(Тарасьянц Е. В.) («Миграционное право», 2011, N 2)
ЮРИДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИХ ДОСТИЖЕНИЙ ДЛЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР В ОБЛАСТИ МИГРАЦИИ
Е. В. ТАРАСЬЯНЦ
Тарасьянц Е. В., кандидат юридических наук.
В наше время наблюдается активное развитие науки и техники. При этом результаты научно-технического прогресса имеют не только теоретическое, но и прикладное значение. Различные изобретения — технические средства или научные открытия — используются для решения практических задач в определенных сферах общественной жизни, включая и административные процедуры по учету населения. В статье приводится ряд примеров использования данных средств применительно к административным процедурам в области миграции, определяются юридические рамки и анализируются возможные последствия такого использования. Одним из примеров удачного применения результатов технического прогресса является использование сети Интернет и электронной почты для упрощения процедуры регистрации граждан по месту жительства и пребывания. В связи с этим в рамках Программы «Электронная Россия» были приняты соответствующие меры. В январе 2002 г. Правительство РФ утвердило саму Программу — Постановлением «О Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» <1>. Одной из целей Программы стало, среди прочего, повышение оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг, внедрение единых стандартов обслуживания населения, повышение эффективности государственного управления. В результате, как ожидалось, должно было произойти уменьшение административной нагрузки на граждан и организации, связанной с представлением в органы государственной власти необходимой информации. ——————————— <1> О Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)»: Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 N 65 (в ред. от 09.06.2010) // Собрание законодательства РФ. 04.02.2002. N 5. С. 531.
В целях повышения эффективности данной Программы в 2008 г. Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации был проведен анализ ее реализации в 2002 — 2007 гг. Результаты анализа показали, что значительная часть мероприятий, реализованных до 2008 г., носила излишне ведомственный характер и была направлена на решение в основном узкоспециализированных задач, не улучшающих качество взаимоотношений государства и общества. Внедрение информационных систем приводило к дублированию традиционного бумажного документооборота, делая его автоматизацию экономически неоправданной, вместо принципиального изменения концепции информатизации на основе права граждан на доступ к информации, повышения эффективности процессов оказания услуг и перевода взаимоотношений между органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и бизнесом в электронный вид. Среди других проблем, мешающих реализации Программы, указывалось отсутствие эффективной модели информационного взаимодействия государства и общества, снимающей с граждан и организаций, обращающихся в государственные органы, обязанность по подтверждению первичных прав заявителей, и перенос этой обязанности на органы государственной власти; необходимость оптимизации ведомственных и межведомственных административных процедур, обеспечивающей перевод государственных услуг в электронный вид. В разделе II Программы в качестве одной из основных задач предусмотрен переход на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти. Эта задача осуществляется путем реализации Плана перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. N 1555-р. В связи с этим были запланированы следующие мероприятия: перевод в электронный вид процесса предоставления государственных услуг по оформлению и выдаче документов, удостоверяющих личность, предоставлению справочной информации; перевод в электронный вид процесса предоставления государственных услуг по регистрации по месту жительства и месту пребывания. Согласно Программе был запланирован перевод в электронный вид процесса предоставления следующих услуг: — оформление приглашений на въезд в Российскую Федерацию, а также принятие решений о выдаче виз иностранным гражданам и лицам без гражданства; — организация выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации; — организация выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации; — регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Приведем в качестве примера реализацию положений Программы применительно к регистрации по месту пребывания. Известно, что проблема регистрации по месту пребывания особенно актуальна для Москвы. Многие жители из других регионов России приезжают в столицу, не имея собственного жилья, чтобы заработать, и вынуждены снимать квартиру. Договоры найма жилого помещения заключаются, чаще всего, на невыгодных для нанимателя условиях, нарушаются наймодателем. Наймодатель отказывается зарегистрировать нанимателя в арендованной квартире, не платит налоги. Кроме того, регистрационные органы часто запрашивают для регистрации дополнительные документы, не предусмотренные законодательством. В результате процедура регистрации по месту пребывания чрезмерно осложняется и имеет множество бюрократических преград. Поэтому следует приветствовать упрощение данной процедуры. С целью реализации вышеуказанной Программы в Постановление Правительства РФ, регулирующее процедуру регистрации по месту жительства и месту пребывания, были внесены изменения <2>. Согласно п. 2 Постановления «О внесении изменений в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» от 11 ноября 2010 г. граждане вправе уведомить орган регистрационного учета о сроке и месте своего пребывания по почте или в электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего доступа, в том числе сети Интернет, включая федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)». Далее миграционные органы регистрируют гражданина и выдают свидетельство о регистрации. По желанию свидетельство о регистрации по месту пребывания может быть направлено органом регистрационного учета по почте по адресу жилого помещения, указанного в заявлении о регистрации по месту пребывания. ——————————— <2> О внесении изменений в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 11.11.2010 N 885 // Собрание законодательства РФ. 15.11.2010. N 46. С. 6024.
