(Чеботарева А. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2010, N 10)
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В ЭЛЕКТРОННОЙ ФОРМЕ: РЕАЛЬНОСТЬ 2014 ГОДА?
А. А. ЧЕБОТАРЕВА
Чеботарева А. А., доцент ЧитГУ, кандидат юридических наук.
Процессы формирования информационного общества и электронного правительства в России динамично развиваются. Информационное общество, т. е. общество, в котором информационные процессы осуществляются главным образом на основе использования информационно-коммуникационных технологий, а информационные ресурсы доступны всем слоям населения, переживает один из самых активных этапов своего развития. Сегодня происходит ценностная переориентация в отношениях власти и человека. Если на предшествующих этапах развития отсчет шел от государства к человеку, то теперь обозначился новый подход: истинным моментом становится человек. В этом контексте информационные права — особый и специфический вид прав человека <1>. ——————————— <1> См.: Устинович Е. С. Информационная деятельность как функция федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. N 4. С. 9.
Принятый недавно Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <2> призван совершить революцию во взаимоотношениях государства и человека. ——————————— <2> См.: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Российская газета. 2010. 30 июля.
Правительственное веб-присутствие (согласно классификации Европейской комиссии) характеризуется последовательным прохождением пяти этапов: информационный (Information) — означает 20-процентное веб-присутствие и предполагает создание регулярно обновляемых правительственных веб-сайтов с публикацией на них основной правительственной информации (нормативные акты, распоряжения, постановления и пр.) ссылок на министерства и государственные департаменты (образования, здравоохранения, финансов и т. п.); интерактивный односторонний (One way interaction) — предполагает 40-процентное веб-присутствие и заключается в организации пассивного взаимодействия между клиентами и правительством. Он подразумевает, например, предоставление доступа в электронной форме к различным формулярам документов, которые требуются гражданам и бизнесу для взаимодействия с государством. Нужную форму можно распечатать, но отправлять ее придется традиционным образом, а не через Интернет. Или, например, поиск вакансий в государственных организациях на основе заданных пользователем критериев; интерактивный двусторонний (Two way interaction) — означает 60-процентное веб-присутствие и реализуется посредством интерактивного двустороннего взаимодействия. На этой стадии онлайновые сервисы приобретают интерактивность и появляется возможность запрашивать информацию по тем или иным выступлениям и обсуждениям, обращаться к госчиновникам по электронной почте, участвовать в онлайновых дискуссиях или оставлять комментарии на досках сообщений и т. п.; транзакционный (Transaction) — предполагает 80-процентное веб-присутствие и характеризуется транзакционным взаимодействием, благодаря чему возможно предоставление услуг, выполнимых онлайн на всех стадиях. Примером может служить подача заявок в электронной форме на получение лицензий на ведение профессиональной деятельности, подача налоговых деклараций, заявлений на обмен документов и т. п.; проактивный (Targetisation) — означает 100-процентное веб-присутствие и отличается тем, что правительство не только предоставляет гражданам и коммерческим структурам сервисные услуги, но и привлекает граждан к принятию решений и двустороннему диалогу на базе интерактивных сервисов. Проанализировав данную классификацию, можно утверждать, что сегодня для России характерен переход от первого, информационного, этапа ко второму, интерактивному, одностороннему. Согласно принятому Закону «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» к началу 2014 г. будет сформирована основа для четвертого, транзакционного этапа правительственного веб-присутствия. Закон предусматривает, что все органы государственной власти — федеральные, региональные и муниципальные, а также государственные внебюджетные фонды — должны дать гражданам возможность получить ту или иную услугу в электронной форме. Так называемые онлайн-транзакции обеспечивают предоставление услуг государственных и муниципальных учреждений через Интернет — оплату коммунальных платежей, заполнение налоговых деклараций и сбор налогов, регистрацию общественных объединений, а в перспективе — предпринимателей без образования юридического лица, предприятий малого бизнеса и др. На этой стадии формируется «информационная экономика», которая представляет собой новую ступень с точки зрения экономического эффекта, получаемого в результате постоянного интерактивного функционирования государственных порталов <3>. ——————————— <3> См.: Василенко Л. А. Интернет в информатизации государственной службы России. М.: РАГС, 2000. С. 24.
