НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА: НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЕ 2 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ»
А. А. ЯЛБУЛГАНОВ
Ялбулганов Александр Алибиевич — доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Центра публично-правовых исследований, профессор кафедры финансового права Государственного университета — Высшей школы экономики при Правительстве РФ.
После того как земля была «возвращена в рынок», стала полноправным объектом гражданских прав, появилась острая необходимость в проведении мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства. Таким образом, возвращение земельных ресурсов в гражданский оборот обусловило повышенный интерес к правовому регулированию землеустройства. Интерес к этому вопросу возрастает также в связи с запуском национальных проектов, два из которых «Сельское хозяйство» и «Доступное жилье» непосредственным образом связаны земельными ресурсами и землеустройством. Законодательная база проведения землеустройства содержится в Федеральном законе от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ «О землеустройстве» (с изм. от 18 июля 2005 г., 4 декабря 2006 г., 13 мая 2008 г.) <1>. В преамбуле этого Закона закреплено, что правовые основы проведения землеустройства установлены законодателем «в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов». Таким образом, в преамбуле Закона определены основные цели нормативно-правового регулирования, напрямую связанные с особыми свойствами земли, являющейся одновременно и уникальным природным объектом, и основой сельского хозяйства, базой для большинства отраслей экономики. В гражданском обороте земля рассматривается как недвижимое имущество и территория, на которой могут возводиться иные объекты недвижимости. Одним из общих начал земельного законодательства, сформулированным в ст. 1 Земельного кодекса РФ, является «принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю». ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 26. Ст. 2582; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3098; 2006. N 50. Ст. 5279; 2008. N 20. Ст. 2251.
Однако, несмотря на свою многогранную сущность, полифункциональность, земля в первую очередь должна восприниматься как часть природы, о чем свидетельствует, например, уже упоминавшаяся ст. 1 Земельного кодекса РФ, в которой закреплен принцип «приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде». Земля является важнейшей компонентой окружающей среды, от состояния которой напрямую зависит жизнь и здоровье человека. Вот почему другим принципом земельного законодательства является «приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат». При столкновении различных подходов к правовому регулированию земельных отношений следует применять коллизионные нормы, содержащиеся в Гражданском кодексе РФ <2>. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 129 Гражданского кодекса РФ, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. ——————————— <2> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Приоритет экологического начала в регулировании земельных отношений закреплен также в ч. 3 ст. 209 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Упомянутые нормы гражданского законодательства имеют в качестве своего прообраза конституционную норму, предусматривающую, что «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц» (ч. 2 ст. 36 Конституции РФ). Федеральный закон «О землеустройстве» учитывает приоритет экологического начала при формулировке в преамбуле основных целей правового регулирования землеустроительных отношений: при проведении мероприятий по землеустройству законодатель нацеливает на рациональное использование земель и их охрану, создание благоприятной окружающей среды и улучшение ландшафтов. В то же время необходимо отметить, что отсутствие в действующей редакции преамбулы упоминания о «коммерческой», «экономической» сущности регулируемых отношений может привести к нежелательным перекосам в практике применения норм законодательства о землеустройстве. Это обстоятельство выглядит странным анахронизмом особенно сейчас, когда наблюдается стремительное развитие рынка недвижимости. Вот почему появляются законопроектные предложения, устраняющие этот пробел. Так, в проекте Федерального закона N 330901-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства» <3> предлагается перечень целей правового регулирования землеустроительных отношений дополнить словами «а также в целях формирования земельных участков как объектов недвижимого имущества». ——————————— <3> Текст законопроекта в редакции, принятой Государственной Думой РФ в первом чтении 18 октября 2006 г.
Вопросам правового регулирования отношений при проведении землеустройства посвящена статья 2 Федерального закона «О землеустройстве», текст которой и стал предметом научно-практического комментирования в настоящей статье.
Статья 2. Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства.
Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В данной статье определена система источников права, регулирующих отношения по землеустройству. Иначе говоря, в ней названы правовые акты, содержащие нормы (общеобязательные правила), регламентирующие соответствующие отношения. Статья 2 Федерального закона «О землеустройстве» корреспондирует пункту 7 статьи 69 Земельного кодекса РФ. При этом формулировка, содержащаяся в Законе о землеустройстве, является более точной, поскольку соответствующая норма Земельного кодекса РФ не включает в круг источников правового регулирования отношений по проведению землеустройства подзаконные акты, принимаемые на федеральном уровне Президентом РФ, Правительством РФ и Минэкономразвития России: «Порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации» (п. 7 ст. 69 Земельного кодекса РФ). Система источников включает в себя два уровня — федеральный и региональный (субъекта Российской Федерации). Такая структура предопределена конституционной нормой, в соответствии с которой земельное законодательство отнесено к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). 1. Федеральный уровень правового регулирования включает в себя два блока: законодательный (федеральные законы, в том числе кодексы) и подзаконный (нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти). 1.1. Федеральные законы. Особенностью законодательного регулирования отношений по землеустройству является практика «нормативного дублирования»: схожие, а иногда и практически совпадающие нормы содержатся в нескольких законодательных актах (например, определение землеустройства приводится в ст. 1 Федерального закона «О землеустройстве» и воспроизводится в ст. 68 Земельного кодекса РФ). Базовым законом, принятым специально для регулирования всего комплекса отношений по землеустройству, является Федеральный закон «О землеустройстве». В нем закреплены основные начала (принципы) и цели проведения землеустройства, соответствующая нормативно-правовая база, механизм государственного регулирования проведения землеустройства, процедурные вопросы проведения землеустроительных мероприятий, система землеустроительной документации, а также обозначены вопросы ответственности за нарушение законодательства о землеустройстве. Федеральный закон «О землеустройстве» содержит ряд бланкетных, отсылочных норм и предполагает обращение к другим источникам правового регулирования отношений по проведению землеустройства. В отдельных случаях Закон предписывает органам исполнительной власти (Правительству РФ) принятие подзаконного акта по конкретному вопросу проведения землеустройства. Наряду с Федеральным законом «О землеустройстве» нормы, регламентирующие отдельные аспекты проведения землеустройства, могут содержаться и в других актах земельного законодательства, а также в «непрофильных» законах (т. е. законах, принятых для регулирования иных, чем земельные, отношений). Среди актов земельного законодательства в этой связи следует выделить: Земельный кодекс РФ (глава XI «Мониторинг земель, землеустройство, государственный кадастровый учет земельных участков и резервирование земель для государственных и муниципальных нужд» содержит, например, статьи 68 «Землеустройство», 69 «Организация и порядок проведения землеустройства» и др.); Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» <4> (ст. 4 «Предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» и др.); ——————————— <4> СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3018.
Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» <5> (ст. 4 «Основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую» и др.); ——————————— <5> СЗ РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5276.
Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» <6> (ст. 15 «Государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения», ст. 16 «Мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и др.). ——————————— <6> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.
Нормы, регулирующие те или иные аспекты землеустроительного процесса, содержатся, помимо Земельного кодекса РФ, в ряде других кодифицированных актов: Градостроительном кодексе РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ <7> (глава 5 «Планировка территории» и др.); ——————————— <7> СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ <8> (ст. 69 «Проектирование лесных участков» и др.). ——————————— <8> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
Особое место в системе источников права занимает Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» <9>, с принятием которого был установлен единый порядок формирования объектов недвижимости, в том числе земельных участков, проведения их учета, а также ведения единого кадастра недвижимости. Создание государственного кадастра недвижимости приведет к тому, что все строения будут неразрывно связаны с земельными участками, на которых они располагаются. ——————————— <9> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
Нормы, регулирующие производство землеустройства, часто встречаются в законодательных источниках экологического права — в Федеральных законах от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» <10>, от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» <11>, от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» <12> и др. ——————————— <10> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <11> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024. <12> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
Отдельные законодательные нормы, регулирующие отношения, которые прямо или опосредованно касаются производства землеустройства, рассредоточены по большому количеству «непрофильных» законов. Так, например, вопросы организации и проведения работ по землеустройству становятся предметом регулирования в Федеральных законах от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <13>, от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» <14>, от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ «О геодезии и картографии» <15>, от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» <16>, от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ «О гарантиях прав малочисленных народов Российской Федерации» <17>, от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» <18> и др. ——————————— <13> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <14> СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2249. <15> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 2. <16> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519. <17> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208. <18> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.
