(Миронов О. И.) («Право в Вооруженных Силах», 2013, N 11)
ОБЯЗАННОСТЬ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ ПО ПРЕДСТАВЛЕНИЮ СВЕДЕНИЙ О РАСХОДАХ КАК ИНСТРУМЕНТ ПРОФИЛАКТИКИ КОРРУПЦИИ В ВОЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ
О. И. МИРОНОВ
Миронов О. И., научный сотрудник Центра правовых исследований.
В статье проведен анализ применения в военных организациях Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».
Ключевые слова: военнослужащий, коррупция, проверка доходов и расходов.
Duty military personnel on the reporting of expenditures as a tool for the prevention of corruption in military organizations O. I. Mironov
This article analyzes the use of military organizations of the Federal Law «On the control of the conformity of expenditure of individuals holding public office, and other persons of their income».
Key words: military, corruption, verification of income and expenses.
3 декабря 2012 г. был принят Федеральный закон N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» <1> (далее — Закон о контроле за расходами). ——————————— <1> Закон вступил в силу с 1 января 2013 года, а предусмотренная им обязанность военнослужащего возникла в отношении сделок, совершенных с 1 января 2012 г.
Закон о контроле за расходами устанавливает правовые и организационные основы контроля за расходами, под которым понимается осуществление контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного указанного в названном Законе лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки. Кроме того, Закон о контроле за расходами определяет: — категории лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами; — порядок осуществления контроля за расходами; — механизм обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. Ключевое понятие Закона о контроле за расходами — «контроль за расходами» <2> определяет его сущность как инструмента профилактики коррупции. При этом оно далеко от идеала. И дело даже не в том, что оно не совсем корректно с точки зрения русского языка — правильнее было бы писать «контроль расходов». Более важно, что сам подход и механизм его реализации представляются недостаточно продуманными. ——————————— <2> Согласно ст. 1 названного Закона под контролем за расходами понимается контроль за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки.
Согласно Закону о контроле за расходами контролируется соответствие расходов указанного в данном Законе лица, расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки. При попытке практической реализации названного Закона неизбежно возникает вопрос о том, что на самом деле означает фраза «за три последних года, предшествующих совершению сделки». Вариант 1. Если понимать приведенную фразу дословно, это означает, что при осуществлении контроля должен определяться размер общего дохода указанного в Законе о контроле за расходами лица и его супруги (супруга), полученного ими ровно за три последних года, предшествующих совершению сделки. Иными словами, если сделка совершена 15 сентября 2013 г., то в расчет берутся доходы, полученные ими с 15 сентября 2010 г. по 14 сентября 2013 г. <3>. Но при этом ранее никто не предупреждал о том, что учет доходов следует вести ежедневно. Документально подтвержденный размер доходов можно достаточно достоверно установить только за соответствующий календарный год. Поэтому точно рассчитать размер расходов за неполный первый и неполный последний годы установленного Законом о контроле за расходами срока на практике будет весьма сложно, что неминуемо повлечет ошибки в правоприменении, обжалование принятых решений о привлечении граждан к ответственности. ——————————— <3> Учитывая то, что порядок исчисления срока Законом о контроле за расходами не определен, а в нем речь идет о сроках, связанных со сделками, исчисление сроков следует осуществлять по аналогии с порядком, определенным п. 1 ст. 192 Гражданского кодекса Российской Федерации: «Срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года срока».
Кроме того, если понимать использованную в Законе о контроле за расходами фразу именно так, было бы целесообразно изложить ее в следующей редакции: «за три последних года, предшествующих дню совершения сделки» Вариант 2. Если в Законе о контроле за расходами имеется в виду, что в расчет берутся общие доходы за три календарных года, предшествующих году совершения сделки, то рассчитать их будет просто — достаточно суммировать итоговые цифры из соответствующих справок о доходах. Если понимать использованную в Законе о контроле за расходами фразу именно так, было бы целесообразно изложить ее в следующей редакции: «за три последних календарных года, предшествующих году совершения сделки». Однако при таком подходе возникает вопрос о том, надо ли и, если надо, то как учитывать общие доходы, полученные супругами за период с начала календарного года (в котором была совершена сделка) до дня совершения сделки. Вариант 3. Этот вариант толкования периода, за который учитываются доходы, содержится в форме справки о расходах лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, иного лица по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) и об источниках получения средств, за счет которых совершена указанная сделка <4>. Так, в частности, согласно форме справки в ней должна быть указана «сумма общего дохода лица, представляющего настоящую справку, и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих приобретению имущества». Такая формулировка противоречит Закону о контроле за расходами, так как момент приобретения имущества (точнее — момент приобретения права собственности) чаще всего связан с оплатой суммы сделки, а в отношении недвижимого имущества — с моментом государственной регистрации перехода права собственности. Таким образом, момент приобретения имущества может на несколько месяцев или даже лет отличаться от момента совершения сделки (подписания договора). ——————————— <4> Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 310 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».
