(Барбашин Е. А.) («Информационное право», 2009, N 3)
ИНФОРМАЦИОННЫЙ КАПИТАЛ ЛИЧНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. А. БАРБАШИН
Барбашин Е. А., доктор экономических наук, профессор, декан факультета экономики и права Курской государственной сельскохозяйственной академии им. И. Иванова.
В статье исследуется актуальная проблема информационного капитала личности государственных и муниципальных служащих в субъекте Российской Федерации (Курской области).
17 июля 2008 г. в Петрозаводске Президентом России Д. А. Медведевым, пожалуй, впервые на самом высоком политическом уровне была поднята проблема компьютерной грамотности государственных гражданских служащих <1>. Фактически в этот же период в научных журналах стали появляться первые научные статьи, где ставился вопрос информационной компетентности государственных служащих и авторами обращалось внимание на то обстоятельство, что она сегодня становится фактором полноценной реализации конституционно закрепленных информационных прав и свобод российских граждан, фактором оптимизации административных процессов в условиях проводимой в стране административной реформы и, как следствие, фактором национального интереса <2>. Проблема готовности российских государственных служащих к профессиональной деятельности в условиях движения России к информационному обществу рассматривалась и на страницах юридических журналов <3>. Таким образом, сегодня личность государственного служащего в условиях информационного развития России, ее движения в информационное общество, осуществления перехода системы государственного управления к новой сервисной модели своего функционирования, а также процессов демократизации становится центром внимания практиков государственного управления и его исследователей. ——————————— <1> Стенографический отчет о заседании Совета по развитию информационного общества 12 февраля 2009 года. URL: http://www. kremlin. ru/appears/2009/02/12/2027_type63381_212850.shtml. <2> Устинович Е. С., Барбашин Е. А. Информационная компетентность государственных служащих как фактор полноценной реализации информационных прав и свобод российских граждан // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 18. С. 10 — 12; Устинович Е. С., Барбашин Е. А. Информационная компетентность государственных служащих как фактор оптимизации административных процессов // Информационное право. 2008. N 2 (13). С. 3 — 5; Устинович Е. С., Барбашин Е. А. Информационная компетентность государственных служащих как фактор национального интереса // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2008. N 6 (27). С. 76 — 79. <3> Ustinovich E., Barbaschin E. Legal basis for modelling the competence of civil servants in Russia // Russian Law: theory and practice. 2008. N 2. С. 167 — 176.
Понятие информационной компетентности государственных и муниципальных служащих конечно же не тождественно компьютерной грамотности. Компьютерная грамотность — это одна из важнейших составляющих, на наш взгляд, общей информационной компетентности. Однако следует признать, что и то и другое понятие пока в современной науке являются неразработанными, хотя в целом в общем-то понятно, о чем идет речь и в том и в другом случае. Что же касается понятия «информационная компетентность», то она подразумевает кроме компьютерной грамотности еще и умение работать с управленческой информацией, как того сегодня требуют все возрастающие ее объемы и необходимость мобильного, оперативного принятия тех или иных управленческих решений на основе ее получения и обработки. Кроме того, по нашему мнению, это еще и внутренняя устойчивая мотивация государственных и муниципальных служащих, убежденность в необходимости использования информации, а также правовая обязанность широкого информирования граждан о своей работе и ее результатах при использовании как традиционных информационных каналов — СМИ (телевидение, радио), печатных информационных материалов, так и современных информационно-коммуникационных технологий. Однако, как показывают ряд исследований и статистические материалы, к большому сожалению, сегодня пока все чаще приходится говорить не об информационной компетентности государственных и муниципальных служащих, но об их компьютерной грамотности. Так, в частности, государственные и муниципальные служащие, находящиеся в возрастной категории старше 50 лет, в своей повседневной деятельности используют компьютер всего лишь один процент. Подавляющее большинство государственных служащих, являющихся специалистами в узкой отрасли своей профессиональной деятельности, например сотрудники налоговых органов, экономисты, бухгалтера и т. д., используют соответствующее программное обеспечение именно для решения своих узких профессиональных задач. Таким образом, несмотря на вполне приемлемый уровень информатизации органов государственной власти на федеральном и региональном уровне, компьютерная техника и интернет-сервисы государственными служащими, принимающими управленческие решения, сегодня практически не используются. Компьютеры сегодня — это своего рода модернизированные пишущие машинки, позволяющие улучшить качество ведения делопроизводства в государственном или муниципальном органе. К большому сожалению, на примере отдельных регионов можно увидеть, что информатизация пока привела именно к таким результатам. И только в зависимости от того, идет ли речь о государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации или муниципальных служащих, зачастую зависит только то, кем используются компьютеры в качестве современной пишущей машинки. Почему проблему информационной компетентности сегодня важно рассматривать в значительной степени на региональном уровне? Дело в том, что федеральные органы власти преуспели в процессах информатизации, и для этого уровня власти сегодня такая проблема актуальна в гораздо меньшей степени, чем это касается регионов. К тому же и то обстоятельство, что сегодня 83 субъекта Российской Федерации демонстрируют совершенно отличный друг от друга опыт информатизации и уже сегодня возникла проблема «информационного разрыва» между регионами России, позволяет обратить более пристальное внимание на информационный потенциал государственных и муниципальных служащих в регионах. Как отмечал Президент Д. А. Медведев еще в Петрозаводске, «информационный капитал личности — это очень значимый ресурс в нашу эпоху» <4>. Что же сегодня демонстрируют наши регионы в плане своего информационного развития? ——————————— <4> Стенографический отчет о заседании Совета по развитию информационного общества 12 февраля 2009 года.
