(Цалиев А. М.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2007, N 3)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
А. М. ЦАЛИЕВ
Цалиев А. М., Председатель Конституционного суда Республики Северная Осетия — Алания, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук.
Неотъемлемым элементом демократического государства и становления гражданского общества является местное самоуправление. Количество органов местного самоуправления, создаваемых на разных уровнях, огромно, а число издаваемых ими нормативных правовых актов сложно поддается подсчету. Они включаются в правовую систему субъекта Российской Федерации. К сожалению, многие из них не соответствуют не только федеральному и региональному законодательству, но и Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации. Это приводит к нарушению прав и законных интересов юридических и физических лиц. Не случайно еще в январе 2001 г. на Всероссийском совещании прокуроров в выступлениях Президента Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации указывалось на необходимость проведения «правовой инвентаризации» решений органов местного самоуправления. Все сказанное актуализирует проблему обеспечения законности нормативных правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления и их должностными лицами. Она решается различными органами государства путем контроля за соблюдением в деятельности местного самоуправления норм законодательства <1>. ——————————— <1> См.: Авакьян С. А. Конституционное право России. М., 2005. Т. 2. С. 714.
Данная проблема в силу специфики функций и полномочий органов государственной власти в основном решается прокуратурой, судами и органами юстиции. Так, согласно Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации его территориальные органы осуществляют проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Отсюда некоторые авторы делают неправильный вывод о том, что органы юстиции не наделены правом проводить экспертизу муниципальных нормативных правовых актов. По их мнению, на главные управления Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам и их структурные подразделения в субъектах Российской Федерации, в частности, возлагается исключительно организация государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования <2>. С этим нельзя согласиться. Территориальные органы юстиции субъектов Российской Федерации организуют свою работу в части регистрации указанных актов с учетом следующих основных правовых положений: во-первых, в соответствии со ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования может быть противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации. Во-вторых, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (п. 4 ст. 1) предусматривает, что регистрирующий орган (в данном случае — территориальный орган юстиции), в частности, проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации. В-третьих, согласно приложению к Приказу Министерства юстиции Российской Федерации от 26 августа 2005 г. N 147 «государственная регистрация включает в себя проверку устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации». В случае выявления в ходе проверки, по сути — юридической экспертизы, несоответствия муниципальных нормативных правовых актов федеральному или региональному законодательству они не регистрируются. Так, в период с 1 сентября 2005 г. до конца 2006 г. структурным подразделением Управления Министерства юстиции Российской Федерации по ЮФО в Республике Северная Осетия — Алания из-за противоречия законодательству было отказано в регистрации уставов 20 муниципальных образований и одного муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования. После устранения нарушений законодательства они были зарегистрированы. ——————————— <2> См.: Гулягин А. Ю., Князев С. Д. Обеспечение законности нормативных правовых актов управления, издаваемых в субъектах Российской Федерации // Правоведение. 2006. N 6. С. 9.
В настоящее время органы юстиции при выявлении незаконного нормативного правового акта, в том числе муниципального, установленного в ходе юридической экспертизы, вправе лишь рекомендовать органу, принявшему его, устранить нарушения. Для расширения возможностей органов юстиции в обеспечении законности целесообразно, на мой взгляд, в соответствующих законах и правовых актах закрепить за ними право обращения в суд в необходимых случаях. Кроме того, представляется верным предложение о том, чтобы «в случае обнаружения признаков незаконности нормативных правовых актов управления, принимаемых в субъектах Российской Федерации, направлять соответствующее заключение экспертизы, проведенной органами юстиции, для оперативного принятия прокурорского реагирования» <3>. Однако в него следовало бы включить и другие нормативные правовые акты, являющиеся объектом государственной регистрации. ——————————— <3> Там же.