С одной стороны, это положительные новеллы для приезжих, но, с другой стороны, встает вопрос: как защитить собственника помещения от недобросовестных нанимателей? Рассматриваемое Постановление предусматривает, что собственнику жилого помещения направляется в 3-дневный срок уведомление о регистрации нанимателя (п. 3). Пункт 7 Постановления предусматривает, что собственник жилого помещения в случае получения уведомления о регистрации по месту пребывания гражданина, которому он не давал согласие на временное проживание, может подать заявление в произвольной форме об аннулировании этому гражданину регистрации по месту пребывания, в орган регистрационного учета, который производил регистрацию по месту пребывания данного гражданина. Некоторые ученые полагают, что в России уже создана база для качественного предоставления услуг в электронной форме. В частности, в органах государственной власти сформирована современная информационно-технологическая инфраструктура, обеспечены потребности в вычислительной технике, созданы автоматизированные рабочие места. Кроме того, к 2010 г. был утвержден ряд нормативно-правовых документов, касающихся развития системы электронных услуг органами государственной власти РФ <3>. Однако насколько эффективны принятые меры — покажет практика. ——————————— <3> Судакова А. Г. Развитие системы оказания государственных и муниципальных услуг в электронной форме // Бюджет. 2011. N 1; Доступ из справ.-прав. системы «КонсультантПлюс».
Еще одним примером использования интеллектуальных технологий в миграции является введение биометрических паспортов. Необходимость применения паспортов нового поколения была признана после терактов в 2001 г. и в целом ввиду осложнения проблемы обеспечения безопасности на международном уровне, в частности в рамках Международной организации гражданской авиации (далее — ИКАО). Правовой основой для работы ИКАО в данной области служат: — Конвенция о международной гражданской авиации (Чикагская конвенция 1944 г.); — Приложение 9 к Чикагской конвенции «Упрощение формальностей»; — резолюции Ассамблеи ИКАО (Резолюция 33-18); — документ ИКАО Doc 9303 «Машиносчитываемые проездные документы» <4>. ——————————— <4> ICAO MRTD REPORT. Vol. 1. No. 1. Montreal: International Civil Aviation Organization (ICAO), 2006. P. 9.
Одиннадцатого июля 2005 г. в результате работы, проведенной в рамках ИКАО, требование об использовании машиносчитываемых паспортов в установленном данной организацией формате стало действующим международным стандартом. Государства — члены ИКАО согласились с тем, что все государства должны начать выдавать машиносчитываемый паспорт по стандарту ИКАО не позднее 1 апреля 2010 г. Для государств, еще не выдающих такие паспорта из-за нехватки технических знаний или финансовых ресурсов, ИКАО разработала план действий под названием «Всеобщее внедрение машиносчитываемых документов». Поддержка в обеспечении выполнения нового стандарта включает в себя техническую помощь в применении требований ИКАО и организации систем выдачи, определение ресурсов в государствах-донорах и международных финансовых учреждениях, руководство проектами через Управление технического сотрудничества ИКАО и контроль качества. Известные как план ИКАО по согласованному всемирному внесению средств биометрической идентификации в машиносчитываемые проездные документы, данные технические требования включают: — лицо в качестве основной и обязательной биометрической характеристики, а радужную оболочку глаза или отпечаток пальца — в качестве вспомогательной или факультативной; — бесконтактный чип интегральной схемы в качестве средства хранения данных; — логическую структуру данных для программирования чипа; — модифицированную схему инфраструктуры открытых ключей (PKI) для защиты данных от несанкционированного изменения. Эти технические требования вошли в очередное издание упомянутого выше документа 9303 <5>. Новое издание приложения 9 к Чикагской конвенции включает стандарт (3.10), который устанавливает требование о выдаче машиносчитываемых паспортов. ——————————— <5> К 2010 г. во всем мире будут выдаваться машиносчитываемые паспорта: ИКАО, Сообщение для печати. PIO 07/05 // URL: http:// www. un. org/ ru/ ecosoc/ icao/ icao_passports. pdf.
