные сооружения электроэнергетики, а также объекты автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного и воздушного транспорта. Несмотря на то что линейные сооружения могут находиться в частной собственности, как правило, имеется наличие публичного интереса в их строительстве, эксплуатации, ремонте, реконструкции и охране, которое требует адекватного отражения в правовом регулировании соответствующих отношений в части установления баланса частных и публичных интересов. Особенностью размещения линейных объектов является то, что они лишь частично ограничивают права собственника земельного участка, на котором расположены, и оформление прав собственности или аренды на такие земельные участки нецелесообразно. Действующим законодательством предусматривается установление как частного, так и публичного сервитута. При этом частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством, т. е. договором о сервитуте, а публичный сервитут — законом или иным нормативным правовым актом. В целях обслуживания и ремонта электрических сетей, а также соблюдения режима использования охранной зоны могут быть установлены публичные сервитуты для: — прохода или проезда через земельный участок; — использования земельного участка в целях ремонта электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры. Ранее значительная часть ограничений (обременений) прав использования земельных участков устанавливалась ведомственными актами, утвержденными проектами, положениями и правилами режимообразующих объектов (положениями об объектах или территориях и правилами охраны различных объектов). Большинство из них не представлены к регистрации, и, соответственно, сведения об этих ограничениях не нашли отражения в свидетельстве о собственности. Вместе с тем все эти ограничения, установленные ранее законным образом, признаются Законом о государственной регистрации юридически действительными. При установлении сервитутов, особенно публичных, заинтересованные лица сталкиваются с множеством неразрешимых проблем, поэтому на сегодняшний день они не находят должного применения, и одной из причин, сдерживающих процесс оформления как частных, так и публичных сервитутов, является установленный Законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним довольно громоздкий порядок их оформления и отсутствие зарегистрированного права собственности на земельные участки, на которые предполагается установить сервитут. В большинстве случаев на практике права на земельные участки собственников или владельцев линейных сооружений не оформлены. При этом собственник или владелец линейных сооружений имеет право требовать согласования с ним проведения различных работ в зоне размещения этих сооружений, т. е. имеет место частичное ограничение прав собственника земельного участка в его использовании в связи с установлением охранных зон линейных сооружений. Отсутствие реальной возможности оформления прав на земельные участки, занятые линейными сооружениями, препятствует государственной регистрации прав на линейные сооружения, так как существующий порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество требует указания в документах, необходимых для государственной регистрации прав на недвижимое имущество, сведений о земельных участках, на которых оно расположено. Особенности государственной регистрации линейных сооружений могут быть установлены постановлением Правительства РФ. Однако вопрос о правах на земельные участки, занятые линейными сооружениями, может быть решен лишь в федеральном законе. Предприятия электроэнергетики заинтересованы в публично-правовом порядке установления сервитутов, которые позволят оформлять права без согласования с собственниками земельных участков, поскольку установление частных сервитутов предполагает заключение соответствующих договоров с конкретными лицами, а принимая во внимание, что ЛЭП имеют очень большие протяженности и зачастую проходят по землям множества собственников земельных участков, то вопрос по оформлению сервитута может занять довольно длительный промежуток времени, при этом с кем-то из собственников, возможно, не удастся прийти к компромиссу, что потребует решения вопроса в судебном порядке. Линейные сооружения пролегают по различным категориям земель, имеющим разнообразный правовой режим. Однако в Земельном кодексе РФ земли, на которых расположены линейные сооружения, отнесены к землям промышленности, энергетики, связи, радиовещания, телевидения, информатики и иным землям в составе категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения. В результате на практике возникает путаница в определении категории земель, по которым проходят линейные сооружения. Земельный кодекс РФ (ст. 87) устанавливает, что землями энергетики, транспорта, связи и иного специального назначения могут быть признаны только земли, находящиеся за чертой поселений. В итоге оказывается неурегулированной проблема, когда более половины линейных сооружений расположены на землях поселений. Соответственно, указанные земельные участки не могут быть признаны землями энергетики, транспорта, связи и иного специального назначения и не охватываются должным правовым регулированием <1>. ——————————— <1> Волков Г. А., Голиченков А. К., Хаустов Д. В. Проблемы совершенствования правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений.
