(Артамонова В. О.) («Актуальные проблемы российского права», 2013, N 8)
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ ЛЕСОВ
В. О. АРТАМОНОВА
Артамонова Вера Олеговна, аспирант кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), научный сотрудник.
В данной статье проведен анализ государственного управления в сфере охраны и защиты лесов. Проанализированы несколько теоретических подходов к понятию государственного управления природными ресурсами: как правовой институт и как организующая деятельность государственных органов. Сформулировано понятие государственного управления в сфере охраны и защиты лесов как основанная на лесном законодательстве исполнительная деятельность органов государственной власти по организации охраны и защиты лесов. В статье содержится классификация полномочий органов государственной власти РФ в области лесных отношений на нормативно-правовое, финансовое и административное регулирование лесных отношений. Частично полномочия по управлению лесами передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Из трех главных «рычагов управления» региональные власти в достаточно полной мере получают административный. Дана характеристика трех основных государственных органов, осуществляющих в настоящее время управление охраной и защитой лесов в Российской Федерации: Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).
Ключевые слова: юриспруденция, экологическое право, лесное право, государственное управление, охрана, защита, Федеральное агентство лесного хозяйства, Министерство природных ресурсов и экологии, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, полномочия.
State administration in the sphere of protection and preservation of forests V. O. Artamonova
Artamonova Vera Olegovna — postgraduate student of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University, scientific researcher.
This article contains analysis of state administration in the sphere of protection and preservation of forests. The author analyzes several theoretical approaches to the definition of state administration of natural recourses as a legal Institution and as an organizing activity of state bodies. The author formulates the definition of state administration in the sphere of protection and preservation of forests as enforcement activity of state government bodies on protection and preservation of forests, which is based upon the forest legislation. The article includes classification of powers of state government bodies of the Russian Federation in the sphere of forest relations into normative, legal, financial and administrative regulation of forest relations. The forest regulation powers are partially transferred to the state government bodies of the constituent subjects of the Russian Federation. Out of three «control levers» the regional governments gain most of administrative control. The author characterizes three key government bodies currently implementing protection and preservation of forests in the Russian Federation: the Federal Forestry Agency, the Ministry of Natural Resources of the Russian Federation, Federal Service for Supervision of Natural Resource Usage.
Key words: jurisprudence, environmental law, forest law, state administration, protection, preservation, the Federal Forestry Agency, the Ministry of Natural Resources of the Russian Federation, Federal Service for Supervision of Natural Resource Usage, powers.
В соответствии со ст. 1 Лесного кодекса РФ <1> основными принципами лесного законодательства в области охраны, защиты и воспроизводства лесов является обеспечение охраны и защиты лесов (п. 6) и участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством РФ порядке и формах (п. 7). ——————————— <1> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
В настоящее время существует реальная потребность в повышении эффективности охраны лесов в России, понимании значения леса как природного объекта для общества и стратегического для экономики страны, особой его роли для российского менталитета и культуры, а также в уделении внимания участившимся в последнее время случаям хищнического использования лесных ресурсов и другим социальным, экономическим, экологическим и прочим факторам. На долю России приходится свыше 22% мировой покрытой лесом площади. Общая площадь земель лесного фонда составляет 1113,84 млн. га. Лесной фонд составляет около 69% от всех земель России. Государство является сложным и многогранным общественным явлением, это придает государственному управлению свойство системности. Понятие «управление» выработано учеными, специализирующимися на изучении административного права. В общем виде управление можно рассматривать как «определенное целенаправленное воздействие в целях упорядочения соответствующей системы, обеспечения ее функционирования в должном порядке» <2>. ——————————— <2> Козлов Ю. М., Попов Л. П. Административное право. М., 1999. С. 18.
Государственное управление с позиций науки административного права рассматривается в широком и узком смысле слова. «В широком смысле государственное управление — вид социального управления, субъектом которого выступает государство в целом». В этом смысле данное управление в самом общем виде может быть определено как целенаправленное организующее воздействие государства в лице всех его органов на развитие общества… В узком смысле государственное управление — это организующая деятельность органов исполнительной власти» <3>. ——————————— <3> Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. М.: Зеркало, 2006. С. 3 — 4.
