(Жогов Д. Ю., Малета С. Е.) («Право и экономика», 2007, N 3)
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ КАК ВНЕСУДЕБНЫЙ СПОСОБ ПРИЗНАНИЯ ПРАВ НА САМОВОЛЬНЫЕ ПОСТРОЙКИ
Д. Ю. ЖОГОВ, С. Е. МАЛЕТА
Жогов Дмитрий Юрьевич, главный специалист-эксперт отдела правового обеспечения и судебной защиты Управления Федеральной регистрационной службы по Тульской области, государственный регистратор прав, старший преподаватель Новомосковского филиала Университета Российской академии образования. Родился 30 апреля 1976 г. в г. Новомосковске Тульской области. В 1998 г. окончил Воронежский государственный университет.
Малета Сергей Евгеньевич, начальник отдела правового обеспечения и судебной защиты Управления Федеральной регистрационной службы по Тульской области, государственный регистратор прав. Специалист в области гражданского права, правового регулирования оборота недвижимого имущества. Родился 1 февраля 1976 г. в г. Туле. В 1998 г. окончил Юридический институт МВД РФ.
Принятый 30 июня 2006 г. Федеральный закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» N 93-ФЗ (далее — Закон N 93-ФЗ) часто называют Законом о «дачной амнистии» <1>. Этот Закон не только упростил процедуру оформления прав на недвижимость потребительского назначения, но и коренным образом изменил порядок приобретения права собственности на самовольные постройки, внеся соответствующие изменения в п. 3 ст. 222 части первой Гражданского кодекса РФ. ——————————— <1> См., например: Земля и воля. Несколько простых вопросов по поводу «дачной амнистии» // Российская газета. 2006. N 4117.
Понятие «самовольная постройка» рассматривается в первую очередь как понятие «негативное», так как создание постройки при наличии установленных ст. 222 ГК РФ признаков самовольности влечет невозможность возникновения на нее права собственности; лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее прав. Оно не вправе распоряжаться постройкой, т. е. продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Рассмотрим «позитивные» условия возникновения права собственности на недвижимую вещь. В основе возникновения гражданских правоотношений лежат «конкретные жизненные обстоятельства, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений», именуемые юридическими фактами. Для возникновения права на вновь созданную недвижимую вещь необходимо наличие четырех юридических фактов: получение разрешения на строительство, создание (строительство) объекта недвижимости, подписание и утверждение акта приемочной комиссии, проведение государственной регистрации права. Для приобретения права застройщику помимо самого создания объекта недвижимости (юридического поступка) необходимо будет также обратиться за совершением указанных выше административных актов в органы местного самоуправления, выдающие разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию, и орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимость, которые проверяют наличие предусмотренных законом условий правомерности создания объекта недвижимости. Так, орган местного самоуправления проверяет при выдаче разрешения на строительство наличие правоустанавливающих документов на земельный участок, а при выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию — соответствие выстроенного объекта проектной документации действующим градостроительным и строительным нормам и правилам. Орган государственной регистрации обязан проверить наличие прав на земельный участок, а также соответствие представленных документов требованиям действующего законодательства по форме и содержанию. Если же объект построен на не отведенном для этих целей земельном участке или без получения необходимых разрешений, либо с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил (что как раз и соответствует указанным в ст. 222 ГК РФ признакам самовольной постройки), для возникновения права собственности на него вместо вышеуказанных административных актов необходим акт признания такого права (в судебном либо административном порядке). Согласно ранее действовавшему порядку лицо, самовольно создавшее постройку как самостоятельный вещный объект на земельном участке, входящем в ту часть земельного фонда, которая находится в распоряжении государственных и муниципальных органов власти, является незаконным владельцем такой постройки и может приобрести право собственности на указанную постройку по решению суда. В такой же ситуации оказывается и титульный владелец земельного участка, в том числе его собственник. С одной стороны, согласно ст. 263 ГК РФ собственник земельного участка вправе возводить на нем здания и сооружения, и предполагается собственником таких строений. С другой — в случае, если при реализации этого права собственником не соблюдены градостроительные и строительные нормы и правила, а также требования о назначении земельного участка, получения разрешений, он мог быть признан собственником таких строений только в судебном порядке. При этом если титульный владелец земельного участка не являлся незаконным владельцем таких строений, то он возмещал осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. Следует обратить внимание, что указанная ст. 222 ГК РФ расположена в гл. 14 «Приобретение права собственности», т. е. возведение самовольной постройки является хотя и особым, но тем не менее именно способом приобретения права собственности. Таким образом, признание права на самовольную постройку — это специальный способ приобретения права собственности незаконным владельцем объекта недвижимого имущества, созданного с нарушением установленного законодательством порядка либо не соответствующего установленным в соответствии с законодательством требованиям, построившим