Значительный вклад в обеспечение законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления и их должностных лиц вносят суды общей юрисдикции. Правовой основой такой работы стал Федеральный закон от 14 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Он впервые предусмотрел нормоконтроль со стороны суда в отношении актов органов местного самоуправления. Причем на них была возложена процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). Действующее законодательство значительно расширило правовые возможности судов в сфере нормоконтроля. Новый ГПК РФ содержит норму (ст. 253) об оспаривании в судах общей юрисдикции нормативных правовых актов по мотивам их противоречия федеральному закону или другому нормативному акту большей юридической силы. Кроме того, граждане и организации в соответствии со ст. 251 ГПК РФ могут обратиться в суд общей юрисдикции в случае, если они полагают, что соответствующий нормативный правовой акт нарушает их права, гарантированные Конституцией Российской Федерации. Одним словом, как правильно отмечается в литературе, «объем нормативных актов, проверка законности которых отнесена к сфере юрисдикции общих судов, столь широк, что определить круг таких актов закрытым перечнем не представляется возможным» <4>. ——————————— <4> Уксусова С. Оспаривание законности нормативных актов в судах общей юрисдикции // Российская юстиция. 1998. N 8. С. 2.
Законность нормативных правовых актов органов местного самоуправления и их должностных лиц, регулирующих общественные отношения в определенной, специфической сфере, разрешается также арбитражными судами. Так, в соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают экономические споры и иные дела, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда федеральным законом. Такая подведомственность предусматривается Налоговым кодексом, Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг», Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». В случае отсутствия федерального закона дела об оспаривании нормативных правовых актов на предмет соответствия федеральному законодательству подведомственны общим судам, а дела на предмет соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации — конституционным (уставным) судам. Следует отметить, что ст. 192 АПК РФ значительно расширяет возможности арбитражных судов в обеспечении законности нормативных правовых актов. Согласно этой норме арбитражным судам предоставлено право рассматривать заявления граждан, организаций, иных лиц, а также прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов о признании недействующими нормативных правовых актов, принятых ими для регулирования отношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Практика показывает, что число таких дел в деятельности арбитражных судов увеличивается. В обеспечении законности муниципальных нормативных правовых актов участвуют также конституционные (уставные) суды. Они согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 27) могут создаваться субъектами Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия, в частности, нормативных правовых актов органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Региональные законы о конституционных (уставных) судах также закрепляют за этими судебными органами аналогичное право. Однако, как показывает анализ этих законов, конституционные (уставные) суды имеют разный объем полномочий, в том числе в части проверки муниципальных нормативных правовых актов. Например, Конституционные (уставные) суды Башкортостана, Бурятии, Кабардино-Балкарии, Коми, Татарстана, Санкт-Петербурга, Свердловской и Калининградской областей вправе рассматривать на соответствие конституции (уставу) нормативные правовые акты органов местного самоуправления своего субъекта. Конституционный суд Республики Северная Осетия — Алания, кроме этого, проверяет конституционность нормативных актов муниципальных учреждений. В Карелии Конституционный суд проверяет нормативные правовые акты не только органов местного самоуправления, но и их должностных лиц. Такое разнообразие полномочий конституционных (уставных) судов в части проверки конституционности муниципальных нормативных правовых актов вряд ли способствует обеспечению единой законности. Поэтому следует согласиться с С. Э. Несмеяновой в том, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо, во-первых, единообразно урегулировать подобные вопросы, во-вторых, установить, что все нормативные правовые акты органов местного самоуправления подлежат проверке со стороны региональных органов конституционной юстиции <5>. ——————————— <5> См.: Несмеянова С. Э. Некоторые аспекты законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления посредством конституционного правосудия // Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации. 2006. N 10. С. 110.