В науке существует несколько подходов к понятию государственного управления природными ресурсами: 1. Как правовой институт. Л. П. Фомина под управлением понимает совокупность правовых норм, определяющих права и обязанности государственных органов по организации рационального использования земли <4>. ——————————— <4> Фомина Л. П. Право собственности на землю и обеспечение рационального использования земли. В кн.: Сельское хозяйство и право в СССР. М., 1977. С. 101.
2. Как организующая деятельность государственных органов. Такой подход поддерживает М. М. Бринчук, который под управлением понимает совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства <5>. С ним согласен О. И. Крассов, который отмечает, что государственное управление можно рассматривать в этих двух аспектах <6>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука «Экологическое право» включен в информационный банк. —————————————————————— <5> Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2005. С. 141. <6> Крассов О. И. Правовой режим земель государственного лесного фонда. М., 1985. С. 58.
Государственное управление в сфере охраны и защиты лесов можно сформулировать как основанную на лесном законодательстве исполнительную деятельность органов государственной власти по организации охраны и защиты лесов. Поскольку охрана и защита лесов служат одной цели — сохранение лесного массива, понятие «охрана лесов» включает в себя защиту лесов. Отличие состоит в том, что понятие «охрана лесов» согласно ч. 1 ст. 51 Лесного кодекса РФ относится к охране лесов от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, понятие «защита лесов» — к защите от вредных организмов. Главную роль в деле охраны лесов играют государственные органы. Организация государственного управления в данной области имеет важное значение для обеспечения сохранения естественной среды обитания человека и природных богатств, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, предотвращения экологического вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на леса. Управление в области охраны и защиты лесов основано на некоторых принципах. «Принципы — это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, к содержанию, к концепции, целям и задачам его» <7>. В ст. 1 Лесного кодекса РФ содержится перечень принципов лесного законодательства; из них к государственному управлению в сфере охраны и защиты лесов относится принцип устойчивого управления лесами (п. 1). ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации С. А. Боголюбова включен в информационный банк согласно публикации — Питер Пресс, 2009. —————————————————————— <7> Боголюбов С. А. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2001. С. 6.
Полномочиями органов государственной власти РФ в области лесных отношений являются нормативно-правовое, финансовое и административное регулирование лесных отношений. Вопросами нормативно-правового регулирования являются: — установление правил заготовки древесины, живицы, недревесных лесных ресурсов; — установление перечня видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не допускается; — установление правил использования лесов для осуществления научно-исследовательской деятельности и образовательной деятельности; — установление правил использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов; — установление нормативов противопожарного обустройства лесов и др. (ст. 81 Лесного кодекса РФ). Вопросы передачи осуществления отдельных полномочий РФ в области лесных отношений органам государственной власти субъектов РФ регулируются ст. 83 Лесного кодекса РФ. В соответствии с ней Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление следующих полномочий в области лесных отношений: — разработка и утверждение лесных планов субъектов РФ, лесохозяйственных регламентов; — предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений; — организация использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях; — ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта РФ; — осуществление государственного лесного контроля и надзора и др. В общей сложности на леса, управление которыми передается органам государственной власти субъектов РФ, приходится примерно 93% площади лесных земель <8>. ——————————— <8> Ярошенко А. Ю., Комарова А. Ф., Крейдлин М. Л. К двухлетнему юбилею нового Лесного кодекса Российской Федерации. М., 2009.
Полномочия по управлению лесами передаются органам государственной власти субъектов РФ частично. Из трех главных «рычагов управления» — нормативно-правового, финансового и административного — региональные власти в достаточно полной мере получают лишь один, административный (они формируют систему органов управления лесами, организуют передачу лесов в пользование, обеспечивают охрану, защиту и воспроизводство лесов, осуществляют государственный лесной надзор и контроль). Остальные два остаются в основном за федеральным уровнем. Основная часть нормативно-правовых актов лесного хозяйства утверждается федеральным правительством или уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, регионам передаются полномочия по утверждению немногих нормативно-правовых актов, касающихся главным образом использования лесов для собственных нужд граждан. Основное финансирование проходит через федеральный бюджет: туда поступает почти весь лесной доход и оттуда распределяются средства на осуществление переданных лесных полномочий в виде целевых субвенций <9>. ——————————— <9> Там же.
