(Тарасова И. А.) («История государства и права», 2012, N 10)
ПРАВОВАЯ ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МВД РОССИИ ПО РУКОВОДСТВУ МЕДИЦИНОЙ В XIX В. <*>
И. А. ТАРАСОВА
——————————— <*> Tarasova I. A. Legal basis of activity of the Ministry of Internal Affairs of Russia on a management of medicine in XIX century.
Тарасова Ирина Анатольевна, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Московского областного филиала Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Статья затрагивает важную проблему — правового регулирования медицинской деятельности в России, которая в XIX в. была функцией МВД. Рассматривается законодательный процесс, обеспечивающий функционирование медицины, управление МВД различными сферами медицинской деятельности.
Article mentions the important problem — legal regulation by medical activity in Russia which in XIX was function of the Ministry of Internal Affairs. The legislative process providing functioning of medicine, management of the Ministry of Internal Affairs of various spheres of medical activity is considered.
Key words: the medical charter, Medical department, infectious diseases, the Charter of medical police, state drugstores, general illnesses, smallpox inoculation, quarantine.
Правовой основой деятельности МВД по руководству медициной и ветеринарией стал Свод учреждений и уставов врачебных, который вошел в том XIII Свода законов Российской империи 1832 г. Кроме того, нормативные акты, касающиеся деятельности лечебных учреждений, порядка оказания медицинской помощи в них, были размещены в Своде учреждений и уставов об общественном призрении тома XIII, что объясняется тем, что данные лечебные учреждения находились в ведении приказов общественного призрения. Управление всей медицинской частью империи и меры борьбы с инфекционными заболеваниями регулировались нормативно-правовыми актами, вошедшими в Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части. За первым изданием Свода последовало издание нескольких его продолжений, а затем новые издания 1842 и 1857 гг. С 1857 г. новых изданий всего Свода не было, хотя отдельные его тома и продолжали переиздаваться. В 1892 и 1905 гг. переиздавался том XIII с новым Врачебным уставом, а в 1915 г. вышел тот же том с новым Уставом об общественном призрении. В промежутках между изданиями печатались продолжения к нему, в которых отражались все изменения и дополнения законов. Такие продолжения к тому XIII выходили в 1863, 1864, 1868, 1869, 1871, 1872, 1876, 1883, 1889, 1890 гг. и далее <1>. ——————————— <1> Пристанскова И. И. Правовое регулирование врачебно-санитарной деятельности в Российской империи (XIX — начало XX в.): Дис. … к. ю.н. СПб., 2007. С. 25.
Часть вторая Свода уставов благочиния «Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части» состоит из трех книг: Свода учреждений врачебных (ст. ст. 1 — 302), Свода уставов медицинской полиции (ст. ст. 303 — 1023), Свода уставов судебной медицины (ст. ст. 1024 — 1201). Глава вторая книги первой «О врачах» регулирует вопросы распределения врачей по городам и уездам, определяет круг обязанностей городовых и уездных врачей, закрепляет меры противодействия незаконному врачеванию. Чтобы исключить последнее, Медицинский департамент МВД ежегодно издает общий список или календарь с перечнем всех лиц, как состоящих на службе, так и вольнопрактикующих <2>. ——————————— <2> СЗ РИ. 1832. Т. XIII. Ч. 3. Ст. 95.
Законом также предусматривалась ответственность врача в виде уголовного преследования за ненадлежащее оказание медицинской помощи <3>. ——————————— <3> СЗ РИ. 1832. Т. XIII. Ч. 3. Ст. 76.
Главы 3 и 4 (по изданию 1842 г. соответственно 4 и 5) содержали штаты акушеров в столицах и губернских городах, повивальных бабок в уездах, в губернских и областных центрах. Выдача свидетельств на звание повивальных бабок производилась Медицинским департаментом. Значительное внимание законодатель уделил и вопросам денежного довольствия медицинских кадров. Помимо официального денежного вознаграждения, врачам разрешалось брать плату с больных, размер которой был строго регламентирован. Бесплатно могли лечиться служащие казенных ведомств у врачей, состоящих при этих ведомствах <4>. ——————————— <4> СЗ. РИ. 1832. Ст. ст. 89 — 91.
