(Изолитов А. С.) («Военно-юридический журнал», 2012, N 5)
ОБ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ОБЯЗАННОСТЯХ, ОГРАНИЧЕНИЯХ И ЗАПРЕТАХ, РАСПРОСТРАНЯЕМЫХ НА ВОЕННОСЛУЖАЩИХ
А. С. ИЗОЛИТОВ
Изолитов А. С., кандидат юридических наук.
Особенность правового статуса военнослужащих обусловливает перечень антикоррупционных обязанностей, ограничений и запретов, который распространяется на военнослужащих. В соответствии с нормой ст. 27.1 «Ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением военной службы» Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее — Федеральный закон «О статусе военнослужащих») «на военнослужащего, если иное не предусмотрено федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <1>. Ограничения, обязанности и запреты, закрепленные в ст. 27.1 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», дополнили ограничения, которые были закреплены в ст. 10 «Право на труд». При этом отдельные ограничения, которые закреплены в п. 7 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих», дублируют ограничения, распространенные на военнослужащих нормой ст. 27.1 данного Закона. Такими ограничениями являются, например: ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 22. Ст. 2331; 2002. N 19. Ст. 1794; 2003. N 46. Ст. 4437; 2004. N 30. Ст. 3089; N 35. Ст. 3607; 2006. N 19. Ст. ст. 2062, 2067; N 29. Ст. 3122; 2007. N 50. Ст. 6237; 2008. N 30. Ст. 3616; N 49. Ст. 5723; 2010. N 50. Ст. 6600; 2011. N 51. Ст. 7448.
— ограничение на занятие предпринимательской деятельностью (п. 7 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и подп. 3 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»); — запрет использовать в целях, не связанных с исполнением служебных обязанностей, финансовые средства и государственное имущество (п. 7 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и подп. 8 п. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»); — запрет получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением служебных обязанностей (п. 7 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и подп. 6 п. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Вместе с тем формулировки отдельных антикоррупционных ограничений, обязанностей и запретов, предусмотренных напрямую Федеральным законом «О статусе военнослужащих» и распространенных на военнослужащих в силу нормы ст. 27.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих», существенно разнятся. Например, п. 7 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих» предусматривает запрет (дословно): «использовать в целях, не связанных с исполнением обязанностей военной службы, финансовые средства и имущество воинской части, а также другое государственное имущество, за исключением случаев использования указанного имущества за установленную плату, в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». Подпункт 8 п. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает запрет (дословно): «использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам» (выделено автором). Исходя из правил конкуренции общей нормы (запрет государственной гражданской службы, распространенный в силу ст. 27.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих» на военнослужащих) и специальной нормы (аналогичный запрет, предусмотренный в специальном законе) применяться должна специальная норма, которая конкретизирует запрет для конкретных (в нашем случае воинских) правоотношений. Вместе с тем специальная норма содержит только запрет на использование имущества лично, а общая норма — запрет на использование лично и на передачу третьим лицам. Сходную коллизию до недавнего времени содержала обязанность военнослужащих передавать ценные бумаги и другое имущество в доверительное управление. Так, в соответствии с нормой п. 6 ст. 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Федеральный закон «О противодействии коррупции») «в случае, если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации». В свою очередь, норма ч. 2 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гласит: «в случае, если владение гражданским служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации». В силу нормы ст. 27.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих» на военнослужащих в равной степени распространены оба вышеизложенных запрета. Формулировки данных запретов существенно отличаются. В первом случае императивно закреплена обязанность передавать ценные бумаги и другое имущество во всех случаях. Во втором — обязанность ограничена условием «если владение приводит или может привести к конфликту интересов». До последнего времени на практике отсутствовал единообразный подход к применению данных норм. Кроме того, автору известен пример увольнения военнослужащего за несоблюдение запрета, закрепленного в нормах ст. 27.1 Федерального закона «О военной службе», п. 6 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции». Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (далее — Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ) разрешил коллизию между п. 6 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» и ч. 2 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Статьей 21 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ Федеральный закон «О противодействии коррупции» был дополнен ст. 12.3 «Обязанность передачи ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов». Норма ст. 12.3 Федерального закона «О противодействии коррупции», так же как и норма ч. 2 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», содержит условие «если владение приводит или может привести к конфликту интересов». Вместе с тем при введении ст. 12.3 Федерального закона «О противодействии коррупции» законодатель, по непонятным автору причинам, сохранил в силе норму п. 6 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции». Таким образом, в настоящий момент в одном законе содержится две формулировки одного запрета. По мнению автора, это выглядит как минимум нелогично. Еще одним интересным запретом в призме профилактики коррупционных проявлений является запрет на занятие другой оплачиваемой деятельностью (п. 7 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). Исключения из данного запрета общеизвестны. Военнослужащим разрешено заниматься педагогической, научной и иной оплачиваемой деятельностью. В настоящее время активно развивается накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих (далее — НИС). Значительное количество военнослужащих — участников НИС приобретает квартиры в собственность по программе. В ряде случаев недвижимость приобретается не по месту прохождения службы. Военнослужащие, что логично, заинтересованы в сдаче приобретенных квартир в установленном порядке внаем. Вместе с тем позиция отдельных должностных лиц воинских частей и органов военного управления заключается в том, что сдача внаем жилого помещения, приобретенного по программе НИС, приносит прибыль и, следовательно, является предпринимательской или иной оплачиваемой деятельностью. На основе данного вывода отдельным военнослужащим запрещается сдавать квартиры внаем. Автор хотел бы высказать свою позицию по данному вопросу. Занятие предпринимательской деятельностью без соответствующей регистрации является незаконным и влечет, в числе прочих, и уголовную ответственность (ст. 171 Уголовного кодекса Российской Федерации <2> (далее — УК РФ) «Незаконное предпринимательство»). С целью толкования правил применения составов ст. 171 УК РФ Пленумом Верховного Суда Российской Федерации принято Постановление от 18 апреля 2004 г. N 23 «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем» <3>. ——————————— <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954; 1998. N 22. Ст. 2332; N 26. Ст. 3012; 1999. N 7. Ст. ст. 871, 873; N 11. Ст. 1255; N 12. Ст. 1407; N 28. Ст. ст. 3489 — 3491; 2001. N 11. Ст. 1002; N 13. Ст. 1140; N 26. Ст. 2587; N 33. Ст. 3424; N 47. Ст. ст. 4404, 4405; N 53. Ст. 5028; 2002. N 10. Ст. 966; N 19. Ст. ст. 1793, 1795; N 26. Ст. 2518; N 30. Ст. ст. 3020, 3029; N 44. Ст. 4298; 2003. N 11. Ст. 954; N 15. Ст. 1304; N 27. Ст. ст. 2708, 2712; N 50. Ст. ст. 4848, 4855; 2004. N 30. Ст. ст. 3091, 3092; 2005. N 1. Ст. ст. 1, 13; N 30. Ст. 3104; N 52. Ст. 5574; 2006. N 2. Ст. 176; N 31. Ст. 3452; N 50. Ст. 5279; 2007. N 1. Ст. 46; N 16. Ст. ст. 1822, 1826; N 21. Ст. 2456; N 31. Ст. ст. 4000, 4008, 4011; N 45. Ст. 5429; N 49. Ст. 6079; N 50. Ст. ст. 6246, 6248; 2008. N 7. Ст. 551; N 15. Ст. 1444; N 20. Ст. 2251; N 30. Ст. 3601; N 48. Ст. 5513; N 52. Ст. ст. 6227, 6235; 2009. N 1. Ст. 29; N 7. Ст. 788; N 18. Ст. 2146; N 23. Ст. 2761; N 26. Ст. 3139; N 30. Ст. 3735; N 31. Ст. ст. 3921, 3922; N 44. Ст. 5170; N 45. Ст. ст. 5263, 5265; N 51. Ст. 6161; N 52. Ст. 6453; 2010. N 1. Ст. 4; N 8. Ст. 780; N 14. Ст. 1553; N 15. Ст. 1756; N 19. Ст. 2289; N 21. Ст. ст. 2525, 2530; N 25. Ст. 3071; N 27. Ст. 3431; N 30. Ст. 3986; N 31. Ст. ст. 4164, 4166, 4193; N 41. Ст. ст. 5192, 5199; N 49. Ст. 6412; N 50. Ст. 6610; N 52. Ст. ст. 6997, 7003; 2011. N 1. Ст. ст. 10, 54; N 11. Ст. 1495; N 19. Ст. 2714; N 29. Ст. 4291; N 30. Ст. ст. 4598, 4605. <3> Российская газета. 2004. 7 декабря. N 271.