До сих пор продолжают действовать немногочисленные законодательные нормы, касающиеся землеустройства и содержащиеся в законодательстве СССР (например, Закон СССР от 26 мая 1988 г. N 8998-XI «О кооперации» (в ред. от 15 апреля 1998 г.) <19>). ——————————— <19> Ведомости ВС СССР. 1988. N 22. Ст. 355.
1.2. Подзаконные акты, принимаемые на федеральном уровне. Это нормативные правовые акты, принимаемые в развитие и во исполнение федеральных законов Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти. После принятия Земельного кодекса РФ и иных актов земельного законодательства Указы Президента РФ перестали играть ту роль, которая им отводилась на начальном этапе земельной реформы. Они уже больше не выполняют функцию заполнения нормативно-правового вакуума в условиях отсутствия законодательных предписаний по вопросам земельных отношений. В то же время следует отметить, что они остаются источником земельного права, о чем свидетельствует п. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ: «Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам». Среди указов Президента РФ, принятых в последнее время и касающихся землеустроительной проблематики, следует упомянуть, например, Указ от 4 марта 2008 г. N 312 «Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости» <20>. ——————————— <20> СЗ РФ. 2008. N 10. Ст. 910.
На подзаконном уровне эффективным регулятором отношений по производству землеустройства становится Правительство РФ, которое принимает постановления в силу предписания законодательного акта или исходя из необходимости более детального регламентирования данной сферы общественных отношений (Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1061 «Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства» <21>, от 11 июля 2002 г. N 514 «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства» <22>, от 26 апреля 2002 г. N 273 «Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства» <23>, от 12 июля 1993 г. N 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам» <24> и др.). ——————————— <21> СЗ РФ. 2009. N 2. Ст. 246. <22> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2870. <23> СЗ РФ. 2002. N 18. Ст. 1762. <24> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 29. Ст. 2686.
Нормативные правовые акты, регламентирующие производство землеустройства, могут приниматься также федеральными органами исполнительной власти. Административная реформа в Российской Федерации привела к неоднократным изменениям и трансформациям организационной основы государственного регулирования землеустройства. Упразднялись прежние и создавались новые государственные органы, наделенные полномочиями по нормативно-правовому регулированию производства землеустройства. Это в конечном итоге привело к тому, что в настоящее время продолжают действовать в порядке юридического переживания нормативные правовые акты по землеустройству, принятые уже не существующими государственными органами либо органами, которые в ходе административной реформы были лишены полномочий по нормативно-правовому регулированию (Роскомзем, Госкомзем, Минприроды России, Росземкадастр и др.). В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2003 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <25>, функциями по принятию нормативных правовых актов в настоящее время наделены федеральные министерства. Иными словами, как правило, только федеральные министерства <26> издают на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов правила поведения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами. ——————————— <25> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945. <26> В исключительных случаях и на основании соответствующих указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ полномочия по принятию нормативных правовых актов могут предоставляться федеральным службам и федеральным агентствам.
Министерство экономического развития РФ, в чьем ведении, в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» <27>, находится Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), наделяется полномочиями по нормативно-правовому регулированию отношений по производству землеустройства. Соответствующие нормы содержатся в Положении о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации». В нем Минэкономразвития России определено федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии. ——————————— <27> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.