В Техническом отчете ИКАО «О включении средств биометрической идентификации в машиносчитываемые проездные документы» дается определение понятию «биометрия». Биометрия (биометрическая идентификация) означает автоматизированные средства распознавания живого человека с помощью измерения физиологических или поведенческих характеристик. Далее указывается, что понятие биометрии, используемое в отчете, подразумевает измерение физиологических характеристик <6>. Такой подход соответствует подходу, использованному в Федеральном законе «О персональных данных» <7>, принятом в России, ст. 11 которого определяет биометрические персональные данные как сведения, которые характеризуют физиологические особенности человека и на основе которых можно установить его личность. ——————————— <6> Biometrics Deployment of Machine Readable Travel Documents: Technical Report, Version 2.0. ICAO, 2004. P. 8. <7> О персональных данных: Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. N 31 (1 ч.). С. 3451.
В связи с вышеуказанными международными требованиями и необходимостью совершенствования систем обеспечения безопасности государства ввели в свою практику биометрические паспорта. В первую очередь речь идет о США, где после террористических актов 11 сентября 2001 г. была осознана необходимость усиления мер по борьбе с терроризмом. В результате были приняты программы по введению в практику биометрических систем распознавания. В Европейском союзе также существует ряд нормативных актов, предписывающих включение в паспорта биометрических данных <8>. 13 декабря 2004 г. в ЕС был принят Регламент Совета N 2252/2004 о стандартах средств защиты и биометрических параметрах в паспортах и проездных документах, выдаваемых государствами-членами, в соответствующей редакции <9>. ——————————— <8> См. подробнее: Redpath J. Biometrics and international migration // International migration law — Developing Paradigms and Key Challenges / R. Cholewinski, R. Perruchoud and E. MacDonald. The Hague: T. M.C. ASSER PRESS, 2007. P. 432 — 434; Hornung G. The European Regulation on Biometric Passports: Legislative Procedures, Political Interactions, Legal Framework and Technical Safeguards // (2007) 4:3 SCRIPTed 246 // URL: http:// www. law. ed. ac. uk/ ahrc/ script-ed/ vol4-3/ hornung. asp (accessed: 29.03.2011). <9> Документы ЕС можно найти на сайте: Integration of biometric features in passports and travel documents // URL: http:// europa. eu/ legislation_summaries/ justice_freedom_security/ fight_against_terrorism/ 114154_en. htm (accessed: 29.03.2011).
В России также были приняты меры по реализации договоренностей, достигнутых в рамках ИКАО. Так, распоряжением Правительства РФ <10> была утверждена Концепция создания государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения. Создание данной системы было обусловлено теми же целями, что и меры по введению биометрических документов в других странах: необходимостью повышения эффективности борьбы с угрозой терроризма и незаконной миграции, а также совершенствования паспортного и пограничного контроля. В Концепции предусматривается выдача следующих документов нового поколения: ——————————— <10> О Концепции создания государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения: распоряжение Правительства РФ от 15.03.2005 N 277-р // Собрание законодательства РФ. 21.03.2005. N 12. С. 1068.
— документы, удостоверяющие личность российского гражданина за пределами РФ; — визы; — вид на жительство; — проездной документ беженца, выдаваемый иностранному гражданину, признанному на территории Российской Федерации беженцем. В связи с применением новых требований были внесены изменения в действующее законодательство, в частности в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» <11>: с 1 марта 2010 г. можно подать заявление о выдаче заграничного паспорта с электронным носителем информации со сроком действия на 10 лет. Использование бланков данных паспортов регулируется правительством <12>. ——————————— <11> О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»: Федеральный закон от 21.12.2009 N 337-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 28.12.2009. N 52 (ч. 1). С. 6413. <12> О порядке использования бланков паспорта гражданина Российской Федерации, дипломатического паспорта гражданина Российской Федерации и служебного паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители информации: Постановление Правительства РФ от 19.01.2010 N 13 // Собрание законодательства РФ. 25.01.2010. N 4. С. 411.
Однако на практике с некоторыми новыми паспортами возникли проблемы. В средствах массовой информации были опубликованы случаи, когда данные в чипах заграничных паспортов не считывались. При этом представители государственных органов давали советы по разрешению ситуации: требовать внесения данных вручную, обращаться к другому проверяющему, подавать в суд, застраховаться от невыезда <13>. В последнем случае, однако, надо внимательно ознакомиться с правилами страхования компании, особенно положениями о страховых случаях. Некоторые страховщики прямо заявляют, что они не выдают страховку на случай возникновения проблем с новым паспортом. ——————————— <13> ФМС объяснила, чем вызван сбой биометрических паспортов на границе. Советы туристам с «неработающими» паспортами // Новый Регион. 2010. 2.0. URL: http:// www. nr2.ru/ tourism/ 275924.html (дата обращения: 30.03.2011).