Отметим, что с момента принятия основополагающего концептуального документа электронного развития нашей страны — Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 — 2010 гг.)» прошло семь лет, но разрыв между субъектами Российской Федерации в информационном плане стал впечатляющим. Почему произошла такая ситуация? Имеют ли какие-либо регионы преимущественное для этих целей финансирование, насколько регион обладает необходимыми собственными человеческими (IT-специалисты) ресурсами, региональной правовой базой информатизации, финансовыми и иными видами ресурсов? В соответствии с ФЦП «Электронная Россия (2002 — 2010 гг.)» основное финансовое бремя по реализации программы берет на себя федеральный бюджет. Это касается формирования стандартов и рекомендаций в сфере использования информационных и коммуникационных технологий в государственном управлении, обеспечения эффективного межведомственного информационного взаимодействия на основе информационных и коммуникационных технологий и интеграции государственных информационных систем, обеспечения эффективности взаимодействия органов государственной власти с населением и организациями на основе информационных и коммуникационных технологий и внедрения информационных систем управления деятельностью органов государственной власти. Самостоятельно субъектами Российской Федерации решался вопрос создания типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти <5>. ——————————— <5> Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 «О Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 гг.)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. 4 февраля. Ст. 531.
Однако, как отмечает профессор И. Л. Бачило, сегодня есть у регионов возможность обеспечить успех на информационном фронте. Например, администрация и губернатор Ханты-Мансийского автономного округа при правильной организации работы и ее правовой поддержке позволили обеспечить информатизацию округа соответствующим структурам, ответственным за использование информационных ресурсов, за весьма скромные затраты по сравнению с другими регионами и с учетом того, что округ богат и имеет финансовые ресурсы. Успешно создается электронный субъект РФ — Югра. При разумном использовании людских, финансовых, технологических возможностей, при высокой организации получены очень хорошие результаты при очень низких затратах <6>. ——————————— <6> Бачило И. Л. Информационное право: Учебник для вузов. М.: Высшее образование; Юрайт-Издат, 2009. С. 14.
Уровень информатизации субъектов Российской Федерации во многом зависит от того, насколько развита информационно их муниципальная сфера. Как известно, по состоянию на сегодняшний день информатизация муниципальной сферы даже при характеристике ее общего уровня не выдерживает никакой критики. Кроме того, информационное развитие территорий в Российской Федерации идет неравномерно, и субъекты демонстрируют особенности этого развития. Роль правового регулирования в этих процессах является двойственной. С одной стороны, в силу неудовлетворительного уровня в целом информационного развития местного самоуправления, отсутствия достаточного уровня компьютеризации и обеспеченности доступом к сети Интернет законодательство не готово сегодня в необходимом объеме и в должной степени регулировать информационные отношения на местном уровне. Кроме того, как известно, регионы России сегодня уже демонстрируют отличающийся зачастую в значительной степени друг от друга уровень информатизации органов местного самоуправления. Думается, что вполне справедливым будет выглядеть и утверждение о том, что именно проблемы информационного развития местного уровня власти отчасти тормозило затянувшееся принятие федерального закона о прозрачности и открытости власти. Соответствующий законопроект под названием «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления», где главным инструментом реализации принципа открытости и прозрачности деятельности власти определяется Интернет, находился на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации с апреля 2007 г. и был принят только 9 февраля 2009 г. <7>. ——————————— <7> Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». URL: http://www. consultant. ru/law/review/488770.html.