Глава 5 Свода учреждений и уставов врачебных (глава 7 в редакции 1842 г.) подробно регулирует вопросы управления аптеками приказов общественного призрения и других ведомств, определяет обязанности аптекарей, ценообразование. Несколько статей законодатель также посвящает управлению минеральными водами, которое также осуществлялось Министерством внутренних дел. В 1842 г. последовало второе издание Свода законов Российской империи, которое внесло определенные дополнения в Свод учреждений и Уставов врачебных по гражданской части. Так, в Свод учреждений врачебных 1842 г. была включена глава 2 «Об инспекторствах аптекарской части», определяющая права и обязанности инспекторских управлений, служащие которых осуществляли инспекцию аптекарской части. 17 июня 1836 г. в Министерстве внутренних дел был создан Департамент казенных врачебных заготовлений <5>, в обязанности которого входило заготовление для армии и флота аптекарских материалов, приготовление лекарственных средств, заготовление хирургических инструментов, управление аптечными магазинами, казенными аптеками, определение, перемещение и увольнение чиновников подведомственных частей. Создание указанного Департамента повлекло за собой внесение изменений в законодательство. В редакции 1842 г. значительной переработке подвергся раздел «О хозяйствах казенных аптек и других заведений», которые теперь входили в введение Департамента казенных врачебных заготовлений МВД. ——————————— <5> Учреждение Медицинского совета от 17 июня 1836 г. // ПСЗ. Собр. II. СПб., 1837. Т. XI. Отд. 1. N 9319. С. 722 — 724.
Существенным дополнением редакции 1842 г. являются статьи разделов, в которых детально изложены обязанности фармацевтов, меры ответственности на упущения в работе, а также издание отдельной главы, определяющей правила испытания медицинских, ветеринарных, фармацевтических чиновников и вообще лиц, занимающихся врачебной практикой. Книга вторая «Свод уставов медицинской полиции» (в издании 1842 г. — Устав медицинской полиции) содержит положения, определяющие меры по охранению народного здравия. Устав медицинской полиции состоит из пяти разделов. Первый содержит общие меры к охранению народного здравия, второй — особенные меры против повальных болезней, третий раздел содержит Устав карантинный, четвертый — Положение о карантинной страже. Согласно ст. 305 Устава медицинской полиции 1832 г. общие меры к охранению народного здравия состояли в: «1) охранении чистоты воздуха; 2) в охранении безвредности жизненных припасов и других предметов (воды, съестных припасов, напитков, посуды для приготовления и хранения пищи); 3) в ограничении употребления ядовитых веществ; 4) во врачебных пособиях одержимым болезнями обыкновенными и мнимо умершим; 5) в погребении мертвых по правилам, для сего установленным» <6>. ——————————— <6> СЗ РИ. СПб., 1832. Т. XIII. Ч. 3. Ст. 305; СЗ РИ. СПб., 1842. Т. XIII. Ч. 3. Ст. 475.
Особые меры были нацелены против повальных болезней. Это прежде предпринимаемые с целью недопущения распространения заболевания, а также меры, направленные на борьбу с возникшей инфекцией. Правда, эти требования были весьма немногочисленны. Первые ограничивались требованием не являться в присутственные места тем, кто был болен до истечения четырех недель до истечения признаков заболевания, а ко Двору — в течение двух месяцев. Меры пресечения повальных болезней заключались в донесении губернскому начальству о возникшей болезни, что являлось обязанностью городской или земской полиции. Местная врачебная управа, получив уведомление от губернского начальства, направляла одного или двух ее членов на место для принятия необходимых мер. Однако сами меры в законе не указывались. Отдельная глава была посвящена оспопрививанию. Положением «О распространении прививания коровьей оспы в Губерниях» от 3 мая 1811 г. в России были учреждены оспенные комитеты, основным направлением деятельности которых было ведение учета лиц, не прошедших вакцинацию от оспы, проведение профилактических прививок, обеспечение оспопрививателей необходимой вакциной и инструментами, обучение лиц, желающих заниматься оспопрививанием <7>. ——————————— <7> ПСЗ. Собр. I. СПб., 1830. Т. XXXI. N 24622. С. 640 — 645.