С учетом того что данное положение противоречит Закону о контроле за расходами, оно применению не подлежит. В любом случае в Закон о контроле за расходами необходимо внести изменения, исключающие неоднозначность толкования его ключевого понятия. До момента внесения изменений для исключения ошибок в ходе реализации Закона о контроле за расходами представляется целесообразным использовать второй вариант, официально закрепив такое понимание решением аттестационной комиссии (комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов) <5>. После этого указанное решение должно быть доведено до военнослужащих (и иных государственных служащих) под роспись. ——————————— <5> На основании подп. «в» п. 16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»).
Одним из ключевых элементов понятия «контроль за расходами» является понятие «совершение сделки». При этом в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации дата совершения сделки — это дата возникновения обязательств (например, дата заключения договора) <6>. Соответственно, реальное отчуждение имущества (переход права собственности, оплата стоимости и т. п.) может происходить гораздо позже (в том числе и несколько месяцев спустя), может происходить по частям (например, оплата в рассрочку) в течение нескольких лет. ——————————— <6> Так, например, согласно п. 1 ст. 160 Гражданского кодекса Российской Федерации «сделка в письменной форме должна быть совершена путем составления документа, выражающего ее содержание и подписанного лицом или лицами, совершающими сделку, или должным образом уполномоченными ими лицами».
Кроме того, учитывая такой подход, можно сделать вывод о том, что основанием возникновения обязанности <7> государственного служащего является не осуществление предусмотренных сделкой расходов, а само ее заключение: например, подписание кредитного договора (даже с многолетним сроком погашения), если сумма кредита с учетом процентов превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки. ——————————— <7> Часть 1 ст. 3 Закона о контроле за расходами.
Таким образом, под действие Закона о контроле за расходами подпадают и сделки, заключаемые участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих <8>, даже несмотря на то, что, на первый взгляд, расходы самих военнослужащих по таким сделкам минимальны. ——————————— <8> Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих».
Проблемой является и то, что в Законе о контроле за расходами не определено содержание понятия «расходы». Так, в частности, расходы по одной сделке могут производиться по частям (например, в рассрочку) в течение нескольких лет. И наоборот, расходы по приобретению некоего объекта могут быть разделены на несколько сделок. Не представляется возможным сделать и однозначный вывод о том, например, относится ли к расходам отчуждение имущества по договору дарения. Все это в действующей редакции Закона о контроле за расходами не учитывается. Нельзя признать удачным и привязку контроля за расходами исключительно к сделкам <9> (расходы могут быть связаны не только со сделками). ——————————— <9> Согласно ст. 153 Гражданского кодекса Российской Федерации сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. Сделки могут быть двух — или многосторонними (договоры) и односторонними (ст. 154). Односторонней считается сделка, для совершения которой в соответствии с законом, иными правовыми актами или соглашением сторон необходимо и достаточно выражения воли одной стороны. Для заключения договора необходимо выражение согласованной воли двух сторон (двусторонняя сделка) либо трех или более сторон (многосторонняя сделка).
Не совсем понятен и асимметричный подход законодателя, при котором контроль осуществляется за расходами, в частности, несовершеннолетних детей, а доходы детей при этом не учитываются. Доходы же их могут быть весьма значительными (например, при получении наследства). Пунктом 1 ч. 1 ст. 2 Закона о контроле за расходами определен перечень лиц, в отношении которых он устанавливает контроль за расходами. Среди них такие категории личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации, иных войск, воинских формирований и органов <10>, как лица, замещающие (занимающие): ——————————— <10> Далее также — личный состав военных организаций.
— должности федеральной государственной службы (включая воинские должности), включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации <11>; ——————————— <11> Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557 «Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».
— отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами федеральных государственных органов. Кроме того, Закон о контроле за расходами распространяется на супругов и несовершеннолетних детей указанных лиц. Статьей 3 Закона о контроле за расходами установлена обязанность лиц, замещающих указанные в данном Законе должности, представлять сведения о своих расходах, расходах своих супругов и несовершеннолетних детей и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка, при следующих условиях: — сделка направлена на приобретение земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций); — сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки; — сделка совершена после 1 января 2012 г. (п. 2 ст. 18 названного Закона). Согласно ч. 2 ст. 3 Закона о контроле за расходами порядок представления указанных сведений личным составом военных организаций определяется нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации <12>, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. ——————————— <12> Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 310 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».
При этом Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 310 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» порядок представления сведений о расходах как таковой (как этого можно было бы ожидать) не определен. Но отдельные положения, касающиеся представления указанных сведений, несколько неожиданно обнаруживаются в сносках к (!) форме справки о расходах лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, иного лица по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) и об источниках получения средств, за счет которых совершена указанная сделка <13>. ——————————— <13> Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 310.