В п. 5.2 упомянутого Постановления Правительства РФ перечислены нормативные правовые акты, которые принимаются Минэкономразвития России. Среди них: — порядок ведения государственного кадастра недвижимости, кадастрового деления территории Российской Федерации и присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров, осуществления государственного кадастрового учета, формы необходимых документов и требования к их оформлению; — типовые нормы времени выполнения кадастровых работ в зависимости от видов объектов недвижимости и иных имеющих существенное значение критериев; — форма и требования к подготовке документов, оформляемых в процессе кадастровых работ; — порядок установления характерных точек границ земельных участков и контуров зданий, порядок определения их координат, а также требования к точности определения таких координат; — форма декларации об объекте недвижимости, направляемой для осуществления государственной регистрации прав на такой объект; — перечень документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок; — нормы и правила выполнения геодезических и картографических работ федерального назначения, обязательные для федеральных органов исполнительной власти и организаций независимо от их организационно-правовой формы; — нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Минэкономразвития России и подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений, в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, а также в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию земель, плодородие почв, является Министерство сельского хозяйства РФ (п. 1 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 450 <28>). Минсельхоз России, реализуя закрепленные за ним функции, принимает соответствующие нормативные правовые акты (правила и нормы в области мелиорации земель, планы проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения). ——————————— <28> СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2983.
2. Региональный уровень правового регулирования, так же как и федеральный, включает в себя два блока: законодательный (федеральные законы, в том числе кодексы) и подзаконный (нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти). 2.1. Законы субъектов Российской Федерации. Нормы, регулирующие производство землеустройства, могут содержаться в актах земельного законодательства, в актах «смежного» (лесного, экологического и т. д.) и даже «непрофильного» законодательства. Законы о землеустройстве в настоящее время действуют в немногих субъектах Российской Федерации: Закон Приморского края от 18 марта 2004 г. N 106-КЗ «О порядке проведения землеустройства в Приморском крае» <29>, Закон Красноярского края от 6 октября 1994 г. «О землеустройстве» <30>, Закон Нижегородской области от 27 октября 2003 г. N 98-3 «О землеустройстве в Нижегородской области» <31>. ——————————— <29> Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 19.03.2004. N 55. <30> Красноярский рабочий. 25.10.1994. N 206. <31> Нижегородские новости. 05.11.2003. N 205 (2897).
В 2000-е годы наметилась тенденция, в соответствии с которой законы о землеустройстве утрачивали силу в связи с принятием иных актов земельного законодательства, включивших в себя нормы по землеустройству. Например, Закон Республики Саха (Якутия) от 11 июня 2003 г. N 55-III «О землеустройстве» утратил силу в связи с принятием Закона Республики Саха (Якутия) от 8 ноября 2007 г. 1039-III «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Саха (Якутия)» <32>, Закон Республики Бурятия от 14 апреля 2000 г. N 393-II «О землеустройстве в Республике Бурятия» — в связи с принятием Закона Республики Бурятия от 30 декабря 2003 г. N 601-III «О земле» <33>. ——————————— <32> Якутские ведомости. 08.12.2007. N 97. <33> Собрание законодательства Республики Бурятия. 2003. N 12.
Во многих субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» <34> приняты региональные законы о предельных максимальных ценах работ по проведению территориального землеустройства, действующие до 1 января 2010 года: Закон Московской области от 19 июля 2007 г. N 127/2007-03 «О предельной максимальной цене работ по проведению территориального землеустройства» <35>, Закон Республики Хакасия от 22 февраля 2007 г. N 12-ЗРХ «Об установлении предельных цен работ по проведению территориального землеустройства в отношении отдельных видов земельных участков на территории Республики Хакасия» <36>, Закон Белгородской области от 7 мая 2007 г. N 109 «О предельных максимальных ценах (тарифах) работ по проведению территориального землеустройства» <37> и др. ——————————— <34> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881. <35> Ежедневные новости. Подмосковье. 24.07.2007. N 131. <36> Вестник Хакасии. 02.03.2007. N 14. <37> Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2007. N 103. Апрель.