Предоставляться государственные и муниципальные услуги в электронной форме будут как бесплатно, так и платно. Вся информация об услугах и их стоимости будет доступна на едином портале государственных и муниципальных услуг, а также на порталах соответствующих органов власти. Законом предусмотрено также, что орган власти может делегировать предоставление государственных и муниципальных услуг так называемым многофункциональным центрам. Согласно ст. 15 Федерального закона предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах осуществляется по принципу «одного окна». Это означает, что предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии. То есть заявитель должен обратиться туда с запросом всего один раз. И даже если для получения запрошенной услуги требуется, условно говоря, несколько дополнительных справок из разных органов власти, то многофункциональный центр должен сделать все дополнительные запросы сам и выдать заявителю готовую информацию. Многофункциональные центры в соответствии с соглашениями о взаимодействии будут осуществлять: 1) прием запросов заявителей о предоставлении государственных или муниципальных услуг; 2) представление интересов заявителей при взаимодействии с органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также с организациями, участвующими в предоставлении предусмотренных государственных и муниципальных услуг; 3) представление интересов органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, при взаимодействии с заявителями; 4) информирование заявителей о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах, о ходе выполнения запросов о предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также по иным вопросам, связанным с предоставлением государственных и муниципальных услуг; 5) взаимодействие с государственными органами и органами местного самоуправления по вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг, а также с организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг; 6) выдачу заявителям документов органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, по результатам предоставления государственных и муниципальных услуг, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; 7) прием, обработку информации из информационных систем органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, и выдачу заявителям на основании такой информации документов, если это предусмотрено соглашением о взаимодействии и иное не предусмотрено федеральным законом; 8) иные функции, указанные в соглашении о взаимодействии. Механизм реализации целей Федерального закона предусмотрен в гл. 5 «Использование информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг». Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, в том числе взаимодействие органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг или организующих предоставление государственных и муниципальных услуг, и заявителей, осуществляется на базе информационных систем, включая государственные и муниципальные информационные системы, составляющие информационно-технологическую и коммуникационную инфраструктуру. Технические стандарты и требования, включая требования к технологической совместимости информационных систем, требования к стандартам и протоколам обмена данными в электронной форме при информационно-технологическом взаимодействии информационных систем, будут установлены Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. Запланировано создание портала государственных и муниципальных услуг — государственной информационной системы, обеспечивающей предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием сети Интернет и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг. Законом предусмотрено право органов государственной власти субъектов Российской Федерации создавать региональные порталы государственных и муниципальных услуг, являющиеся государственными информационными системами субъектов Российской Федерации, обеспечивающими предоставление государственных услуг субъектов Российской Федерации и муниципальных услуг. Единый портал государственных и муниципальных услуг призван обеспечить: 1) доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием сети Интернет и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров соответственно государственных и муниципальных услуг; 2) доступность для копирования и заполнения в электронной форме запроса и иных документов, необходимых для получения государственной или муниципальной услуги; 3) возможность подачи заявителем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и иных документов, необходимых для получения государственной или муниципальной услуги; 4) возможность получения заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги либо услуги; 5) возможность получения заявителем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий результатов предоставления государственной или муниципальной услуги, за исключением случаев, когда такое получение запрещено федеральным законом; 6) возможность уплаты заявителем государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг, осуществления заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, дистанционно в электронной форме. Со временем через Интернет можно будет не только сделать запрос госуслуги, но и оплатить ее дистанционно в электронной форме. Для этого вводится в оборот универсальная электронная карта. Эта пластиковая карта будет содержать в визуальной и электронной формах информацию о пользователе картой и позволит с ее помощью получать самые разные государственные и другие услуги. В том числе финансовые, медицинские, транспортные услуги. Согласно ст. 22 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» универсальная электронная карта представляет собой материальный носитель, содержащий зафиксированную на нем в визуальной (графической) и электронной (машиносчитываемой) формах информацию о пользователе картой и обеспечивающий доступ к информации о пользователе картой, используемой для удостоверения прав пользователя картой на получение государственных и муниципальных услуг, а также иных услуг, оказание которых осуществляется с учетом положений закона, в том