Гузаль Яруллина, студентка, Институт финансового и банковского права, МГЮА им. О. Е. Кутафина, г. Москва.
После принятия Закона от 28.04.2013 N 134-ФЗ в России банковская тайна, по всей видимости, приказала долго жить. Теперь для получения налоговыми органами информации о счетах им даже не требуется решения суда. За рубежом тоже, судя по всему, банковская тайна близка к смерти. Даже самые «молчаливые» швейцарские банки сдаются под натиском международного сообщества. Расскажем о последних трендах в сфере банковской тайны в российском праве и о том, как и почему раскрываются тайны вкладов в России.
В России
Конституция РФ закрепляет право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Одной из гарантий данного права является институт банковской тайны. Вместе с тем при проведении мероприятий налогового контроля возникает необходимость передачи сведений, составляющих банковскую тайну. Об особенностях взаимоотношений банка и фискальных органов пойдет речь в статье.
Что в тайне?
Понятие банковской тайны содержится в ст. 857 ГК РФ и в ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее — ФЗ о банках). В законодательстве отсутствует определение этого термина, а в теории его определяют как «особый, определенный законом правовой режим информации о клиентах и их операциях, которая стала известна банку в силу осуществления им банковской деятельности». Нормативные акты закрепляют круг сведений, которые являются банковской тайной, субъектов, обязанных ее соблюдать, и их обязанности в связи с этим. Обязанность гарантировать банковскую тайну клиенту налагается на кредитные организации, Банк России и другие субъекты, в том числе органы и агентов валютного контроля <1>, Агентство по страхованию вкладов <2>. Очевидно, кредитные организации являются первичными пользователями информации этого типа, можно также сказать, что они формируют эти данные. Поэтому в первую очередь именно на них законом возлагается обязанность хранения банковской тайны. ——————————— <1> Часть 8 ст. 23 Федерального закона от 10.12.2003 N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». <2> Статья 31 Федерального закона от 23.12.2003 N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».
Налоговые органы тоже имеют доступ к сведениям, входящим в данный тип тайны, но в законе прямо не указана их обязанность по сохранению этих сведений. При этом банковская тайна играет очень важную роль во взаимоотношениях кредитной организации и налоговых органов. Необходимость передачи сведений, составляющих банковскую тайну, возникает при проведении мероприятий налогового контроля, когда вопрос баланса интересов налоговых органов и налогоплательщиков стоит очень остро. Какие сведения о налогоплательщике входят в банковскую тайну? Содержание банковской тайны по ГК РФ включает информацию о банковском счете и банковском вкладе, об операциях по счету и сведения о клиенте. ФЗ о банках дает более широкий перечень информации, подлежащей защите, добавляя в него иные сведения, устанавливаемые кредитной организацией, если это не противоречит федеральному закону. Информация, входящая в понятие банковской тайны, может иметь разное значение в зависимости от субъекта, использующего ее. То есть для клиента банка как обладателя информации, являющейся банковской тайной, эти данные будут личной тайной, которая должна быть защищена от посторонних лиц, что гарантируется Конституцией. Для кредитной организации банковская тайна — это информация, которая была получена от клиента в результате заключения с ним договора и которую нужно охранять от третьих лиц под угрозой определенных санкций. Для третьих лиц — это информация, имеющая особый режим обращения и доступа и не подлежащая разглашению. Для государственных органов банковская тайна носит иной характер. Чтобы получить доступ к информации, составляющей банковскую тайну, государственный орган (его должностное лицо) обязан направить запрос в кредитную организацию. С момента получения указанных сведений государственный орган обязан соблюдать банковскую тайну наравне с кредитными организациями. Таким образом, государственный орган, так же как и третьи лица, не имеет доступа к банковской тайне, а после отправки запроса и получения ответа приобретает право использовать и обязанность хранить банковскую тайну.