С другой стороны, некоторые действующие законы косвенно стимулируют информатизацию местного уровня власти. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В момент вступления в силу Закона о государственных и муниципальных закупках в ст. 16 «Информационное обеспечение размещения заказов» достаточно корректно употреблялось словосочетание «сайты муниципальных образований» в отличие от сайтов субъектов Российской Федерации. Несмотря на то что ни данный Закон, ни иные, действующие сегодня для регулирования отношений в информационной сфере, не выставляют четкого требования о создании и развитии сайтов субъектов Российской Федерации, однако из смысла Закона выходит, что наличие таковых не подлежит дополнительной оговорке. Иначе обстоят дела с официальными сайтами органов власти на местном уровне. Пунктом 2 ст. 16 Закона о государственных и муниципальных закупках буквально закреплено следующее: «В случае если у муниципального образования нет официального сайта, муниципальный заказчик размещает информацию о размещении заказов на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого расположено такое муниципальное образование». Иными словами, законодатель пока входит в положение и учитывает тяжелую ситуацию с информационным развитием органов местного самоуправления. В условиях отсутствия четкого правового регулирования значимость приобретает региональная практика информатизации. И сегодня уже ясно, что каждый субъект Российской Федерации рождает свой путь местной информатизации. Так, очень высокий уровень информационного развития местного уровня власти демонстрирует Республика Чувашия (www. cap. ru). Например, все более чем 500 муниципальных образований республики имеют свои официальные сайты. На официальном сайте администрации Курской области (www. rkursk. ru), к очень большому сожалению, можно пока найти 4 адреса официальных сайтов муниципальных образований, которых всего в области насчитывается 540. Конечно же, совершенно очевидно, что пока еще очень много проблем с информатизацией местного уровня власти, которые имеют различную природу — от связанной со специалистами до финансовой. Не секрет, что в некоторых муниципальных образованиях, например в Курской области, население не превышает 100 человек. Вопрос, когда будут в таких муниципальных образованиях созданы свои официальные сайты, остается в такой ситуации риторическим. Возможно, полезным будет решение, к которому пришли в Белгородской области. Так, на официальном сайте губернатора и Правительства Белгородской области есть ссылки на электронные адреса 22 районов Белгородской области (www. mz. portal31.ru). Таким образом, Белгородская область продемонстрировала свой «оригинальный» путь информатизации местного уровня власти. Как минимум это достаточно приемлемое решение в том случае, если с местной информатизацией возникает много проблем, решение которых в ближайшие несколько лет, а то и в ближайшее десятилетие, не представляется возможным в силу названных выше причин <8>. ——————————— <8> Устинович Е. С. Региональные решения информатизации муниципальных образований // Государство и общество: вчера, сегодня, завтра. Серия «Право». Курск: Изд-во КИГМС, 2008.
Вышесказанное показывает роль информатизации местного уровня власти в общем уровне информатизации региона, роль регионального законодательства и, безусловно, практики, т. е. собственных, зачастую достаточно оригинальных, подходов в решении проблем информационного развития региона. К названным значимым факторам повышения уровня региональной информатизации необходимо добавить также и фактор информационного капитала государственных и муниципальных служащих. К большому сожалению, следует констатировать, что соответствующих исследований пока еще недостаточно. Однако внимание к этой проблеме, как нам представляется, будет повышаться в самое ближайшее время все больше. В этой связи, думается, приведенные в данной статье результаты проведенного социологического исследования в ноябре — декабре 2008 г. в Курском институте государственной и муниципальной службы в момент прохождения государственными и муниципальными служащими курсов повышения квалификации будут представлять определенный интерес. Выборка составила 500 человек государственных служащих субъекта Российской Федерации и 250 человек муниципальных служащих. Целями исследования стали: 1) определение уровня их компьютерной грамотности; 2) определение достаточности оснащенности рабочих мест служащих государственных и муниципальных органов субъекта Российской Федерации — Курской области компьютерной техникой; 3) определение эффективности использования компьютерной техники и т. д. Как показало исследование, сегодня информационный капитал муниципальных служащих является более бедным в сравнении с информационным капиталом государственных служащих субъекта РФ. Кроме того, уровень компьютерной грамотности муниципальных служащих также является более низким. Персональным компьютером оснащены далеко не все рабочие места муниципальных служащих. По результатам исследования эта цифра составляет 63%. Однако это усредненная цифра. Как известно, в некоторых подразделениях на один компьютер приходится несколько, в отдельных случаях до пяти служащих. При этом следует подчеркнуть, что муниципальные служащие достаточно самокритично относятся к уровню своей компьютерной грамотности. В хорошей степени персональным компьютером владеют 19%, на среднем уровне — 48%, не очень хорошо — 22%, плохо — 8%, остальные затруднились ответить. Кроме того, 58% муниципальных служащих, к большому сожалению, используют персональные компьютеры лишь для набора и распечатки текстов. Тем самым еще и еще раз подтверждается тезис о том, что компьютер сегодня — это модернизированная пишущая машинка. Немаловажным результатом исследования стало также следующее. Муниципальные служащие в своем большинстве получают положительные эмоции от возможности использовать в своей профессиональной деятельности персональный компьютер, осознают свою невысокую в этом плане квалификацию, готовы пройди дополнительное обучение через систему курсов повышения квалификации. Таким образом, еще раз подчеркнем, что на современном этапе информационного развития российских регионов на передний план действительно выдвигаются проблемы именно информационного капитала государственных и муниципальных служащих. Так как проблемы финансирования электронного развития решаются, создается правовая база электронного развития регионов, она совершенствуется. А вот быть региону успешным или не очень в информационном плане, сегодня в значительной степени зависит от информационного капитала тех, кто осуществляет управление.