Устав о карантинах, размещенный в третьем разделе Устава медицинской полиции, закреплял организационно-правовые основы деятельности карантинных учреждений, финансирования карантинных мероприятий, правил внутреннего распорядка карантинного дома. В редакции Устава медицинской полиции 1842 г. предусматривались особые меры для пресечения падежа скота в случае появления чумы или сибирской язвы, а также содержались отдельные правила для керченского и одесского главных карантинов. Таким образом, Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части редакций 1832 и 1842 гг. содержал нормы, регулирующие различные стороны охраны «народного здравия», и регламентировал деятельность Министерства внутренних дел по управлению медициной в Российской империи, а также деятельность всех подведомственных МВД лечебных заведений и медицинских кадров. Несмотря на значительное количество недостатков, наличие устаревших норм, этот нормативно-правовой акт явился, по сути, первым систематизированным источником правового регулирования деятельности МВД по руководству медицинским и ветеринарным делом в России. Важное значение в правовой регламентации медицинской деятельности в Российской империи имеет новая редакция 1857 г. Свода учреждений и уставов врачебных по гражданской части 1842 г. с изменениями и дополнениями — Устав врачебный <8>. В целом Устав медицинской полиции не подвергся по сравнению с редакцией 1842 г. существенным изменениям. Вместе с тем часть статей была исключена, введены новые статьи. ——————————— <8> СЗ РИ. СПб., 1857. Т. XIII. Ч. 3.
В связи с учреждением в январе 1852 г. в губерниях и уездах Комитетов общественного здравия для «охранения здравия народного и пресечения скотских падежей» в Устав медицинской полиции был введен раздел «Учреждение Комитетов общественного здравия» <9>. Статья 965 предписывала последним предпринимать активные действия в случае эпидемий и не допускать распространения болезни. ——————————— <9> ПСЗ. Собр. II. СПб., 1853. Отд. 2. Доп. Т. XXVII. N 259930а. С. 1 — 3.
Так, существенным изменениям подверглась глава, касающаяся предотвращения и пресечения повальных болезней вообще. Так, первое отделение содержало профилактические меры против распространения повальных и прилипчивых болезней, за неисполнение которых предусматривалось наказание. Согласно ст. 944 Устава врачебного для ограничения распространения венерических заболеваний в Санкт-Петербурге, Москве и Вильне были учреждены Врачебно-полицейские комитеты <10>. ——————————— <10> Положение Комитета Министров «Об учреждении в Москве Врачебно-Полицейского Комитета для надзора за состоянием здоровья публичных женщин» от 4 июля 1844 г. // ПСЗ. Собр. II. СПб., 1845. Т. XIX. Отд. 1. N 18047. С. 430 — 432; Положение Комитета Министров «Об учреждении в г. Вильне Врачебно-Полицейского Комитета» от 18 декабря 1845 г. // ПСЗ. Собр. II. СПб., 1846. Т. XX. Отд. 2. N 19530. С. 224 — 225; Мнение Государственного Совета, объявленное Сенату Министром Внутренних Дел «О штате Врачебно-Полицейского Комитета в С.-Петербурге» от 26 июня 1856 г. // ПСЗ. Собр. И. СПб., 1857. Т. XXXI. Отд. 1. N 30648. С. 372.
Отделение второе «Действия местных начальств к остановлению и пресечению повальных болезней появившихся» регламентировало действия должностных лиц полиции, начальника губернии, станового пристава, окружного начальника по информированию земской полиции, палаты государственных имуществ о появлении в городе какой-либо заразной болезни с целью принятия неотложных мер предосторожности, предписанных для подобного случая. После издания Свода законов в 1857 г. в Российской империи произошли значительные перемены, вызванные проведением в жизнь буржуазно-демократических реформ. Это отмена крепостного права, земская реформа 1864 г., в ходе которой большинство больниц упраздняемых приказов общественного призрения было передано земствам, городская реформа 1870 г., в процессе которой попечение о народном здравии было поручено городам, присоединение России к международным санитарным конвенциям, содержащим правила противодействия эпидемическим заболеваниям, внесение изменений в отдельные статьи Устава врачебного, утверждение при Медицинском департаменте Ветеринарного комитета, который занимался вопросами противодействия эпизоотиям. Кроме того, 12 июня 1890 г. было утверждено новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях <11>, а 11 июня 1892 г. — новое Городовое положение <12>. ——————————— <11> ПСЗ. Собр. III. СПб., 1893. Т. X. Отд. 1. N 6927. С. 493 — 511. <12> ПСЗ. Собр. III. СПб., 1895. Т. XII. N 8708. С. 430 — 456.