Права фискалов
Согласно п. 15 ст. 7 Закона РФ от 21.03.1991 N 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» налоговые органы вправе получать доступ к информации, составляющей банковскую тайну, в пределах, необходимых для осуществления контроля в области налогов и сборов. Полученная налоговыми органами информация будет иметь статус налоговой тайны (п. 1 ст. 102 НК РФ), которую они обязаны соблюдать (подп. 8 п. 1 ст. 32 НК РФ). Налоговые органы располагают обширными полномочиями для получения информации, составляющей банковскую тайну. Норма, закрепленная п. 1 ст. 86 НК РФ, позволяет налоговым органам без запроса получать информацию от банков просто в силу прямого указания закона: «Банк обязан сообщить об открытии или о закрытии счета, об изменении реквизитов счета организации, индивидуального предпринимателя, о предоставлении права или прекращении права организации, индивидуального предпринимателя использовать корпоративные электронные средства платежа для переводов электронных денежных средств, об изменении реквизитов корпоративного электронного средства платежа в электронной форме в налоговый орган по месту своего нахождения в течение трех дней со дня соответствующего события». Согласно подп. 10 п. 1 ст. 31 НК РФ налоговые органы имеют право требовать от банков документы, подтверждающие факт списания со счетов налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента и с корреспондентских счетов банков сумм налогов, сборов, пеней и штрафов и перечисления этих сумм в бюджетную систему Российской Федерации. Также налоговики могут получить более обширные сведения, отправив запрос в адрес банка (п. 2 ст. 86 НК РФ). Хотя воспользоваться этим правом они могут лишь при определенных основаниях: в случаях проведения мероприятий налогового контроля в отношении организаций, индивидуальных предпринимателей или когда вынесено решение о взыскании налога или о приостановлении операций по счетам налогоплательщика; в отношении организаций, ИП и физических лиц — на основании запроса уполномоченного органа иностранного государства в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации. Причем Министерство финансов РФ отмечает, что при истребовании информации по последнему основанию в «мотивировочной части запроса налоговому органу следует указать конкретное основание, по которому у банка истребуются вышеназванные документы (информация)», но не объясняет, что именно должно быть указано в запросе, обязан ли налоговый орган указывать на наличие соответствующего запроса уполномоченного органа иностранного государства или достаточно ссылки на ст. 86 НК РФ <3>. ——————————— <3> Письмо Минфина России от 24.05.2013 N 03-02-07/1/18636.
Как говорит ФНС России, «истребование документов, в том числе связанных с открытием и ведением счетов клиентов (договора, карточки образцов подписей), по ведению паспортов сделок, а также иных документов может осуществляться в порядке, установленном ст. 93.1 НК РФ, поскольку, открывая счет в конкретном банке, организация вступает в договорные отношения с этим банком на возмездной основе и, соответственно, является не только клиентом банка, но и контрагентом по расчетно-кассовым операциям» <4>. ——————————— <4> Письмо ФНС России от 11.10.2007 N ШТ-6-06/774.
Сходную позицию высказал и ВАС РФ, указав, что «возложение Кодексом на банки специальных обязанностей в связи с их особым статусом в системе безналичных расчетов не освобождает названные организации от выполнения иных обязанностей, которые предусмотрены НК РФ для всех организаций, в том числе обязанностей, вытекающих из положений статьи 93.1 НК РФ» <5>. ——————————— <5> Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 57.
