СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ РЕКЛАМЫ <*>, <1>
А. В. МИНБАЛЕЕВ
——————————— <*> Minbaleev A. V. Contemporary state and prospects of development of legal regulation of social advertising. <1> Исследование выполнено в рамках поисковых научно-исследовательских работ по теме «Правовое регулирование деятельности средств массовой информации в условиях развития информационного общества в России» (государственный контракт N П 1020 от 20.08.2009) по проекту: «Проведение поисковых научно-исследовательских работ по направлению «Юридические и политические науки» в рамках мероприятия 1.2.2 Программы» мероприятия 1.2.2 «Проведение научных исследований научными группами под руководством кандидатов наук» по направлению 1 «Стимулирование закрепления молодежи в сфере науки, образования и высоких технологий» Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009 — 2013 годы.
Минбалеев А. В., доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, кандидат юридических наук.
В статье проанализированы актуальные вопросы о понятии и признаках социальной рекламы как особого объекта информационных правоотношений. Автор приходит к выводу, что социальная реклама в современном российском законодательстве рассматривается как самостоятельный вид информации. Дается понятие социальной рекламы. Также в работе анализируются отдельные проблемы правового регулирования социальной рекламы в России.
The article analyses topical issues of the concept and features of social advertising as a special object of informational legal relations. The author comes to a conclusion that social advertising in contemporary russian legislation is considered as an independent type of information; formulates the concept of social advertising; analyses certain problems of legal regulation of social advertising in Russia.
Key words: information, social advertising, charity.
В России социальная реклама вплоть до конца двадцатого века не рассматривалась как отдельный институт. В советские годы она выполняла пропагандистско-агитационную функцию, а затем функции пропаганды, информационно-коммуникативную, имиджевую, воспитания. В современном российском законодательстве специальные нормы о социальной рекламе впервые закрепляются в Федеральном законе «О рекламе» от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ (далее — Закон о рекламе 1995 г.) <2>. Данный факт во многом способствовал нормальному функционированию и развитию социальной рекламы. Как итог — в ряде регионов сегодня разработаны и реализуются концепции развития социальной рекламы; была создана общественная организация «Союз создателей социальной рекламы»; на различных уровнях проводятся конкурсы и фестивали социальной рекламы. ——————————— <2> Федеральный закон «О рекламе» от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2864.
Согласно ст. 3 Федерального закона «О рекламе» от 13 марта 2006 г. (далее — Закон о рекламе) <3> социальная реклама — это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства. Закон о рекламе существенно расширил целевую направленность социальной рекламы и исключил необходимость реализации в ней государственных интересов (сохранив задачу обеспечивать интересы государства), поскольку по Закону о рекламе 1995 г. социальная реклама представляла общественные и государственные интересы и была направлена только на благотворительные цели. ——————————— <3> Федеральный закон «О рекламе» от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232.
Исходя из легального определения социальной рекламы, законодатель рассматривает ее как самостоятельную разновидность информации, а не разновидность рекламы. Данный подход обусловлен разными целевыми назначениями, устанавливаемыми законодателем для данных видов информации (рекламы и социальной рекламы). Самостоятельность социальной рекламы влечет за собой и определенные особенности применения норм о рекламе на практике. Например, при определении объемов рекламы в телепрограммах необходимо учитывать, что в эти объемы социальная реклама не включается. В связи с особым режимом социальной рекламы некоторые исследователи указывают на необходимость исключения норм о ней из Закона о рекламе и принятия самостоятельного закона о социальной рекламе <4>. Председатель Комитета по охране здоровья Государственной Думы Российской Федерации Т. Яковлева отмечает, что сегодня «назрел вопрос о целесообразности правового регулирования социальной рекламы отдельным федеральным законом. Жизнь требует законодательно прописать основные функции социальной рекламы, ее правовой статус и юридические признаки, а также процесс ее производства и размещения» <5>. Представляется, что данный подход вряд ли стоит признать достаточно обоснованным. Регулирование социальной рекламы нормами Закона о рекламе абсолютно оправданно, поскольку оба вида рекламы имеют ряд общих особенностей, а зачастую и пересекаются друг с другом, например в части общих требований к рекламе, которые по аналогии применяются и к социальной рекламе. Кроме того, реклама и социальная реклама занимают единое информационное пространство и создаются одними и теми же субъектами. ——————————— <4> Некрасова И. В. Правовое регулирование рекламы // Адвокат. 2007. N 7; СПС «Гарант». <5> В Госдуме прошел Круглый стол по вопросу о совершенствовании законодательного регулирования социальной рекламы // URl: http://www. delaemreklamu. ru/info/novosti/socialnaja-reklama/V-gosdume-proshel-kruglyi-stol-po-vo-prosu-o-sovershenstvovanii-zakonodatelnogo-regulirovanija-socialnoi-reklamy.
В качестве одной из основных целей социальной рекламы Закон называет благотворительную. В соответствии с Федеральным законом «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» под благотворительной деятельностью понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки <6>. ——————————— <6> ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3340.