В частности, согласно сноске 1 справка подается вместе со справками о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лица, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. И, как ни странно, это единственное положение, позволяющее понять, когда именно лицо, обязанное представлять сведения, должно их представлять. Согласно сноске 3 «к справке прилагается копия договора или иного документа о приобретении права собственности» (для подтверждения «предусмотренного законом основания приобретения права собственности» по сделке, подпадающей под действие Закона о контроле за расходами). При этом какого-либо подтверждения именно расходов (например, копий документов, подтверждающих оплату) согласно вышеназванному Указу не требуется. Это положение усиливает акцент на том, что на самом деле осуществляется не контроль за расходами, а контроль приобретения некоторых видов имущества. А согласно сноске 4 «источниками получения средств, за счет которых приобретено имущество, являются»: — доход по основному месту работы лица, представившего справку, и его супруги (супруга) (указываются фамилия, имя, отчество, место жительства и (или) место регистрации супруги (супруга)); — доход указанных лиц от иной разрешенной законом деятельности; — доход от вкладов в банках и иных кредитных организациях; — накопления за предыдущие годы; — наследство; — дар <14>; ——————————— <14> Более корректной представляется формулировка, примененная в п. 18.1 ст. 217 Налогового кодекса Российской Федерации: «доходы в денежной и натуральной формах, получаемые в порядке дарения».
— заем; — ипотека <15>; ——————————— <15> Формулировка представляется некорректной, так как согласно ст. 1 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» ипотека — это залог недвижимого имущества. По договору об ипотеке одна сторона — залогодержатель, являющийся кредитором по обязательству, обеспеченному ипотекой, имеет право получить удовлетворение своих денежных требований к должнику по этому обязательству из стоимости заложенного недвижимого имущества другой стороны — залогодателя преимущественно перед другими кредиторами залогодателя, за изъятиями, установленными федеральным законом (см. также ст. 334 Гражданского кодекса Российской Федерации).
— доход от продажи имущества; — иные кредитные обязательства <16>; ——————————— <16> Формулировка «иные кредитные обязательства» после словосочетания «доход от продажи имущества» представляется некорректной.
— другое. Трудно сказать однозначно, что понимается под накоплениями за предыдущие годы. Может быть, это только наличные денежные средства? За какой период накопленные? За три последних года, предшествующих совершению сделки? Или за всю жизнь? Можно предположить, что эта формулировка — результат технической ошибки, образовавшейся в результате простого копирования подп. «б» п. 28 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 309 <17>. ——————————— <17> Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции».
До внесения соответствующих изменений в законодательство о профилактике коррупции в целях практической реализации Закона о контроле за расходами следует определить, что понимать под накоплениями за предыдущие годы, на заседании аттестационной комиссии, доведя затем соответствующий подход до личного состава. Еще один вариант — военнослужащие вправе обращаться за разъяснением в подразделения федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений (к должностным лицам, ответственным за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений). В свою очередь, они могут обратиться за разъяснением в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, которое, согласно подп. «а» п. 25 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 309, обязано оказывать федеральным государственным органам «консультативную и методическую помощь в реализации требований федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о противодействии коррупции». Рассматривая обязанность военнослужащего представлять сведения о расходах, важно помнить, что согласно ст. 16 Закона о контроле за расходами невыполнение военнослужащим обязанностей представлять сведения о расходах, предусмотренных ч. 1 ст. 3 и ч. 1 ст. 9 <18> названного Закона, является правонарушением. ——————————— <18> Согласно которым в ходе осуществления контроля за расходами у военнослужащего могут быть истребованы сведения: а) о его расходах, а также о расходах его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки; б) об источниках получения средств, за счет которых совершена вышеуказанная сделка.
Лицо, совершившее указанное правонарушение, подлежит в установленном порядке освобождению от замещаемой (занимаемой) должности, увольнению со службы. В случае непредставления военнослужащим сведений о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений он подлежит увольнению в соответствии с подп. «д.1» п. 1 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» — «в связи с утратой доверия». Согласно ст. 17 Закона о контроле за расходами Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненные ему прокуроры при получении вышеуказанных материалов в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых военнослужащим не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы. Закон о контроле за расходами несовершенен, но его невыполнение жестко карается. И не только сознательное его нарушение, но и невольные ошибки вследствие неправильного понимания или возможности двоякого толкования могут повлечь увольнение военнослужащего и изъятие имущества. Поэтому каждый военнослужащий во избежание неприятностей должен хорошо разобраться в требованиях названного Закона и тщательно их соблюдать. А если в ходе применения Закона о контроле за расходами возникают вопросы или сомнения, важно вовремя задать эти вопросы подразделению кадров. Иногда лучше в письменной форме. И подразделения кадров обязаны оказать консультативную помощь <19>. ——————————— <19> Согласно п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. N 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».