числе для совершения в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, юридически значимых действий в электронной форме. Пользователем универсальной электронной картой может быть гражданин Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, иностранный гражданин либо лицо без гражданства. Имея универсальную электронную карту и несколько электронных приложений к ней, гражданин сможет запросить, получить и оплатить ею все мыслимые услуги. В частности, федеральное электронное приложение обеспечит получение государственных услуг и услуг иных организаций на всей территории страны, региональное приложение даст возможность воспользоваться госуслугами, предоставляемыми региональной властью, и т. д. Под электронным приложением универсальной электронной карты понимается уникальная последовательность символов, записанная на электронном носителе универсальной электронной карты и предназначенная для авторизованного доступа пользователя такой картой к получению финансовой, транспортной или иной услуги, в том числе государственной или муниципальной услуги. Универсальная электронная карта может иметь несколько независимо функционирующих электронных приложений. Законом предусматриваются федеральные электронные приложения, региональные электронные приложения и муниципальные электронные приложения. Также предусматривается функционирование электронного банковского приложения. Банк, осуществивший подключение электронного банковского приложения, обеспечивает функционирование электронного банковского приложения в соответствии с законодательством о банках и банковской деятельности. С 1 января 2012 г. по 31 декабря 2013 г. включительно универсальные электронные карты будут выдаваться гражданам по их заявлению по месту жительства. А с 1 января 2014 г. карты будут выдаваться уже тем, кто заявление не написал. Для граждан Российской Федерации вся эта процедура будет бесплатна. Сроки установлены. Конечные цели определены. Каков же механизм реализации Федерального закона? Возможно ли в полной мере осуществить запланированную реформу за три с половиной года? В течение двух лет должны быть разработаны и приняты административные регламенты, информация о них должна быть включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления. При этом предметом независимой экспертизы проекта административного регламента будет являться оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций. Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги будет предусматривать: 1) наименование государственной или муниципальной услуги; 2) наименование органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу; 3) результат предоставления государственной или муниципальной услуги; 4) срок предоставления государственной или муниципальной услуги; 5) правовые основания для предоставления государственной или муниципальной услуги; 6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги; 7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги; 8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги; 9) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами; 10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата предоставления государственной или муниципальной услуги; 11) срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги; 12) требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги; 13) показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг; 14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах и особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Сведения о государственных услугах, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, и муниципальных услугах должны быть включены в государственные и муниципальные информационные системы, обеспечивающие ведение реестров соответственно государственных и муниципальных услуг, и доступны для заявителей через единый портал государственных и муниципальных услуг не позднее 1 июля 2011 г. Переход на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме соответственно федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг, планируется поэтапный в соответствии с планами-графиками перехода на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления. Методическое и организационное обеспечение перехода на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме будет осуществляться федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, совместно с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В срок до 1 ноября 2010 г. субъекты Российской Федерации должны определить уполномоченную организацию субъекта РФ, функциями которой будут являться: 1) обеспечение на территории субъекта Российской Федерации выпуска, выдачи, обслуживания и хранения (до момента выдачи гражданам) универсальных электронных карт; 2) ведение реестра универсальных электронных карт, содержащего сведения о выданных на территории субъекта РФ универсальных электронных картах, в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти; 3) обеспечение на территории субъекта РФ информационно-технологического взаимодействия государственных информационных систем и муниципальных информационных систем, определенных соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта РФ, в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг с использованием универсальных электронных карт; 4) иные функции, определенные законодательством Российской Федерации. Дать объективную оценку результату действия норм принятого Федерального закона можно будет в начале 2014 г. Пока же согласимся с высказанным мнением: в настоящее время Интернет нельзя рассматривать как универсальный и доступный источник правовой информации… стремительное осуществление государством программ, направленных на предоставление государственных услуг посредством применения информационно-коммуникативных технологий, может привести к усилению информационного неравенства в обществе <4>. Такие опасения не беспочвенны, поскольку согласно опросам ВЦИОМ Интернетом пользуется лишь примерно каждый третий россиянин. ——————————— <4> См.: Червяковский А. В. Регулирование доступа граждан к правовой информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. N 4. С. 27.