Действующим законодательством вопрос о правах на земельные участки линейными объектами однозначно не решен. Например, установление публичного сервитута разрешается только для существующих линейных сооружений, при этом требуется проведение публичных слушаний (ст. 23 Земельного кодекса РФ). Что касается вновь строящихся объектов, то обсуждение возможности их размещения происходит при разработке документов территориального планирования. Не урегулирован вопрос в части возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам в случае, когда установление сервитута приводит к невозможности или затруднительному использованию земельного участка по его целевому назначению. В действующем законодательстве, если при установлении частного сервитута собственник земельного участка в соответствии с Гражданским и Земельным кодексами Российской Федерации вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату на пользование земельным участком, то при установлении публичного сервитута собственник земельного участка вправе требовать соразмерную плату от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установившего сервитут. Таким образом, вопреки принципу платности использования земли, пользователь публичного сервитута не оплачивает использование чужого земельного участка. Данные обстоятельства приводят к незаинтересованности органов государственной власти и местного самоуправления в установлении публичных сервитутов. В соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» юридические лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести их в собственность до 1 января 2008 г. Таким образом, компаниям, имеющим в собственности объекты линейной инфраструктуры, придется отвлекать огромные средства для выкупа или аренды земельных участков, находящихся на их пользовании. Тогда как линейные сооружения, имея большую протяженность, пролегают по значительному количеству земельных участков, принадлежащих разным собственникам, а также лицам, не являющимся собственниками земельных участков, но использующим такие земельные участки на иных правах. В результате единообразно и одновременно решить вопросы со всеми этими субъектами о выкупе или заключении договоров аренды земельных участков, занятых линейными сооружениями, практически невозможно. Значительные расходы необходимы также для проведения работ по межеванию, постановке на кадастровый учет, оформлению прав на земельные участки, занятые контракциями линейных объектов (например, земельные участки под опорами линий электропередачи). Следствием увеличения затрат на содержание земельных участков будет неизбежное увеличение тарифов, что способно ухудшить макроэкономические показатели Российской Федерации. Особенностью размещения линейных объектов является то, что они лишь частично ограничивают права собственника земельного участка, на котором они расположены, и в основном не препятствуют использованию земельного участка по целевому назначению (для осуществления сельскохозяйственных работ, промышленного производства, ведения лесного хозяйства). Также следует отметить, что линейные объекты находятся на землях, являющихся не только государственной или муниципальной собственностью, но и частной собственностью, поэтому общая модель переоформления прав на земельные участки к ним неприменима. Наконец, факт наличия на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, линейных сооружений может повлечь в соответствии с п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ ограничение в обороте этих земельных участков, которое не связано с охраной таких сооружений, так как она обеспечивается с помощью установления охранных зон. Возможный вариант решения указанных проблем — установление публичного сервитута для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны линейных сооружений, который может действовать в пределах части земельных участков. При этом можно обойтись без межевания и установления границ сферы действия публичного сервитута. Целесообразность использования конструкции публичного сервитута применительно именно к линейным сооружениям обусловлена также тем, что прохождение линейных сооружений по территории участка не исключает возможность его использования в соответствии с основным целевым назначением