(Перенджиев А. Н.) («Информационное право», 2011, N 3)
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
А. Н. ПЕРЕНДЖИЕВ
Перенджиев Александр Николаевич, доцент кафедры политологии и социологии факультета политологии и права Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова, кандидат политических наук.
Рецензент — Мельков Сергей Анатольевич, доктор политических наук, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Академии гражданской защиты МЧС России.
В статье обозначена проблематика участия российских СМИ в антитеррористической деятельности, анализируются правовые основы информационного обеспечения противодействия терроризму. Выявлена необходимость дальнейшего изучения проблем взаимодействия, с одной стороны, СМИ, с другой стороны, силовых структур и спецслужб в ходе проведения контртеррористической операции.
Ключевые слова: антитеррористическая деятельность, информационное обеспечение, участие СМИ в антитеррористической борьбе.
Legal problems of organization of informational support of anti-terrorist activity in contemporary Russia A. N. Perendzhiev
The article deals with the problems of participation of the Russian Mass Media in anti-terrorist activity, analyses legal fundamentals of informational support of counteraction of terrorism. The article reveals the necessity of the further study of problems of interaction of Mass Media and security agencies in the course of carrying out of counter-terrorist operation.
Key words: anti-terrorist activity, informational support, participation of Mass Media in anti-terrorist struggle.
Несмотря на непрекращающуюся борьбу с терроризмом в Российской Федерации, в последнее время вопросам участия СМИ в сфере противодействия терроризму научное и экспертное сообщество стало уделять, по нашему мнению, недостаточно внимания. Возможно, данное обстоятельство связано с тем, что властные структуры нашей страны практически не заинтересованы в широком информационном освещении антитеррористической деятельности силовых структур и спецслужб. Граждане России в настоящее время из сообщений СМИ узнают только о совершенных терактах, количестве жертв и пострадавших в ходе их совершения. Через определенное время — о проведении успешных операций спецназа, в ходе которых были уничтожены боевики, причастные к совершению данного теракта. Так, например, было после взрывов в метро в марте 2010 г. и аэропорту Домодедово в январе 2011 г. Однако, по нашему мнению, тема участия СМИ в противодействии терроризму должна и далее быть в центре внимания государства и общества в целях повышения эффективности борьбы с террористической угрозой. Каким образом СМИ могут взаимодействовать с государством в осуществлении антитеррористической деятельности в России, показывают результаты социологического опроса, проведенного еще в 2004 г. <1>. Респондентам было предложено продолжить высказывание: «Как Вы считаете, сегодня средства массовой информации выступают…». Россияне отвечали так: «в роли беспристрастного наблюдателя» — 40%, «как средство борьбы общества с терроризмом» — 24%, «в роли невольного проводника интересов террористов» — 19%, «другое» — 11%, «затрудняюсь ответить» — 6%. Как видно из приведенных результатов опроса, СМИ в вопросах противодействия терроризму нужны обществу прежде всего в роли беспристрастного наблюдателя и как средство борьбы общества с терроризмом <2>. ——————————— <1> В апреле 2004 г. ROMIR Monitoring задал своим респондентам несколько вопросов, связанных с проблемой терроризма и СМИ. В рамках исследования было опрошено 1610 россиян в 106 городских и сельских населенных пунктах РФ. URL: www. romir. ru. <2> По результатам опроса ROMIR Monitoring в городах-миллионниках чаще говорят о СМИ как о беспристрастном наблюдателе, жители маленьких городов и сельской местности видят СМИ скорее как средство борьбы с терроризмом. URL: www. romir. ru.
