(Чеботарева А. А., Ермошина Р. А.) («Российская юстиция», 2010, N 12)
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ, ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ В РЕАЛИЗАЦИИ ИНФОРМАЦИОННОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА
А. А. ЧЕБОТАРЕВА, Р. А. ЕРМОШИНА
Чеботарева А. А., кандидат юридических наук, доцент Читинского государственного университета.
Ермошина Р. А., ведущий специалист Управления Судебного департамента в Мурманской области.
В статье поднимается проблема реализации информационной функции государства в деятельности органов государственной власти, формулируются предложения по созданию механизма предотвращения и профилактики информационно-правовых споров.
Ключевые слова: информационная безопасность, государственная политика по обеспечению защиты информационных прав и свобод, проблемы реализации информационной функции государства.
The article raises the problem of implementation of the informational function of the state in the activities of public authorities, formulate proposals for mechanisms to prevent and prevention information and legal disputes.
При рассмотрении всех ключевых аспектов деятельности органов государственной власти прослеживается проблема присутствия государства в информационных отношениях, оно является регулятором информационных отношений, ведущим создателем поводов к производству и распространению политической информации, одним из основных фактических собственников материальной инфраструктуры производства и распространения массовой информации. Большинство проблем, связанных с рамками государственного регулирования и государственного участия в информационных отношениях, решаются в контексте вопросов о суверенитете и плюрализме, гарантировании прав человека и независимости СМИ <1>. ——————————— <1> Подробнее см.: Кабанов А. А., Смольяков А. А., Томин В. А. Конституционно-правовое регулирование информационных отношений в Российской Федерации: Монография. СПб.: СПб. академия управления и экономики, 2006. С. 114.
Правозащитная деятельность государственных органов — компонентов правозащитной структуры — представляет качественные характеристики реализации информационной функции государства. Начнем исследование характеристик информационной функции государства с отправной точки — Президента РФ, который согласно Конституции РФ осуществляет государственную власть, является гарантом прав и свобод человека и гражданина. В сфере информационных отношений актуальной является и проблема разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Актуальна она потому, что в Конституции РФ нет на этот счет буквальных указаний <2>. ——————————— <2> Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: Учебник / Под ред. Б. Н. Топорнина. СПб., 2001.
К совместному ведению Федерации и субъектов относятся вопросы защиты информационных прав, разграничение государственной собственности в сфере связи, информатизации и информационных ресурсов, управление использованием радиочастотного спектра, являющегося естественным природным ресурсом <3>, вопросы развития образования, науки и культуры в сфере информатизации и СМИ, лицензирование вещания, регистрация СМИ, вопросы административной ответственности. За пределами исключительной компетенции Федерации и совместной компетенции, а также до принятия федеральных законов о предметах совместного ведения в соответствующей области информационных отношений, субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование. По сути, это означает, что законодательство субъектов РФ в области реализации права на доступ к информации органов власти, в области деятельности средств массовой информации, в области формирования государственных информационных ресурсов и в иных сферах информационных отношений применяется в части, не противоречащей федеральному информационному законодательству. ——————————— <3> См. подр.: Жидков И. Проблемы распределения полномочий между РФ и ее субъектами и сбора единовременной платы при лицензировании телерадиовещателей // Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания / Под ред. А. Г. Рихтера. М., 2000. С. 63.
Отсюда следует, что региональное информационное законодательство можно охарактеризовать с двух точек зрения <4>, в которых получает выражение подавляющая часть вопросов регулирования информационных отношений: законодательство в области информатизации и законодательство в области средств массовой информации. ——————————— <4> Подробнее см.: Кабанов А. А., Смольяков А. А., Томин В. А. Конституционно-правовое регулирование информационных отношений в Российской Федерации: Монография. СПб.: СПб. академия управления и экономики, 2006. С. 117.
Зарубежная практика показывает, что программы организации сетевого информационного взаимодействия граждан и организаций с органами власти получают значительную политическую поддержку <5>. В России в настоящее время учет мировых тенденций в области построения электронного правительства выражается в самых различных формах: путем организации акций интерактивного общения должностных лиц с гражданами, в виде подписания международных документов о развитии информационного общества, посредством создания информационных сайтов органов власти в Интернете, путем принятия долгосрочной программы развития отрасли, с помощью официального признания электронного документооборота между органами власти и гражданами (организациями). ——————————— <5> Вершинин М. С. Политическая коммуникация в информационном обществе. СПб., 2001. С. 115.