Нормы, регулирующие производство землеустройства, содержатся не только в актах специального законодательства о землеустройстве, но и в актах земельного законодательства. Отдельные вопросы производства землеустройства становятся предметом регулирования базовыми актами земельного законодательства — земельными кодексами, законами о земле (Земельный кодекс Кабардино-Балкарской Республики от 30 июля 2004 г. N 22-РЗ <38>, Земельный кодекс Республики Татарстан от 10 июля 1998 г. N 1736 <39>, Закон Самарской области от 11 марта 2005 г. N 94-ГД «О земле» <40>, Закон Красноярского края от 24 апреля 2008 г. N 5-1581 «О регулировании земельных отношений в Красноярском крае» <41>, Закон Челябинской области от 28 августа 2003 г. N 171-30 «О земельных отношениях» <42> и т. д.). ——————————— <38> Кабардино-Балкарская правда. 06.08.2004. N 198 — 199. <39> Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2005. N 1 (часть I). Ст. 4. <40> Волжская коммуна. 12.03.2005. N 44. <41> Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 04.05.2008. N 20 (241). <42> Ведомости Законодательного Собрания Челябинской области. 2003. Выпуск N 7 (август).
Они могут регулироваться также законодательными актами, регламентирующими отдельные аспекты земельных отношений: оборот земель сельскохозяйственного назначения, перевод земель из одной категории в другую, обеспечение почвенного плодородия земель и т. д. (Закон Ярославской области от 23 октября 2003 г. N 55-3 «Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Ярославской области» <43>, Закон Удмуртской Республики от 20 декабря 2005 г. N 65-РЗ «О некоторых вопросах перевода земель или земельных участков из одной категории в другую» <44>, Закон Алтайского края от 4 февраля 2007 г. N 12-ЗС «О полномочиях органов государственной власти Алтайского края в сфере управления и распоряжения земельными участками в Алтайском крае» <45>, Закон Ставропольского края от 11 октября 2002 г. N 42-кз «Об упорядочении отношений по использованию земельных долей на территории Ставропольского края» <46>, Областной закон Ленинградской области от 12 июля 1999 г. N 41-оз «О почвенном плодородии земель сельскохозяйственного назначения Ленинградской области» <47>, Закон Томской области от 4 октября 2002 г. N 74-03 «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области» <48>, Закон Архангельской области от 7 октября 2003 г. N 192-24-03 «О порядке предоставления земельных участков для строительства объектов недвижимости на территории Архангельской области», Закон Оренбургской области от 31 декабря 2002 г. N 459/79-III-03 «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам на территории Оренбургской области» <49> и др.). ——————————— <43> Губернские вести. 02.11.2003. N 70. <44> Известия Удмуртской Республики. 27.12.2005. N 194. <45> Сборник законодательства Алтайского края. 2007. N 130 (ч. 1). С. 29. <46> Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2002. N 11 (101). Ст. 2175. <47> Вестник правительства Ленинградской области. 29.09.1999. N 9. <48> Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). 10.10.2002. N 11 (72). <49> Южный Урал. 21.01.2002. N 10 — 11. С. 7.
Нормы, регулирующие производство землеустройства, в субъектах Российской Федерации содержатся не только в региональных актах земельного законодательства. Их можно обнаружить в актах лесного, градостроительного, экологического и иных «смежных» и «непрофильных» отраслях законодательства (например, в Законе Алтайского края от 10 сентября 2007 г. N 87-ЗС «О регулировании отдельных лесных отношений на территории Алтайского края» <50>, Законе Краснодарского края от 28 июля 2006 г. N 1079-КЗ «О сохранении и приумножении лесных насаждений, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности Краснодарского края» <51>, Градостроительном кодексе Орловской области от 16 мая 2007 г. N 674-03 <52>, Экологическом кодексе Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г. N ВС-13/28 <53>, Законе Республики Северная Осетия — Алания от 24 августа 2005 г. N 53-РЗ «О сохранении, использовании и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народа Республики Северная Осетия — Алания» <54>, Законе г. Москвы от 15 декабря 2004 г. N 88 «О градостроительном кадастре города Москвы» <55> и т. д.). ——————————— <50> Сборник законодательства Алтайского края. 2007. N 13 7 (ч. 1). Сентябрь. С. 57. <51> Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 18.09.2006. N 45. <52> Орловская правда. 22.05.2007. N 80. <53> Ведомости Государственного Собрания — Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2004. N 1 (175). Ст. 12. <54> Северная Осетия. 22.09.2005. N 176. <55> Ведомости Московской городской Думы. 16.02.2005. N 2. Ст. 377.