Все перемены требовали внесений изменений в законодательство, так как ряд норм Врачебного устава 1857 г. уже не отвечал требованиям современной обстановки. Активные дискуссии по поводу реформирования медико-санитарного законодательства велись в периодической медицинской печати на всероссийских и губернских съездах врачей. Многих врачей волновала проблема ответственности за неявку к больному, обосновывалась необходимость создания медико-статистического бюро, министерства здравоохранения <13>. ——————————— <13> Пристанскова Н. И. Указ. соч. С. 54.
Конечно, не все пожелания были учтены законодателем при разработке новой редакции, но все же Устав врачебный подвергся существенным изменениям как технического, так и содержательного плана. Структура Свода осталась прежней, но все же часть статей, касающаяся противоэпидемических мер, была вынесена в приложения. Изменения содержательного характера отражали процессы, происходившие в системе управления государством. В результате земской реформы 1864 г. больницы приказов общественного призрения в земских губерниях были переданы земствам, а в неземских губерниях по-прежнему оставались в ведении приказов общественного призрения. Именно этим объясняется тот факт, что порядок оказания медицинской помощи в больницах по-прежнему регламентировался Уставом об общественном призрении <14>. В Устав врачебный 1892 г. был включен новый раздел, в котором заведование медицинской и ветеринарной частью в селениях возлагалось на земские учреждения. ——————————— <14> СЗ РИ. СПб., 1892. Т. XIII. Ч. 2. Отд. 3.
Были внесены изменения и в Устав медицинской полиции. Так, в ст. 605 было определено, что участие в мероприятиях по охранению народного здравия, предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание обеспечения местности в санитарном отношении принадлежит к предметам ведомства земских учреждений <15>. ——————————— <15> СЗ РИ. СПб., 1892. Т. XIII. Ч. 3. Ст. 605.
Между тем, несмотря на внесенные изменения, в редакции 1892 г. имеются пробелы, содержатся нормы, подчас противоречащие друг другу. Так, в Уставе медицинской полиции не в полной мере регламентирована деятельность комитетов общественного здравия, которые по закону играли ведущую роль в организации попечения о народном здравии. Также устарели положения и Карантинного устава, так как ввиду угрожавших России эпидемий холеры и чумы в законодательном порядке были изданы временные правила, которыми и руководствовались при осуществлении карантинных мероприятий <16>. ——————————— <16> Свод правительственных распоряжений по принятию мер против заноса и распространения холеры и чумы внутри Империи по сухопутным и морским границам. СПб., 1902. С. 8 — 11.
Неудовлетворенность медицинской общественности Уставом врачебным 1892 г. и Уставом лечебных заведений гражданского ведомства 1893 г., ограничившего самостоятельность земских учреждений в руководстве врачебно-санитарными мероприятиями и лечебными заведениями, привела к серьезному изменению медико-санитарного законодательства. Циркуляром на имя губернаторов от 6 апреля 1902 г. Министерство внутренних дел ставит вопрос о коренном изменении устаревшего и не отвечавшего требованиям времени законодательства. В циркуляре указывалось, что «…во всем административном строе нет даже органов, которые обязаны были бы обеспечить население врачебной и санитарной помощью, так как для земских и городских учреждений попечение о народном здравии составляет лишь право, а не обязанность, вследствие чего к ним трудно предъявлять требования об упорядочении врачебно-санитарной части» <17>. ——————————— <17> Цит. по: Мунблит Е. По поводу проекта Министерства внутренних дел о реорганизации всего врачебно-санитарного строя в России. СПб., 1903. С. 1.
В циркуляре также указывалось на отсутствие солидарности между земствами и городами в деле организации медицинской помощи населению, необходимость обратить их внимание также и на фабричную медицину. Отмечая существенные недостатки, прежде всего, в существующем медико-санитарном законодательстве, МВД предлагает сделать обеспечение населения медицинской помощью не правом, а обязанностью земских и городских учреждений, установить законодательным путем отношение между земствами и городами, надзор за надлежащей постановкой врачебного и санитарного дела отнести к обязанностям правительства <18>. В начале XX в. деятельность МВД по организации медицины в стране приобретает совершенно новый характер, уже свойственный европейскому законодательству. ——————————— <18> Там же. С. 7.