В обеспечении гласности формирования государственных органов гражданам должна представляться более полная информация о характеристиках людей, замещающих государственные должности. Обеспечение прозрачности формирования представительных органов власти базируется на нормах избирательного законодательства, регулирующих вопросы проведения предвыборной агитации. Российские граждане, реализуя свое право, прописанное в ст. 33 Конституции РФ, достаточно активно обращаются в Государственную Думу. По оценкам, ежемесячно в данной палате рассматривается около 800 обращений граждан, общественных организаций и трудовых коллективов. Ряд обращений связан и с реализацией информационных прав граждан, хотя они не носят массового характера. Формой работы депутата Государственной Думы является обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. Регламентом Совета Федерации законодательное обеспечение защиты прав и свобод граждан отнесено к ведению Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству. Анализ ведения других комитетов Совета Федерации показал, что они занимаются вопросами законодательного обеспечения прав и свобод граждан в связи с конкретными направлениями. Информационная функция палат Федерального Собрания РФ прежде всего выражается в их законотворческой деятельности. Палаты федерального парламента, реализуя свою основополагающую функцию, призваны так упорядочить общественные отношения, чтобы вопросы соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина не обострялись коллизионностью законов, пробелами, а также отсутствием необходимых законодательных актов. Большая роль по защите информационных прав отведена соответствующим разделам УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ. Для федеральных законодателей обозначена и еще одна важная правозащитная прерогатива: возможность ограничивать права и свободы человека и гражданина. Помимо Федерального Собрания, законодательное обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина входит в обязанности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Практика, обобщенная Уполномоченным по правам человека РФ, правозащитными организациями, свидетельствует, что большинство нарушений в информационной сфере допускается именно исполнительной властью. Это связано с тем, что реализация прав и свобод, обеспечение необходимых условий для нее в значительной мере происходит в области распорядительной деятельности органов исполнительной власти. Порядок регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина прописан ч. 2 ст. 77 Конституции РФ и обусловлен установленным единством системы исполнительной власти. Из совокупного рассмотрения данной нормы и положений ч. 1 ст. 45, п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вытекает, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина — прерогатива и основная функция единой и централизованной системы органов исполнительной власти РФ. Исследование проблем реализации информационной функции государства органами исполнительной власти сопряжено с реализацией ими своих обязанностей. В компетенцию Правительства РФ входит осуществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, их защита за пределами страны, работа с индивидуальными и коллективными письменными обращениями граждан <6>. Порядок работы с поступившими в Правительство обращениями граждан организует его Аппарат. ——————————— <6> Постановление Правительства РФ от 18 июня 1998 г. N 604 «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации» (с изм. от 29 марта, 26 октября 1999 г., 25 февраля, 5 октября 2000 г.) // СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3176; 1999. N 14. Ст. 1730, N 14. Ст. 5319; 2000. N 10. Ст. 1132, N 41. Ст. 4091.
Высшему должностному лицу субъекта РФ п. 3 Указа Президента РФ от 13 июня 1996 г. «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» рекомендует образовать в своем субъекте РФ комиссии по правам человека с функциями, аналогичными функциям Комиссии по правам человека при Президенте РФ. Такие комиссии созданы пока только в 70 субъектах РФ. Это свидетельствует о разрыве единообразия государственной правозащитной инфраструктуры, чем подрываются конституционные позиции (ч. 1 ст. 45) о государственном гарантировании защиты прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляя возложенные на них функции, являются важным компонентом правозащитной структуры российского общества и государства. Отдельно надо сказать о таком правозащитном аспекте, как об органах, объединенных целевым критерием, — правоохранительных. Это объединительное название федеральных государственных структур, относящихся к исполнительной ветви власти (например, органы МВД, ФСБ, Минюст) и не входящих в классическую триаду функциональных ветвей власти (например, прокуратура, нотариат). Возможности осуществления ими защиты прав и свобод человека и гражданина обусловлены их конституционно-правовым положением: непосредственное руководство ими осуществляет глава государства <7>. ——————————— <7> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. и доп. от 20 мая 2004 г.) // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023.