Социальная реклама является социально значимой информацией, поэтому в Законе о рекламе устанавливается обязательная норма для рекламораспространителя в размере 5-процентного годового объема распространяемой им рекламы для размещения социальной рекламы. Под годовым объемом распространяемой рекламы следует понимать общее время рекламы, распространяемой в теле — и радиопрограммах за год, общую площадь рекламных материалов в периодическом печатном издании за год и т. п. Необходимо отметить, что если ранее расчет 5-процентного лимита социальной рекламы производился от стоимости рекламных услуг, то теперь — от их объема. В Законе о рекламе исчезли некоторые принципы, действовавшие ранее по отношению к социальной рекламе. Например, прежде условия, предлагаемые рекламодателем социальной рекламы по времени размещения и средствам ее распространения, признавались приоритетными, если он обратился к рекламораспространителю не позднее чем за месяц до предполагаемого срока выхода рекламы. Кроме того, во время действия Закона о рекламе 1995 г. была четко определена незаконность каких-либо действий рекламопроизводителей и рекламораспространителей, препятствующих производству, размещению и распространению социальной рекламы в установленных пределах (5% от годового объема). В случае совершения таких действий они подлежали обжалованию в суд с соответствующими последствиями <7>. ——————————— <7> Мамонова Е. А. Правовое регулирование рекламы. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2008. С. 8 — 9.
Социальная реклама в современном обществе занимает важное место в системе информационного воздействия, пропаганды социально значимых идей, распространение которых является реализацией ряда функций государства (социальной, политической, информационной). Поэтому не случайно повышенное внимание исследователей к данному институту в последние годы <8>. Только сегодня мы постепенно приходим к пониманию значимости социальной рекламы и того потенциала, который заложен в ней. В целом ряде случаев (антинаркотическая пропаганда, программы реализации национальных проектов и др.) мы уже наблюдаем широкое использование социальной рекламы, которая влияет на поведенческие установки широких масс населения, привлекая внимание к общественно значимым проблемам, в значительной степени формирует мировоззрение личности, ее ценностные ориентации, взгляды, установки и транслирует идеи, социальные настроения и стереотипы поведения. Возможно, этим также обусловливается выделение социальной рекламы как самостоятельного вида массовой информации. ——————————— <8> См.: Петриченко А. Н. Социальная наружная реклама // Реклама и право. 2006. N 1; Ляпоров В. Социальная реклама и бизнес // Бизнес-журнал. 2003. N 15; Ковалева А. В. Правовое регулирование как условие развития социальной рекламы в современном российском обществе // Вестник Красноярского ун-та. 2006. N 2/3; Осояну Ю. В. Реализация государственных интересов в сфере социальной рекламы (конституционно-правовое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005 и др.
Регулирование отношений, складывающихся по поводу социальной рекламы, осуществляется ст. 10 Закона о рекламе. Рекламодателями социальной рекламы могут выступать: физические лица; юридические лица; органы государственной власти; иные государственные органы и органы местного самоуправления; муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления. При этом органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, осуществляют размещение заказов на производство и распространение социальной рекламы в соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» <9>. Заключение договора на распространение социальной рекламы является обязательным для рекламораспространителя в пределах пяти процентов годового объема распространяемой им рекламы. Заключение такого договора осуществляется в порядке, установленном ГК РФ. Как правило, это договоры подряда (создание социальной рекламы) и возмездного оказания услуг (распространение социальной рекламы) или смешанные договоры на создание и распространение социальной рекламы. ——————————— <9> ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 30 (часть I). Ст. 3105.
Безвозмездное осуществление деятельности по производству и распространению социальной рекламы является основанием для отнесения ее к благотворительной в соответствии с положениями Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» <10>. ——————————— <10> ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ.
В социальной рекламе не допускается упоминание о конкретных марках (моделях, артикулах) товаров, товарных знаках, знаках обслуживания и об иных средствах их индивидуализации, о физических лицах и юридических лицах, за исключением упоминания об органах государственной власти, об иных государственных органах, об органах местного самоуправления, о муниципальных органах, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, и о спонсорах. Анализ действующего законодательства о социальной рекламе позволяет говорить о недостаточной эффективности действия некоторых норм и об отсутствии ряда норм, которые смогли бы позволить более эффективное использование социальной рекламы в обществе. В частности, следует установить налоговые льготы для рекламодателей и производителей социальной рекламы (коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц). К сожалению, в законодательстве не прописана четко система контроля соблюдения рекламораспространителями пятипроцентного объема социальной рекламы от годового объема распространяемой ими рекламы; не установлены правила размещения социальной рекламы в СМИ, в результате чего размещение подобной рекламы осуществляется по остаточному принципу (в дневное или ночное время, между отдельными материалами в газетах и журналах, причем многие СМИ размещают такую рекламу в связи с освещением соответствующей или смежной социальной проблемы). Представляется, что именно через социальную рекламу государство в первую очередь должно распространять социально значимую информацию, в связи с чем сегодня имеется необходимость разработки на уровне Правительства Российской Федерации государственной программы по распространению социально значимой информации через социальную рекламу. В реализации данной программы должны быть задействованы все государственные органы, органы местного самоуправления и институты гражданского общества.