Основания истребования информации
Следует отметить, что ст. 93.1 НК РФ значительно расширяет перечень информации, которая может быть запрошена у кредитной организации о ее клиенте. В свою очередь, ст. 86 НК РФ ограничивает не только основания истребования информации, но и вопросы, по которым могут быть представлены справки и выписки по счетам. Статья 93.1 НК РФ позволяет при проведении налоговой проверки, рассмотрении ее материалов, а также «если вне рамок проведения налоговых проверок у налоговых органов возникает обоснованная необходимость получения документов (информации) относительно конкретной сделки» истребовать эти документы (информацию) у участников этой сделки или у иных лиц, располагающих документами (информацией) об этой сделке. Таким образом, все ограничения ст. 86 НК РФ могут быть легко преодолены при условии, что запрашиваемые данные будут касаться конкретной сделки. Этот маневр часто используют налоговые органы, что не отрицается ими. Они также признают, что в ст. 93.1 НК РФ «в отличие от статьи 86 Кодекса перечень таких (то есть истребуемых. — Прим. автора) документов (информации) не ограничен» <6>. Минфин развивает эту идею и указывает, что «истребование налоговым органом в установленном порядке информации в соответствии со ст. 93.1 Кодекса является самостоятельным мероприятием налогового контроля, реализация которого не ограничивается нормами п. п. 2 и 4 ст. 86 Кодекса» <7>. ——————————— <6> Письмо ФНС России от 11.10.2007 N ШТ-6-06/774. <7> Письмо Минфина России от 12.01.2010 N 03-02-07/1-4.
Кроме того, очевидна тенденция по увеличению числа оснований для истребования документов у кредитной организации в соответствии со ст. 86 НК РФ. Так, Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов предлагают «предоставить налоговым органам право на получение от банков сведений о наличии счетов, вкладов (депозитов) и (или) об остатках денежных средств на счетах, вкладах (депозитах), выписки по операциям на счетах, по вкладам (депозитам) физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, при наличии согласия руководителя вышестоящего налогового органа или руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, в случаях проведения налоговых проверок в отношении этих лиц либо истребования документов в соответствии с пунктом 1 статьи 93.1 Кодекса» <8>. ——————————— <8> Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (одобрено Правительством РФ 30.05.2013).
Перспективы
В рамках реализации положений Основных направлений налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов летом этого года был принят Федеральный закон от 28.06.2013 N 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям», который значительно расширяет полномочия налоговых органов по истребованию информации. Теперь «справки о наличии счетов, вкладов (депозитов) и (или) об остатках денежных средств на счетах, вкладах (депозитах), выписки по операциям на счетах, по вкладам (депозитам) физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, в банке, справки об остатках электронных денежных средств и о переводах электронных денежных средств могут быть запрошены налоговыми органами при наличии согласия руководителя вышестоящего налогового органа или руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, в случаях проведения налоговых проверок в отношении этих лиц либо истребования у них документов (информации) в соответствии с пунктом 1 статьи 93.1 НК РФ». При этом банки обязаны сообщать в налоговый орган по месту своего нахождения не только сведения, указанные в п. 1 ст. 86 НК РФ, но и сведения о счетах и вкладах физических лиц. Указанным Законом было также изменено понятие счета для целей налогообложения (ст. 11 НК РФ). Под счетом понимаются счета организаций и индивидуальных предпринимателей, нотариусов, занимающихся частной практикой, адвокатов, учредивших адвокатские кабинеты, и все счета, открытые на основании договора банковского счета (изменение вступает в силу 01.01.2014). Также изменения были внесены в Федеральный закон от 07.08.2001 N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Статья 8 указанного Закона в новой редакции выглядит следующим образом: «При наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция, сделка связаны с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или с финансированием терроризма, уполномоченный орган направляет соответствующие информацию и материалы в правоохранительные или налоговые органы в соответствии с их компетенцией». Данная формулировка этой нормы предоставляет налоговым органам еще один источник информации о налогоплательщике. Вернемся к действующим на данный момент редакциям ст. ст. 86 и 93.1 НК РФ, которые также предоставляют широкие полномочия налоговым органам в отношении доступа к информации, подпадающей под режим банковской тайны. Причем эти полномочия проистекают не столько из прямого указания на них в статьях НК РФ, сколько из расширительного толкования этих норм налоговыми органами и Минфином. Почти все примеры такого «выгодного» толкования ст. ст. 86 и 93.1 НК РФ можно разделить на те, которые расширяют круг субъектов, имеющих право запрашивать информацию, и те, что расширяют перечень запрашиваемой информации (то есть объектов запроса). Примером первого типа толкования может служить разъяснение Минфина: «Положениями статьи 86 Кодекса не установлено обязательное направление запросов в банк с целью получения указанной в пункте 2 данной статьи информации по счетам налогоплательщиков только тем налоговым органом, которым в отношении этих налогоплательщиков проводятся мероприятия налогового контроля» <9>. ——————————— <9> Письмо Минфина России от 09.10.2007 N 03-02-07/1-433; письмо ФНС России от 11.10.2007 N ШТ-6-06/774.