такой объект, а также законным владельцем земельного участка вне зависимости от того, возводил ли он такой объект. Закон N 93-ФЗ установил, что для государственной регистрации права собственности граждан на отдельные объекты потребительского назначения (садовые и дачные дома, объекты индивидуального жилищного строительства) в орган регистрации представляются только правоустанавливающие документы на земельный участок и документ, подтверждающий факт создания объекта недвижимости. Для садовых и дачных домов, вспомогательных строений на садовых и дачных земельных участках документом, подтверждающим факт создания объекта, является декларация об объекте, а для объектов индивидуального жилищного строительства — технический паспорт и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, выданное органом местного самоуправления (либо разрешение на строительство, если индивидуальный жилой дом является объектом незавершенного строительства). При этом разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (либо в указанных выше случаях — разрешение на строительство) должно будет представляться на регистрацию в качестве необходимых документов лишь начиная с 1 января 2010 г. До указанной даты наличие разрешения на строительство жилого дома либо на ввод его в эксплуатацию не будет являться необходимым условием возникновения права на объект индивидуального жилищного строительства. Следовательно, в связи с вступлением в силу норм Закона N 93-ФЗ и до 1 января 2010 г. для возникновения права собственности на объект индивидуального жилищного строительства либо объекты, расположенные на садовом (дачном) земельном участке, необходим фактический состав, объединяющий следующие юридические факты: создание (строительство) объекта недвижимости, подтвержденное соответствующей декларацией или техническим паспортом; административный акт государственной регистрации права, производимой на основании правоустанавливающего документа на земельный участок и декларации (технического паспорта). И только начиная с 1 января 2010 г. указанный фактический состав дополнится таким административным актом, как выдача органом местного самоуправления разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (для объектов индивидуального жилищного строительства). Рассмотрев особенности фактических составов, необходимых для возникновения прав на объекты недвижимости в общем и «упрощенном» порядке, постараемся ответить на вопрос: будет ли иметь статус самовольной постройки объект индивидуального жилищного строительства (либо дачный, садовый дом), возведенный без получения на то разрешения, предусмотренного ст. 51 Градостроительного кодекса РФ? Применяя к комментируемой ситуации такой признак самовольной постройки, как ее создание без получения необходимых разрешений, на данный вопрос следует ответить утвердительно. А из этого логически вытекает, что государственная регистрация права собственности, проводимая в установленном ст. 25.3 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», — это частный случай признания права собственности на самовольную постройку в ином (т. е. внесудебном) установленном законом порядке, о котором говорится в новой редакции п. 3 ст. 222 ГК РФ. Следует отметить, что орган государственной регистрации — это не единственный орган, который вправе признать право собственности на самовольную постройку. Статья 222 ГК РФ носит универсальный характер, и ее действие не ограничивается теми объектами, на которые распространяется «дачная амнистия». Поэтому, как представляется, в законодательстве должны быть определены также и иные органы, которые могут признать право собственности на самовольную постройку, не относящуюся к объектам индивидуального жилищного строительства, дачным и садовым домам. Таким образом, Закон N 93-ФЗ расширил круг органов, которые вправе признать право собственности на самовольную постройку, установил порядок признания прав на самовольные постройки во внесудебном порядке путем их государственной регистрации, изменил круг субъектов, которые могут приобрести право на самовольную постройку. В новой редакции положения ст. 222 ГК РФ предусматривают, что на самовольную постройку право собственности могут приобрести только лица, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которых находится земельный участок. При этом лицу, осуществившему постройку, должны быть возмещены расходы на постройку в размере, определенном судом. То есть новая редакция нормы приведена в соответствие с положениями ст. 263, 266 и 269 ГК РФ, устанавливающими презумпцию прав собственности на возведенные здания обладателей вещных прав на земельные участки. Следует отметить, что указанная норма лишает возможности приобрести права на самовольную постройку не только лиц, не имеющих каких-либо прав по пользованию земельными участками, но и лиц, имеющих такие права, например в силу договора аренды, но не имеющих именно вещных прав на такой земельный участок. Хотелось бы отметить один системный недостаток: положения ст. 222 ГК РФ и положения ст. 25.3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» между собой практически не связаны. Как было отмечено, под «предусмотренным законом случае в ином установленном законом порядке» ст. 222 ГК РФ понимается в том числе порядок ст. 25.3 Федерального закона N 122-ФЗ, однако фактически это основано только на том, что соответствующие изменения и в ст. 222 ГК РФ и в Федеральный закон N 122-ФЗ внесены одним и тем же Законом, прямо из законодательства это не вытекает. Отсюда и возникают вопросы, не нашедшие пока своего разрешения: 1. Так, согласно ст. 25.3 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» основанием для