и разрешенным использованием, что неприемлемо в отношении «площадных объектов». Изначально институт права ограниченного пользования чужим земельным участком зародился и развивался в рамках частного права. При этом исторически сложившиеся подходы к этому институту зачастую рассматриваются как совершенные и незыблемые. Данное обстоятельство привело к тому, что закрепленное в действующем российском гражданском законодательстве регулирование сервитутов не учитывает современные существенно изменившиеся условия. То регулирование, которое существовало во времена Древнего Рима, не всегда может безоговорочно применяться сегодня. Во-первых, как следует из легального определения частноправового сервитута, он может устанавливаться лишь в интересах собственника недвижимости. Во-вторых, частноправовой сервитут устанавливается по соглашению между заинтересованным лицом и собственником земельного участка. В случае недостижения соглашения спор разрешается судом по иску заинтересованного в установлении сервитута лица. Применительно к линейным сооружениям заключение соглашений в отношении каждого земельного участка, по которому они проходят, потребует значительных затрат. Учитывая, что в значительном количестве случаев тарифы на услуги предприятий, обладающих линейными сооружениями, подлежат государственному регулированию, возникновение подобных дополнительных затрат означает, бесспорно, удорожание соответствующих услуг для населения. Актуальность проблемы нагнетается во многом и факторами результатов проведения приватизации начала 90-х годов. Ранее единые звенья одного хозяйственного механизма промышленного, транспортного и энергетического комплексов оказались разрознены между собой. Если ранее управление, контроль, эксплуатация и иные функции были сосредоточены в одних руках, то на сегодня возникли объективные противоречия между участниками рассматриваемых отношений: собственниками линейных сооружений оказались одни, собственниками соответствующих земельных участков — другие, а контрольно-разрешительные функции осуществляют третьи. Проблема использования земельных участков собственниками линейных сооружений, построенных еще в доприватизационный период, появилась из-за того, что эти отношения не были урегулированы на момент проведения приватизации. Поэтому сейчас стоит задача по решению этих проблем. Выход видится в развитии правового регулирования сервитутов (ограниченного пользования земельными участками) вообще и в издании нормативного акта, регламентирующего порядок установления сервитута для земельных участков, занимаемых линиями электропередачи, в частности. Существенные изменения в законодательстве о сервитутах предусматриваются законопроектом «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с совершенствованием нормативно-правового регулирования сервитутов», подготовленным Минэкономразвития. Проект согласован с Мининформсвязи России (А. В. Маслов), МПР России (В. В. Лозбинев), Минтрансом России (С. А. Аристов) и Минрегионом России (В. В. Шипов). В проекте предусматривается: — возможность установления сервитута для строительства линейных объектов; при этом оговаривается обязательная оплата собственнику за временное занятие земельного участка; — установление сервитутов только как незначительных обременений земельных участков; — превращение сервитутов, необходимых для эксплуатации линейных объектов, в личные сервитуты, т. е. устанавливаемые в пользу определенного лица; — возможность установления сервитутов на основании планировочной документации; — возложение ответственности за причиняемые сервитутом неудобства на обладателя сервитута; — сохранение сервитута при изменении границ земельного участка. Данные меры позволят решить очень многие вопросы оформления прав на землю, занимаемую линейными объектами, и строительства новых. Законопроектом вносятся необходимые изменения редакционного характера в Градостроительный и Жилищные кодексы Российской Федерации, а также Федеральные законы «О приватизации государственного и муниципального имущества», «О связи» и «О газоснабжении в Российской Федерации». Внесение изменений в Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» позволит собственникам линейных сооружений не переоформлять право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобретать земельные участки в собственность, а оформить свои права на условиях сервитута. Изменения и дополнения, вносимые в Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ «О землеустройстве», позволят по возможности сохранить сервитут при изменении границ земельных участков. Принятие проекта позволит создать четкие процедуры установления, использования и прекращения частных и публичных сервитутов, а также восполнить существенный пробел в законодательстве Российской Федерации и уменьшить