Однако Уполномоченный по правам человека в РФ ежегодно сигнализирует о том, что «усиление» позиций МВД в отношении защиты прав личности осуществляется посредством силовых методов работы <8>. Возникающие в последнее время проблемные ситуации свидетельствуют о наличии серьезных пробелов в законодательстве, регламентирующем информационную сферу общественных отношений, а также о недостаточной концептуальной проработке роли МВД в механизме защиты информационных прав. ——————————— <8> См.: Российская газета. 2002. 16 фев.
Органы внутренних дел обладают значительными силами и средствами, позволяющими им целенаправленно и эффективно проводить мероприятия правового, организационного, социального характера, направленные на защиту прав и свобод личности <9>, в том числе информационных. Органы внутренних дел наиболее близко стоят к населению и, реализуя свои многочисленные функции, имеют возможности для своевременного выявления и устранения негативных моментов, ограничивающих сферу реализации права на информацию. ——————————— <9> Толкачев К. Б. Методологические и правовые основания реализации личных конституционных прав и свобод человека и гражданина и участие в ней органов внутренних дел: Монография. СПб., 1997. С. 111 — 112.
Анализ взаимодействия органов внутренних дел и средств массовой, информации, проведенный А. А. Ишиной <10>, во-первых, показал, что выполняется большой объем работы, направленной на обеспечение реализации права на информацию, во-вторых, позволил выделить принципы информационной открытости органов внутренних дел, которые выражаются: ——————————— <10> Ишина А. А. Реализация конституционного права на информацию подразделениями информации и общественных связей МВД России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. МВД России; Санкт-Петербургский университет, 2005. С. 14 — 20.
— в доступности для каждого информации, имеющейся в органах внутренних дел и затрагивающей общественные интересы, права и свободы; — в систематическом информировании граждан через средства массовой информации о предполагаемых или совершенных действиях органов внутренних дел; — в осуществлении обществом (в том числе и с помощью средств массовой информации) контроля над деятельностью органов внутренних дел, принимаемыми решениями, связанными с обеспечением и охраной прав и законных интересов беженцев и лиц, ищущих убежище. Конституция РФ наделяет государство возможностью делегирования определенных полномочий институтам гражданского общества, в том числе и таким профессиональным сообществам, как адвокатское и нотариальное, при соответствующей ответственности сообществ и их членов и необходимом контроле со стороны государства <11>. ——————————— <11> См.: Калиниченко Т. Конституционные основы деятельности нотариата // Российская юстиция. 2001. N 7.
Институт адвокатуры обеспечивает право граждан на квалифицированную юридическую помощь. Развитие этого института связывается с совместными усилиями Российской Федерации и ее субъектов (п. «л» ч. 1 ст. 72). Адвокатура играет особую роль в защите информационных прав и свобод, поскольку их защита предусматривает довольно много проблем правового характера. Судебная защита лишь разновидность государственной защиты прав и свобод личности. В России идет дискуссия о создании специализированных судов: административных, ювенальных, трудовых, земельных и т. п. На наш взгляд, необходимы также специальные суды и в информационной сфере. Считаем уместным обратиться к уже имеющемуся опыту РФ в этой сфере. Для целей наиболее эффективного и оперативного разрешения информационных споров Указом Президента РФ от 31 декабря 1993 г. N 2335 «О судебной палате по информационным спорам» создан особый судебный орган. Указом Президента РФ от 31 января 1994 г. N 228 утверждено Положение о Судебной палате, в котором определялись основные задачи и функции Судебной палаты. Судебная палата рассматривала и разрешала споры, связанные с: ущемлением свободы массовой информации; необходимостью оперативного обеспечения исправления (опровержения) в информационных сообщениях СМИ, затрагивающих общественные интересы; необъективностью и недостоверностью сообщений в СМИ; нарушениями принципа равноправия в сфере массовой информации; ущемлением нравственных интересов детства и юношества в СМИ; нарушением принципа политического плюрализма; распределением времени вещания на телевидении и радио для фракций, создаваемых в Федеральном Собрании. Данный орган сочетал в себе квазисудебные функции (разрешение споров и конфликтов с участием СМИ или журналистов), а также обладал полномочиями исполнительного органа (распределение времени вещания на телевидении и радио). При этом Судебная палата обладала очевидным преимуществом перед судебной властью, рассматривая и разрешая информационные споры и конфликты, связанные с ущемлением нравственных интересов детства и юношества