Судебная практика свидетельствует о том, что в настоящее время региональные органы конституционной юстиции, являющиеся важным средством обеспечения муниципального равноправия граждан, все чаще рассматривают законность муниципальных нормативных правовых актов. Немало примеров можно привести и из деятельности Конституционного суда Республики Северная Осетия — Алания, рассмотревшего в период с 2003 по 2006 г. девять таких дел, по которым вынесено два определения и семь постановлений. Так, в декабре 2006 г. им было рассмотрено дело о проверке конституционности Постановления главы администрации местного самоуправления Ардонского района Республики Северная Осетия — Алания от 5 июня 2006 г. N 132 «Об ограничении движения грузового автотранспорта». В своем решении Конституционный суд указал, что глава администрации вышел за пределы своей компетенции, ограничив движение грузового автотранспорта по автомобильной дороге общего пользования республиканского значения посредством введения для него пропускной системы проезда. Оспариваемые положения нормативного правового акта органа местного самоуправления были признаны противоречащими Конституции Республики Северная Осетия — Алания. В настоящее время в производстве Конституционного суда Республики находится еще три обращения по вопросам нормотворчества органов местного самоуправления. Аналогичные примеры можно привести и из деятельности конституционных (уставных) судов других субъектов, что свидетельствует о более активном их участии в решении задачи укрепления конституционной законности. Тем более что для этого создана соответствующая законодательная база. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как и предыдущий, устанавливает ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, принявших незаконный нормативный правовой акт. В соответствии со ст. 73 указанного Закона, в случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Законодателем высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено правом отрешать от должности главу муниципального образования или главу местной администрации. Основанием для этого является издание указанным должностным лицом нормативного правового акта, противоречащего конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда (п. 1 ч. 1 ст. 74 названного Закона). Вместе с тем на практике могут быть случаи, когда один и тот же муниципальный нормативный правовой акт может стать предметом рассмотрения судов различной юрисдикции с вынесением противоположных по своему содержанию решений. Во избежание этого специалисты неоднократно предлагали четко разграничить полномочия судов по нормоконтролю в соответствующем федеральном конституционном законе. Более того, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16 июня 1998 г. указал, что «полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов». Принятие такого закона в значительной степени способствовало бы укреплению единой законности в Российской Федерации. Широкими полномочиями в обеспечении законности муниципальных нормативных правовых актов обладают органы прокуратуры. Это согласно ст. 21 Закона о прокуратуре является составной частью предмета прокурорского надзора. Ежегодно органами прокуратуры выявляется более тысячи незаконных муниципальных нормативных правовых актов. Поэтому еще 22 мая 1996 г. Генеральный прокурор РФ в своем Приказе «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» указал, что прокурорский надзор за законностью правовых актов местного самоуправления относится к числу приоритетных направлений надзорной деятельности прокуратуры. Формы прокурорского реагирования на незаконные муниципальные нормативные правовые акты самые разнообразные. Во-первых, в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор района (города), его заместители либо по их поручению другие прокурорские работники вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов муниципальных образований и при обсуждении проектов нормативных правовых актов и высказывать свое мнение, замечания о законности принимаемого акта. Во-вторых, органы прокуратуры вправе в отличие от конституционного (уставного) суда по своей инициативе организовать проверку законности муниципальных нормативных правовых актов, и в случае выявления акта, нарушающего права и свободы человека и гражданина, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 28 того же Закона приносит протест в орган или должностному лицу, его издавшему. Так, в 2006 г. прокуратурой Правобережного района Республики Северная Осетия — Алания в ходе проверки законности муниципальных нормативных правовых актов установлено, что уставы 12 муниципальных образований не соответствуют Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На все эти акты прокуратурой района были принесены протесты с требованием привести их в соответствие с указанным Федеральным законом. В целом в Российской Федерации в 2005 г. органами прокуратуры было оспорено 1356 нормативных правовых актов органов местного самоуправления с нарушениями федерального и регионального законодательства, из которых на 860 актов принесены протесты <6>. В-третьих, прокурор или его заместитель могут обратиться в конституционный (уставный) суд в порядке, предусмотренном федеральным и региональным законодательством, с запросом о признании неконституционным акта или отдельных его положений. Но, несмотря на то что конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах предоставляют такое право прокурорам субъектов Российской Федерации, в период с 2005 по 2006 г. они ни разу не воспользовались этой возможностью в тех субъектах Российской Федерации, где образованы и функционируют конституционные (уставные) суды. Поэтому вопросы взаимодействия прокуратуры с судебной ветвью власти сводятся к проблеме ее отношений не только с Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции и арбитражными судами <7>, но и с конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Не случайно Генеральный прокурор РФ в своем Приказе от 18 июля 1997 г. «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» рекомендовал органам прокуратуры шире использовать право на обращение с запросом в региональные конституционные (уставные) суды. ——————————— <6> Сизов В. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Законность. 2006. N 6. С. 16 — 19. <7> См.: Буянский С. Г. Прокуратура и судебная власть: статус и соотношение компетенции // Российский судья. 2005. N 5.
С учетом сказанного полагаю, что различные формы профессионального взаимодействия органов юстиции, судов и прокуратуры по вопросам обеспечения законности нормативных правовых актов местного самоуправления и их должностных лиц будут способствовать не только совершенствованию региональной правовой системы, но и формированию единого правового пространства в Российской Федерации.