рассматриваемые в судебном порядке земельные споры, определить права собственников земельных участков, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также права лиц, в пользу которых установлены сервитуты. Кроме того, существенно снизит издержки по доступу к земельным участкам для организаций, владеющих линейными сооружениями. Таким образом, можно заключить, что последствия принятия данного законопроекта состоят в упрощении и удешевлении оформления земельных участков, по которым проходят линейные объекты, а также в укреплении доверия к институту собственности, улучшении инвестиционного климата. Лица, заинтересованные в установлении сервитута, получат в распоряжение четкий порядок действий, необходимых для этого, а собственники (землепользователи, землевладельцы, арендаторы) земельных участков, обременяемых сервитутами, получат правила защиты от необоснованного установления сервитутов, а также порядок возмещения возникающих в связи с этим убытков. Целью проекта Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с совершенствованием нормативно-правового урегулирования сервитутов» является снижение финансовой нагрузки, выраженной в земельных платежах и иных затратах на оформление прав на землю, на организации, предприятия и учреждения, использующие в своей целевой деятельности подземные, наземные и воздушные линии электропередачи, связи, телекоммуникаций, трубопроводов, водопроводов, канализации и т. п. Большая протяженность линейных объектов (например, общая протяженность ОАО «Газпром» подземных газопроводов и газопроводов отводов составляет 151,6 тыс. км, протяженность линейных объектов, находящихся в эксплуатации ОАО «ФСК ЕЭС» (ВЛ и КЛС), составляет порядка 44,3 тыс. км) приводит к тому, что площадь земельных участков, права на которые подлежат переоформлению, измеряется десятками тысяч гектаров. Каждому крупному предприятию (ОАО «АК» ТРАНСНЕФТЬ», ОАО «Газпром» ОАО «ЛУКОЙЛ», ОАО «ФСК ЕЭС») оформление прав на земельные участки под/над линейными объектами до 1 января 2008 г. обходилось в сумму от 1 до 3 млрд. руб. До 90% от этих расходов составляют затраты на межевание земельных участков, которые в среднем составляют 10 — 15 тыс. руб. Такие же проблемы оформления прав на землю стоят перед коммунальными службами, организациями связи, дорожными службами. Таким образом, оформление прав на земельные участки под/над линейными объектами в целом по стране составит более 35 млрд. руб. Кроме того, оформление прав на земельные участки отразится на увеличении себестоимости и изъятии более 20 — 25% чистой прибыли указанных организаций. Учитывая, что цены на продукцию и услуги организаций, предприятий и учреждений, использующих протяженные линейные объекты, подвержены тарифному регулированию, а указанные затраты на оформление прав на земельные участки включаются в тарифы, законопроект позволит предотвратить повышение тарифов, к которому приведет необходимость оформления прав на земельные участки под/над линейными объектами и уплата земельных платежей в соответствии с действующим законодательством. В настоящее время отношения по установлению публичных сервитутов регулируются законодательными актами, относящимися к различным отраслям законодательства. Поэтому законопроект должен носить комплексный характер, поскольку он направлен на внесение изменений и дополнений в ряд существующих федеральных законов, что позволит избежать коллизий между правовыми нормами отдельных федеральных законов. Задачами законопроекта являются определение круга лиц, оснований, содержания, сферы действия и порядка установления публичных сервитутов, градостроительного планирования, закрепление механизма расчета соразмерной платы за использование участка на основании публичного сервитута, определение наименее обременительного способа осуществления публичного сервитута, регламентация особенностей кадастрового учета и государственной регистрации. Основным юридическим последствием реализации будущего закона должно быть уточнение правового режима земельных участков, занятых линейными сооружениями, оснований установления публичных сервитутов по видам линейных сооружений, определение содержания публичных сервитутов по видам линейных сооружений, уточнение градостроительного планирования установления публичных сервитутов для строительства и эксплуатации новых линейных сооружений, уточнение порядка установления публичных сервитутов для линейных сооружений, выявления наименее обременительного способа осуществления публичного сервитута, урегулирование отношений по взиманию платы за установление публичного сервитута, уточнение особенностей кадастрового учета данных о публичных сервитутах и государственной регистрации ограничений прав собственников земельных участков, вызванных установлением публичных сервитутов.