в СМИ. Указ Президента РФ от 3 июня 2000 г. ее ликвидировал, причиной чему в первую очередь явилась проблема правового статуса Судебной палаты. До ее создания не только не было аналога данного института, но и стройной концепции самоорганизации и саморегулирования. Существовавшие журналистские и правозащитные организации, третейские и товарищеские суды обеспечили практический, но не научный, теоретический прообраз. За семь лет своего существования Судебной палаты страной накоплен драгоценный опыт по разрешению информационных споров между различными субъектами независимо от правового статуса сторон. Палата рассмотрела более 300 споров, вытекающих из частных и публичных правоотношений, которые подразделяются на четыре блока: 1) о доступе к информации; 2) о достоверности информации; 3) о рекламе; 4) информационные, связанные с защитой частной жизни и недопустимостью показа по телевидению чрезмерной жестокости, насилия, порнографии. Несмотря на то что информационные споры имеют четкую и формализованную структуру, на первое место российское общество ставит споры о доступе к информации. Как правило, споры о доступе к информации требуют оперативного рассмотрения, так как полученная с большим опозданием информация теряет всю свою ценность, устаревает. Может быть, поэтому спор о доступе к информации — весьма редкое явление в традиционной судебной системе, да и механизмов реализации судебного решения в этой области также немного. Рассмотрение такого спора требует также разрешения значительного объема организационных вопросов, связанных с деятельностью органов исполнительной власти. Разрешение этих вопросов не всегда под силу обычному суду, требует активного участия специалистов по управлению. В некоторых странах, например, создаются специальные государственные органы (комиссии), которые оперативно решают эти вопросы. Необходимо отметить, что некоторые нормативные акты предусматривают также право обратиться в суд в случае непредставления нарушения порядка предоставления сведений, относящихся к экологической информации (например, ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»). Таким образом, действующее законодательство России достаточно широко регламентирует процессы, связанные со сбором, накоплением, распространением и доступом к экологической информации. Вместе с тем необходимо отметить, что возникают серьезные проблемы, касающиеся непосредственной реализации правовых норм в обозначенном направлении. Яркий пример этого — отсутствие четкого механизма функционирования системы государственных органов, распоряжающихся экологической информацией, а также относительно небольшая судебная практика по таким делам <12>. ——————————— <12> Кутузов В. И., Попов А. А. Доступ к экологической информации: правовые аспекты. Брянск: Издательство ГУП «Клинцовская городская типография», 2004. С. 90.
Итак, по нашему мнению, в России одной из решающих задач, осуществляемой в настоящее время Судебной реформой, является создание таких условий, при которых любой гражданин или юридическое лицо получит реальную возможность защиты своего права на экологическую информацию, а также возможность возмещения убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц в соответствии со ст. 16 Гражданского кодекса РФ. Реализация указанной задачи упирается в неэффективность механизмов претворения в жизнь нормативных предписаний законодательства, в эколого-правовой нигилизм, как со стороны граждан, так и со стороны государственных чиновников, а также в определенные политические противоречия, порожденные социальными отношениями в стране. УК РФ, ГК РФ, КоАП, Трудовой кодекс, Налоговый кодекс, процессуальные кодексы — ГПК, УПК, АПК (Арбитражный процессуальный кодекс) — и другие кодексы РФ включают статьи, предусматривающие ответственность за нарушения в области работы с информацией, за нарушения прав граждан и организаций в данной области, а также порядка рассмотрения правонарушений в области, связанной с информацией. В УК РФ, например, кроме специальных статей о преступлениях в сфере компьютерной информации (ст. ст. 272 — 274), содержатся такие составы преступлений, как клевета, оскорбление, нарушение тайны переписки, нарушение неприкосновенности частной жизни, отказ в предоставлении гражданину информации, разглашение тайны усыновления, воспрепятствование деятельности журналистов, воспрепятствование проведению собраний, митингов, демонстраций, сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для здоровья, подделка доказательств и документов и т. д. В общей сложности УК РФ имеет более 40 статей, относящихся к информационной теме <13>. ——————————— <13> Жарова А. К. Информация. Правовое регулирование обращения информации в Интернет / Под ред. засл. юриста РФ проф., д. ю.н. И. Л. Бачило. Ин-т государства и права Рос. Акад. наук, Ин-т сферы социал. отношений. М.: Янус-К, 2006. С. 91.
Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП) содержит специальную главу о нарушениях в области связи информации. Другие разделы этого закона обозначают множество составов, касающихся защиты прав граждан на информацию. Составление протоколов об административных правонарушениях, в соответствии с действующим КоАП, входит в компетенцию должностных лиц МВД РФ, специальных подразделений почти всех иных федеральных и региональных органов исполнительной власти. В процессе проведения современной административной реформы в системе федеральных министерств создаются ведомственные надзорные службы. Это потребует и коррекции в действующих кодексах Российской Федерации. Для целей создания наиболее эффективного и целесообразного, а главное, действенного юридического механизма предотвращения и профилактики информационно-правовых споров необходимо <14>: ——————————— <14> См. подробнее: Павельева О. Г. Теоретические основы регулирования информационных правоотношений: Монография / СПбГУАП. СПб., 2004. С. 144 — 145.
создать особые государственные и общественные организации, подготовить специалистов в области информационной безопасности, а также рационализировать информационно-правовую и законодательную базу; учредить общероссийский орган, аналогичный Судебной палате по информационным спорам, с учетом практики ее деятельности; законодательно обеспечить информационную безопасность Российской Федерации, основываясь прежде всего на соблюдении принципов законности, баланса интересов граждан, общества и государства в информационной сфере; реализовать государственную политику по обеспечению защиты информационных прав и свобод через правотворчество, правоприменение и участие государства в развитии правосознания правовой культуры граждан; кодифицировать информационно-правовые нормы, регулирующие информационные отношения в информационной сфере, путем принятия Информационного кодекса РФ. Требуется продолжение работы по совершенствованию государственной системы защиты информационных прав и свобод граждан, рассматривая ее как одну из основных задач в рамках реализации информационной функции государства. На основе проведенного сравнительного анализа стоит отметить, что проблемы реализации информационной функции государства не являются основными в деятельности значительной части органов государственной власти. Происходит это, на наш взгляд, не из-за малозначительности данной функции государства, а скорее по причине непонимания ее значимости в деятельности органов власти. В целом система мер по реализации информационной функции в Российской Федерации обретает реальные качественные характеристики через правозащитную деятельность государственных органов — компонентов правозащитной структуры.
——————————————————————
Вопрос: Организация планирует осуществлять торговлю пивом и собирается установить вблизи торговой точки холодильник, на котором будет изображен логотип и название пива. Является ли размещение логотипа и названия пива рекламой? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
Вопрос: Организация планирует осуществлять торговлю пивом и собирается установить вблизи торговой точки холодильник, на котором будет изображен логотип и название пива. Является ли размещение логотипа и названия пива рекламой?
Ответ: Размещение логотипа и названия пива рекламой не является.
Обоснование: Под рекламой понимается информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования (в том числе к товару, средству его индивидуализации), формирование или поддержание интереса к данному объекту и его продвижение на рынке. Данное определение содержится в ст. 3 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ «О рекламе» (далее — Закон о рекламе). Исходя из буквального смысла этого положения, размещение логотипа пива на холодильнике может быть признано рекламой. Однако рекламой пива не являются сведения, указывающие на товар или его производителя, размещенные на утвари (бокалах, скатертях, холодильниках и тому подобном), используемой при обслуживании в местах продажи пива, если это связано с оформлением мест продажи, а также в местах его производства и выставках. На такую информацию требования Закона о рекламе не распространяются. Об этом говорится в письме ФАС РФ от 09.08.2006 N АК/13075 «О распространении рекламы пива». К аналогичным выводам приходят и суды. Так, ФАС Дальневосточного округа в Постановлении от 12.11.2009 N Ф03-5918/2009 указал, что в соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 2 Закона о рекламе данный Закон не распространяется на вывески и указатели, не содержащие сведений рекламного характера. Поскольку холодильники являются торговым оборудованием и используются для обслуживания покупателей, нанесенные на холодильниках надписи и изображения не считаются рекламой. Данная позиция отражена в Постановлении ФАС Уральского округа от 26.05.2009 N Ф09-3381/09-С1.
Д. С.Липатов Юрист, Юридическая компания «Налоговик» Подписано в печать 01.11.2010