С целью регулирования миграции государства используют и другие научные достижения, в частности достижения в области биологии. Во многих странах распространена практика ДНК-тестирования. Такие тесты используются в иммиграционных процедурах в случае необходимости доказывания родства. ДНК-тестирование обладает особой важностью, поскольку, как это отмечается многими практиками <14>, его результаты редко можно оспорить, и в связи с этим ценность других доказательств родства становится сравнительно ниже. Данная процедура может оказаться необходимой в случае отсутствия документов, подтверждающих родство или сомнения в их подлинности. ——————————— <14> Clayton G. Textbook on Immigration & Asylum Law. 3ed. Oxford University Press. 2008. P. 332.
ДНК-тестирование, безусловно, было введено ввиду необходимости ужесточения миграционного законодательства. В свое время многие страны проводили политику, направленную на привлечение мигрантов и воссоединение семей. В результате они не смогли справиться с потоком приезжих, который с каждым годом только увеличивался. Такая ситуация сложилась во Франции, где в 2007 г. в парламенте активно обсуждались условия применения ДНК-тестов в иммиграционных процедурах. В частности, предлагалось не применять данную процедуру к определенным «безопасным» странам, утвердить принцип добровольности, получить одобрение суда. На сегодняшний момент в ст. L111-6 Кодекса о въезде и пребывании иностранных граждан и о праве убежища <15> на предусмотренных в ней основаниях заявитель, желающий получить французскую визу, может быть подвергнут геномной дактилоскопии. Требование о проведении данной процедуры может быть предъявлено в случае отсутствия соответствующих документов или сомнения в их подлинности. Обязательно должно быть получено добровольное информированное согласие лиц, участвующих в процедуре. Статья также предусматривает обращение соответствующих должностных лиц государственных органов в суд для подтверждения необходимости подобных мер. ——————————— <15> Code de l’entree et du sejour des etrangers et du droit d’asile. Version consolidee au 16 mars 2011. URL: http:// www. legi-france. gouv. fr/ affichCodeArticle. do? cidTexte= LEGITEXT000006070158&idArtide;= LEGIARTI000006334949&dateTexte;= &categorieLien;= cid (accede: 30.03.2011).
В США также действовали программы по привлечению мигрантов и воссоединению семей. Однако после скандалов, опубликованных в прессе <16>, действие некоторых программ было приостановлено. Выяснилось, что в период действия программы по воссоединению семей из Африки переселенцы часто злоупотребляли своими правами и мошенничали. ДНК-тесты помогли установить, что многие заявители не состояли в родстве с лицами, которых они объявляли своими родственниками. ——————————— <16> Fraud halts US refugee programme. BBC News. 21 August 2008. URL: http:// news. bbc. co. Uk/ 2/ hi/ 7573768.stm (accessed: 30.03.2011).
Для управления миграционными процессами с помощью ДНК-тестирования в США были разработаны определенные принципы: — ДНК-тестирование должно быть добровольным; — расходы по ДНК-тестированию несет заявитель; — результаты ДНК-тестирования должны касаться конкретной степени родства (в случае тестирования необходимо указать, какую конкретно степень родства необходимо определить (родитель/ребенок и т. д.)); — результаты ДНК-тестирования не гарантируют одобрение заявления <17>. ——————————— <17> Memorandum: Suggesting Relationship Testing; Suggesting DNA Tests. Revision to the Adjudicators Field Manual (AFM) Chapter 21 (AFM Update AD07-25): HQORPM AD07-25, HQORPM 70/8//U. S. Citizenship and Immigration Services. 19 March 2008. P. 2 — 3. URL: http:// www. uscis. gov/ files/ press-release/ genetic_testing. pdf (accessed: 30.03.2011).
Применение ДНК-тестирования в миграционных процедурах — вынужденная мера, которая, естественно, ставит вопрос о возможных нарушениях прав человека заявителей. Однако на международном уровне такое тестирование в целом считается правомерным, при условии отсутствия нарушений и злоупотреблений со стороны государственных миграционных органов. В частности, такую позицию занял в ряде дел Европейский суд по правам человека, который постановил, что подобные меры не нарушают права человека (право на личную жизнь) <18>. ——————————— <18> M. v. the United Kingdom: Decision of ECHR, 19153/91, of 01/07/1992. § 2 // Hudoc; Ullah v. the United Kingdom: Decision of ECHR, 17712/91, of 14/10/1992//Hudoc.
Несмотря на положительное (на первый взгляд) влияние новых технологий и научных достижений на совершенствование административных процедур в области миграции, их использование порождает ряд проблем, связанных с необходимостью обеспечения соответствующей материально-технической базой и соблюдения прав человека. Представляется, что в связи с развитием научного прогресса будут появляться и новые проблемы, не только юридического, но и этического, социального характера.