государственной регистрации права собственности на самовольный объект недвижимого имущества является правоустанавливающий документ на земельный участок, на котором расположен такой объект недвижимого имущества. Земельное законодательство помимо прав собственности, пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, указанных в ст. 222 ГК РФ, также предусматривает такие виды землепользования, как аренда и безвозмездное срочное пользование земельными участками. Таким образом, положения ст. 25.3 предусматривают возможность оформления права собственности на самовольно возведенное строение более широкому кругу землепользователей, чем ст. 222 ГК РФ, несмотря на то, что по содержанию ст. 222 виды землепользования определены как для судебного, так и для внесудебного порядка признания прав. 2. Перечень подлежащих установлению фактов при признании права собственности на самовольные постройки различен при судебном (ст. 222 ГК РФ) и внесудебном (ст. 25.3 ФЗ N 122-ФЗ) порядке. Исходя из содержания положений ст. 25.3 орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, устанавливает только два факта: наличия у обратившегося лица права на земельный участок и нахождение на этом участке заявленного к государственной регистрации объекта недвижимости. При этом в отношении объектов недвижимого имущества, для строительства которых не требуется выдачи разрешения на строительство, факт наличия объекта и его характеристики могут подтверждаться только самим заявителем. При судебном же порядке признания таких прав суд также должен установить, нарушает ли сохранение постройки права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан, а также в случае, если постройку осуществило иное лицо, чем обратилось за ее признанием, определить размер возмещаемых лицом, за которым признано право собственности на постройку, расходов на постройку. Основное отличие внесудебного порядка оформления прав путем их государственной регистрации состоит в том, что регистрирующий орган, в отличие от судебного, просто не проверяет факт самовольности постройки. Получение права собственности на постройку землепользователем осуществляется исходя из презумпции, что постройка не является самовольной. Наиболее ярко это можно продемонстрировать на примере государственной регистрации прав в порядке ст. 25.3 на объекты индивидуального жилищного строительства. Согласно статьям Градостроительного кодекса РФ для строительства индивидуальных жилых домов необходимо получить разрешение на строительство и, соответственно, — разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Таким образом, без получения указанных разрешений такой жилой дом будет являться самовольной постройкой. Вместе с тем положения ст. 8 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ и ст. 25.3 Закона N 122-ФЗ определяют, что до 1 января 2010 г. представление таких разрешений для проведения технического учета (инвентаризации) такого объекта, получения технического паспорта и государственной регистрации прав не требуется. То есть закон, не отменяя необходимость получения таких разрешений, исключает необходимость проверки их наличия органами технического учета (инвентаризации) и органами, осуществляющими государственную регистрацию прав. Исходя из вышеизложенного, можно сформулировать основное отличие с практической точки зрения между судебным и внесудебным порядками признания прав на самовольные постройки: собственник, оформивший право собственности на самовольную постройку во внесудебном порядке, может быть лишен своего права судом в случае, если сохранение такой постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан. Также в судебном порядке с этого лица могут быть взысканы в пользу лица, осуществившего постройку, расходы на постройку. Определяя перспективы развития законодательства в указанной сфере, необходимо отметить, что законодательного решения требует вопрос о перечне прав на земельный участок, при наличии которых за лицом может быть признано право на самовольную постройку в судебном и во внесудебном порядке. Согласно ст. 41 Земельного кодекса РФ землепользователи, не являющиеся собственниками земельных участков, в том числе арендаторы и лица, имеющие право безвозмездного срочного пользования земельным участком, так же, как и собственник имеют право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Поэтому представляется, что в данном случае необходимо расширить основания признания прав в судебном порядке, указав в ст. 222 ГК РФ, что право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке не только за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка, но и за лицом, использующим участок на основании договора аренды либо безвозмездного срочного пользования, а также на ином законном основании. Также необходимо законодательно увязать положения ст. 222 ГК РФ и ст. 25.3 Федерального закона N 122-ФЗ, указав, что определенный ст. 25.3 порядок является тем иным установленным законом порядком, определив при этом, что право собственности на самовольную постройку не может быть признано судом за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан. Учитывая, что, по экспертным оценкам, «дачная амнистия» касается 40 млн. объектов недвижимости <2>, необходимо, чтобы гражданин представлял не только положительные моменты, но и возможные последствия узаконения самовольных построек во внесудебном порядке, для чего требуется определить место порядка, установленного ст. 25.3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», в системе способов приобретения права собственности по гражданскому законодательству России. ——————————— <2> «Дачная амнистия» месяц спустя // Российская газета. 2006. N 4190.