2.2. Подзаконные акты, принимаемые на уровне субъектов Российской Федерации. Во исполнение и в развитие норм региональных законодательных актов органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с их компетенцией, принимают нормативные акты, которые также входят в систему источников правового регулирования отношений по производству землеустройства. Такие нормативные акты могут приниматься органами общей компетенции субъекта Российской Федерации (например, Постановление Правительства Калининградской области от 17 марта 2008 г. N 133 «Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти Калининградской области по проведению за счет средств областного бюджета землеустроительных работ в целях обеспечения учета в государственном земельном кадастре земельных участков, подлежащих отнесению к государственной собственности Калининградской области» <56>, Постановление администрации Новосибирской области от 2 февраля 2007 г. N 11-ПА «Об установлении предельных максимальных цен работ по проведению территориального землеустройства» <57>, Постановление администрации Приморского края от 6 июня 2007 г. N 134-па «Об утверждении Положения о Департаменте земельных ресурсов и землеустройства Приморского края» <58>, Постановление Правительства Тюменской области от 27 февраля 2007 г. N 37-п «Об утверждении Положения о порядке образования объектов землеустройства — земельных участков, территории которых обременены правами третьих лиц, для целей строительства» <59> и др.). ——————————— <56> Калининградская правда. 27.03.2008. N 53. <57> Советская Сибирь. 20.02.2007. N 32 — 33. <58> Приморская газета. 19.06.2007. N 44 (106). <59> Сборник постановлений, распоряжений Губернатора Тюменской области, Правительства Тюменской области. 2007. Январь — февраль.
Нормативные правовые акты по землеустройству могут принимать региональные органы исполнительной власти специальной компетенции — комитеты, департаменты по земельным ресурсам и землеустройству и т. д. (например, Приказ Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от 15 мая 2000 г. N 143 «Об утверждении Положения о камеральных и полевых проверках результатов натурных землеустроительных работ», Приказ Управления по землеустройству при Министерстве сельского хозяйства Республики Башкортостан от 9 октября 2007 г. N 5 «Об утверждении Положения о территориальном органе управления по землеустройству при Министерстве сельского хозяйства Республики Башкортостан — районном комитете по землеустройству» <60>, Приказ Управления Роснедвижимости по Пензенской области от 26 марта 2007 г. N П/53 «О согласовании и утверждении землеустроительной документации» и т. д.). ——————————— <60> Республика Башкортостан. 19.02.2008. N 33 (26517).
Долгое время в массиве нормативных правовых актов, в том числе и по вопросам землеустройства, были представлены такие правовые акты, как письма, телеграммы и т. п. Их доля в общем объеме источников земельного права была особенно велика в советский период. В то время существовала практика направления инструктивных писем, нередко содержавших предписания нормативного характера. Практика включения нормативных правовых предписаний в различного рода письма и телеграммы приводила к частым возникновениям случаев столкновения (коллизий) «нормативных» писем и законодательных актов, что в конечном счете приводило к дискредитации самого принципа законности. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В этих Правилах устанавливается, что «издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается». Кроме того, содержится прямой запрет на издание нормативных правовых актов структурными подразделениями и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Письмами, телеграммами (телетайпограммами) могут оформляться ответы на запросы, позиция руководства государственного органа, которая может комментировать (разъяснять) правовую норму, содержащуюся в нормативном правовом акте и т. д. Эти и иные подобные документы являются разъяснительными документами, отражающими точку зрения лица, их подписавшего (например, письмо Роснедвижимости от 24 июля 2008 г. N ВК/3232 «Об описании и установлении границ объектов землеустройства», письмо Минэкономразвития России от 8 августа 2008 г. N 11013-ИМ/Д23 «О правомерности выполнения работ по территориальному землеустройству») <61>. ——————————— <61> Письма опубликованы не были. Содержатся в СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, письма, телеграммы и телетайпограммы, не будучи нормативными правовыми актами, не могут содержать общеобязательных предписаний по вопросам землеустройства.