В п. 2 вышеуказанного документа разъясняется, что «в тех случаях, когда не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя лицо приобрело для личных нужд жилое помещение или иное недвижимое имущество либо получило его по наследству или по договору дарения, но в связи с отсутствием необходимости в использовании этого имущества временно сдало его в аренду или внаем и в результате такой гражданско-правовой сделки получило доход (в том числе в крупном или особо крупном размере), содеянное им не влечет уголовной ответственности за незаконное предпринимательство». Военнослужащие, которые приобрели квартиру по программе НИС, полностью подпадают под ситуацию, изложенную в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2004 г. N 23. Таким образом, основываясь на разъяснении Пленума Верховного Суда Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что сдача внаем жилого помещения, приобретенного по программе НИС, предпринимательской деятельностью не является. Вместе с тем вышеизложенную ситуацию надо разграничивать с ситуацией, когда военнослужащий владеет несколькими квартирами, которые были целенаправленно приобретены в целях сдачи внаем и извлечения прибыли. Подобные ситуации должны расцениваться самостоятельно в зависимости от направленности умысла военнослужащего. По мнению автора, сдача внаем не является и иной оплачиваемой деятельностью. Приказом Федеральной налоговой службы от 17 ноября 2010 г. N ММВ-7-3/611@ «Об утверждении формы сведений о доходах физических лиц и рекомендаций по ее заполнению, формата сведений о доходах физических лиц в электронном виде, справочников» <4> утверждены коды доходов (приложение N 3 к Приказу). Доход под номером 1400 звучит как «доходы, полученные от предоставления в аренду или иного использования имущества (кроме аналогичных доходов от сдачи в аренду любых транспортных средств и средств связи, компьютерных сетей)». ——————————— <4> Российская газета. 2010. 30 декабря. N 296.
Таким образом, доход военнослужащего от сдачи внаем квартиры, приобретенной для личных нужд, является не доходом от деятельности, а доходом от использования имущества. Данный доход сходен по своей правовой природе, например, с доходом под номером 3020 «доход в виде процентов, получаемых по вкладам в банках». Абсолютным абсурдом выглядит признание данного дохода иной оплачиваемой деятельностью (формально это деятельность по открытию вклада). Доход военнослужащий получает не от деятельности (открытие вклада, заключение договора найма (аренды), а от извлечения «полезных свойств» предмета (деньги, квартира). В целом запрет на занятие иной оплачиваемой деятельностью требует, по мнению автора, серьезного пересмотра. Так, под исключения из данного запрета (педагогическая, научная, иная творческая деятельность) с трудом после длительных дискуссий попала тренерская деятельность (военнослужащие могут быть квалифицированными спортсменами, например, по рукопашному бою). В свою очередь, деятельность судьи в спорте (аналог преподавателя на экзамене) исключением не является. Безусловным является тот факт, что ничего «коррупционного» или «крамольного» в подобной деятельности нет. Вместе с тем военнослужащий в случае нарушения соответствующего запрета может быть уволен по основанию, закрепленному в п. е. 1 ч. 2 ст. 51 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» <5>, «в связи с нарушением запретов, ограничений и обязанностей, связанных с прохождением военной службы, предусмотренных п. 7 ст. 10 и ст. 27.1 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». ——————————— <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 13. Ст. 1475; N 30. Ст. 3613; 2000. N 46. Ст. 4537; 2001. N 30. Ст. 3061; 2002. N 26. Ст. 2521; N 30. Ст. ст. 3029, 3033; 2003. N 1. Ст. 1; N 27. Ст. 2700; N 46. Ст. 4437; 2004. N 18. Ст. 1687; N 25. Ст. 2484; N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; N 49. Ст. 4848; 2005. N 10. Ст. 763; N 14. Ст. 1212; 2006. N 11. Ст. 1148; N 29. Ст. ст. 3122, 3123; 2007. N 50. Ст. 6241; 2008. N 52. Ст. 6235; 2009. N 26. Ст. 3124; N 48. Ст. 5736; 2010. N 31. Ст. 4192; 2011. N 30. Ст. 4589.
Таким образом, материал, изложенный в рамках настоящей статьи, позволяет сформулировать следующие выводы: 1. Особенностью закрепления антикоррупционных обязанностей, ограничений и запретов военнослужащих является то, что данные обязанности не систематизированы в законодательстве отдельным перечнем. На военнослужащих распространены: — обязанности, ограничения и запреты, закрепленные напрямую в Федеральном законе «О статусе военнослужащих»; — обязанности, ограничения и запреты государственных гражданских служащих, закрепленные в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; — обязанности, ограничения и запреты, закрепленные в Федеральном законе «О противодействии коррупции». Отдельные формулировки сходных обязанностей, ограничений и запретов, закрепленных в разных нормативных правовых актах, существенным образом различаются, что создает (может создать) проблемы для правоприменительной практики. 2. Отдельные ограничения, запреты и обязанности (например, запрет на занятие иной оплачиваемой деятельностью) представляются чрезмерными, требуют пересмотра.