С другой стороны, ответственность за то, что происходит с лесами, практически полностью возлагается на органы исполнительной власти субъектов РФ — именно они отвечают за охрану лесов, организацию лесопользования и вообще за конечный результат государственного управления лесами. Получается, что происходит непропорциональная передача ответственности и полномочий на региональный уровень — ответственности передано значительно больше, чем полномочий. Региональные органы власти отвечают практически за все, что происходит в лесах, но имеют весьма ограниченные права в области управления лесами. Федеральные органы власти, наоборот, не несут никакой конкретной ответственности за то, что происходит в лесах, но именно они определяют «правила игры» и распоряжаются основной частью средств на управление лесами <10>. ——————————— <10> Паршута В. В. Государственное управление лесами // Административное право и процесс. 2011. N 3.
Устанавливая правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» <11> в п. 1 ст. 11 предусмотрел, что хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться исходя из права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду. В качестве объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности в данном Законе названы леса и иная растительность <12>. ——————————— <11> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <12> Быковский В. К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009.
В настоящее время основными органами, осуществляющими управление охраной и защитой лесов в Российской Федерации, являются Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Основным органом исполнительной власти в сфере лесных отношений на федеральном уровне является Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), которое в соответствии с Указом Президента РФ от 27 августа 2010 г. N 1074 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» <13> находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ. Согласно Постановлению Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. N 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» <14> Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции: ——————————— <13> СЗ РФ. 2010. N 35. Ст. 4533. <14> СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 5068.
— по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); — по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений; — по отнесению лесов к защитным лесам (за исключением случая, предусмотренного п. 1.1 ст. 82 Лесного кодекса РФ) и выделению особо защитных участков, установлению и изменению их границ; — по отнесению лесов к эксплуатационным, резервным лесам, установлению и изменению их границ; — по осуществлению государственной инвентаризации лесов; — по осуществлению государственного пожарного надзора и государственного лесного контроля и надзора на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в ч. 2 ст. 83 Лесного кодекса РФ, в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, и в случаях, когда полномочия, переданные Российской Федерацией органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ, изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов РФ; — по организации и обеспечению лесопатологического мониторинга в лесах, расположенных на землях лесного фонда и иные полномочия. В соответствии с п. 5.2.45 Положения о Минприроды России, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404 <15>, Министерство принимает нормативные акты, устанавливающие особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях (например, Приказ Минприроды РФ от 8 сентября 2010 г. N 357 «Об утверждении особенностей рубки лесных насаждений и воспроизводства видов (пород) деревьев и кустарников, заготовка древесины которых не допускается, и редких и находящихся под угрозой исчезновения видов деревьев и кустарников при использовании лесов для строительства или реконструкции объектов, необходимых для организации и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развития города Сочи как горноклиматического курорта») <16>. ——————————— <15> СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2581. <16> Российская газета. N 234. 2010.
Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды) осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Помимо этого, Минприроды РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в сфере охраны и защиты лесов, в том числе: — акты, устанавливающие особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях; — порядок представления отчета об охране и защите лесов и его форму; — акты, устанавливающие особенности охраны, защиты и воспроизводства лесов, разработки и осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства ценных лесов, а также особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на особо защитных участках лесов; — порядок организации и выполнения авиационных работ по охране и защите лесов. В свою очередь, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) согласно Положению, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 <17>, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы. ——————————— <17> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет следующие полномочия в сфере охраны и защиты лесов: — осуществляет контроль и надзор: в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания; за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения; — выполняет функции административного органа по Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г. в Российской Федерации в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб; — выдает в установленном порядке разрешения на использование объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ, а также находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; — согласовывает заявления о выдаче лицензий на экспорт и (или) импорт товаров, а также оформляет другие разрешительные документы в случаях, предусмотренных положениями о применении ограничений в отношении товаров, к которым применяются запреты или ограничения в торговле с третьими странами на ввоз или вывоз государствами — членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества следующих групп товаров: дикорастущее лекарственное сырье (растения, части растений, семена и плоды); дикие живые животные и отдельные дикорастущие растения; редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды диких животных и дикорастущих растений, их части и (или) дериваты, включенные в Красную книгу РФ. В завершение следует отметить, что в Российской Федерации существует потребность повышения охраны лесов. Государственное управление в области охраны и защиты лесов проявляется в деятельности трех органов исполнительной власти: Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), наделенных различными полномочиями в данной сфере. Значение Рослесхоза представляется недооцененным, его подведомственность меняется довольно часто — до августа 2010 г. — Минсельхозу, до июня 2012 — Правительству РФ, в настоящее время — Минприроды. В 2010 г. Рослесхоз был передан Правительству РФ после ситуации с пожарами на территории РФ и неспособностью Рослесхоза справиться с ними должным образом; переподчинение предполагало существование в качестве самостоятельного органа под правительством, которому передаются новые функции по выработке государственной политики и нормативно-правовой базы регулирования в области лесных отношений и по контролю и надзору в области лесных отношений за исключением лесов, которые располагаются на особо охраняемых природных территориях. В 2012 г. Рослесхоз стал подведомственен Минприроды, которому передали полномочия по выработке государственной лесной политики.
Библиография:
1. Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. П. Попова. М., 1999. 2. Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. М.: Зеркало, 2006. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука «Экологическое право» включен в информационный банк. —————————————————————— 3. Бринчук М. М. Экологическое право. М.: Высшее образование, 2005. 4. Быковский В. К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. 5. Крассов О. И. Правовой режим земель государственного лесного фонда. М., 1985. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации С. А. Боголюбова включен в информационный банк согласно публикации — Питер Пресс, 2009. —————————————————————— 6. Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2001. 7. Паршута В. В. Государственное управление лесами // Административное право и процесс. 2011. N 3. 8. Фомина Л. П. Право собственности на землю и обеспечение рационального использования земли // Сельское хозяйство и право в СССР. М., 1977. 9. Ярошенко А. Ю., Комарова А. Ф., Крейдлин М. Л. К двухлетнему юбилею нового Лесного кодекса Российской Федерации. М., 2009.
References (transliteration):
1. Administrativnoe pravo / Pod red. Yu. M. Kozlova, L. P. Popova. M., 1999. 2. Alekhin A. P., Karmolitskiy A. A. Administrativnoe pravo Rossii. M.: Zerkalo, 2006. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука «Экологическое право» включен в информационный банк. —————————————————————— 3. Brinchuk M. M. Ekologicheskoe pravo. M.: Vysshee obrazovanie, 2005. 4. Bykovskiy V. K. Ispol’zovanie lesov v Rossiyskoy Federatsii: pravovoe regulirovanie. M.: Volters Kluver, 2009. 5. Krassov O. I. Pravovoy rezhim zemel’ gosudarstvennogo lesnogo fonda. M., 1985. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации С. А. Боголюбова включен в информационный банк согласно публикации — Питер Пресс, 2009. —————————————————————— 6. Kommentariy k Zemel’nomu kodeksu Rossiyskoy Federatsii / Pod red. S. A. Bogolyubova. M.: Prospekt, 2001. 7. Parshuta V. V. Gosudarstvennoe upravlenie lesami // Administrativnoe pravo i protsess. 2011. N 3. 8. Fomina L. P. Pravo sobstvennosti na zemlyu i obespechenie ratsional’nogo ispol’zovaniya zemli // Sel’skoe khozyaystvo i pravo v SSSR. M., 1977. 9. Yaroshenko A. Yu., Komarova A. F., Kreydlin M. L. K dvukhletnemu yubileyu novogo Lesnogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii. M., 2009.