Другой пример: информация по ст. 86 НК РФ может быть запрошена любым налоговым органом, который проводит контрольные мероприятия, в том числе и в случае, когда указанная организация не состоит на учете в этом налоговом органе <10>. Также Минфин «разрешает» налоговым органам «истребовать у банка в порядке, предусмотренном статьей 93.1 Кодекса, документы (информацию) о контрагенте проверяемого налогоплательщика и о контрагентах указанного контрагента, располагающих документами (информацией), касающимися деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента)» <11>. Этот случай толкования можно отнести ко второму типу — ситуация, когда Минфин расширяет круг запрашиваемой информации. ——————————— <10> Письмо Минфина России от 29.08.2012 N 03-02-07/1-206. <11> Там же.
Еще пример: Минфин в ответ на вопрос о законности истребования у контрагента проверяемого налогоплательщика информации о персональных данных сотрудников контрагента дает следующий ответ: «Статья 93.1 Кодекса не содержит конкретный перечень истребуемых налоговыми органами документов, содержащих информацию, касающуюся деятельности проверяемого налогоплательщика. Полагаем, что к таким документам относятся любые документы, содержащие информацию, касающуюся деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента)» <12>. ——————————— <12> Письмо Минфина России от 09.10.2012 N 03-02-07/1-246.
Таким образом, налоговые органы находятся в очень выгодном положении, используя не только статьи НК РФ, но и письма Минфина, расширяющие их полномочия по истребованию информации, являющейся банковской тайной. К тому же подход Минфина поддерживается КС РФ. В одном из своих Определений <13> по делу об оспаривании нормы Закона «О налоговых органах Российской Федерации», содержавшей (на данный момент оспариваемая норма отменена) открытый перечень информации, которая могла быть истребована налоговым органом у банка, КС РФ объяснил, что подход расширительного толкования оправдан публичными интересами деятельности налоговых органов. ——————————— <13> Определение КС РФ от 14.12.2004 N 453-О.
При этом КС РФ отметил, что «закрепление в законе отступлений от банковской тайны… не может быть произвольным; такие отступления… должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и интересов граждан, не затрагивать существо соответствующих конституционных прав, то есть не ограничивать пределы и применение основного содержания закрепляющих эти права конституционных положений». Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что для налоговых органов как для органов власти, деятельность которых преследует соблюдение публичных интересов, понятие банковской тайны носит особое, отличное от общего понятия значение. Банковская тайна для налогового органа может быть преодолена с помощью тех полномочий, которыми он обладает в силу прямого указания закона, в частности НК РФ. Но, получив от банка информацию, налоговый орган, так же как и кредитная организация, обязан соблюдать особый режим использования данных. В отношении налогового органа эта обязанность будет носить название «налоговой тайны». Согласно ст. 102 НК РФ «налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, следственными органами, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике». Налоговая тайна, так же как и банковская, является особым режимом доступа и использования информации. Таким образом, налоговая тайна как бы защищает ту информацию, которая входит в банковскую тайну, но была передана кредитной организацией налоговому органу в установленном законом порядке. Хотя границы банковской тайны для налоговых органов постепенно размываются, этот институт продолжает работать и выполнять свою основную функцию — защищать информацию о клиенте от передачи третьим лицам в порядке, не предусмотренном законом.