Также респондентам был задан вопрос: «Должны ли СМИ ставить перед собой задачу противостоять терроризму, и если да, то каким образом?» Ответы на него распределились следующим образом: «информировать граждан о мерах безопасности» — 47%, «информировать общество о терактах» — 37%, «вскрывать корни терроризма как явления» — 30%, «оценивать действия властей по борьбе с терроризмом» — 25%, «нет, такая задача перед СМИ не стоит» — 9%. Получается, что СМИ в ходе информационного обеспечения антитеррористической деятельности выявляют некомпетентность властей и силовых структур при проведении мероприятий антитеррористической направленности; одновременно оказывают влияние как на власть, так и на общество в вопросах противодействия терроризму; являются связующим звеном между террористами, с одной стороны, властью и обществом, с другой. Однако СМИ могут играть особую, исключительную и в то же время противоречивую роль в вопросах противодействия терроризму. Их исключительная роль заключается в том, что террористы используют СМИ в качестве воздействия как на общество в целом и на отдельных граждан, так и на властные структуры. СМИ являются действенным механизмом донесения до властей требований террористов и в то же время средством манипулирования общественным мнением. Противоречивая роль СМИ в антитеррористической политике заключается в следующем: а) с одной стороны, они обязаны информировать общество и стараются привлечь внимание аудитории, а с другой стороны — могут являться средством «нажима» на власти, усиления страха и паники среди населения; б) СМИ могут осуждать террористический акт и действия террористов, всячески показывая их в негативном виде, а с другой стороны — могут «сочувствовать» террористам, а иногда и формировать их положительный образ, оправдывать их действия, мешать работникам спецслужб в проведении контртеррористической операции. То есть СМИ оказываются как бы между двух огней — они не желают, чтобы право на свободу слова было ограничено как террористами (в случае их прихода к власти журналисты станут одними из первых жертв), так и государственной властью, которая может предпринимать подобные шаги под лозунгом борьбы с терроризмом. Такое противоречивое положение СМИ чаще всего приводит к тому, что государственная власть пытается всячески ограничить возможности средств массовой информации во время проведения спецопераций против террористов. Так, например, по оценкам правозащитной организации «Хьюман райтс уотч», международная кампания против терроризма, начатая после терактов 11 сентября 2001 г., привела к тому, что в мире стали серьезно ограничиваться права прессы <3>. ——————————— <3> URL: www. regions. ru.
Современное Российское государство в настоящее время также идет по пути упорядочения и в определенной степени ужесточения порядка работы СМИ в ходе проведения контртеррористической операции. Средствам массовой информации в зонах проведения контртеррористической операции разрешено общаться только с ее руководителем (или с лицом, им назначенным), который определяет, что журналистам можно знать, а чего нельзя. Запрещается распространять информацию, ставящую под угрозу как успех операции, так и жизнь сотрудников спецслужб. Однако при этом нынешний председатель Совета по правам человека при Президенте РФ М. А. Федотов еще в 2006 г. был убежден в том, что, «если мы хотим обеспечить национальную безопасность от террористов, от экстремистов… есть только одно эффективное средство — свобода и независимость СМИ» <4>. ——————————— <4> Андрющенко А. Использовать все легальные формы борьбы // Независимая газета. 2006. 14 июля. С. 2.
Отметим, что из всех средств массовой информации самым сильным воздействием как на общество, так и на власть обладают телевидение и электронные СМИ. В отличие от телевидения негативная информация на интернет-сайтах террористического характера находится всегда в режиме on-line и не зависит от времени эфира. В отношениях между органами государственной власти и СМИ при проведении антитеррористической борьбы также имеется ряд противоречий. С одной стороны, государственная власть и силовые структуры в своей информационной деятельности крайне заинтересованы в использовании СМИ для создания своего положительного образа при решении вопросов противодействия терроризму. А с другой стороны, госвласть и спецслужбы всячески пытаются оградить общество от негативной информации о террористических актах и их последствиях, стараются не допустить утечки информации о готовящихся решениях и действиях и могут утаить от общества сведения о своих собственных ошибках (некомпетентности). Однако, несмотря на все вышеназванные противоречия, сами СМИ также заинтересованы во взаимодействии с органами государственной власти и силовыми структурами, поскольку постоянно нуждаются в новой информации. При изучении законодательных проблем участия СМИ в антитеррористической деятельности отметим, что его правовую основу определяет ст. 15 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» <5>, которая регламентирует порядок информирования общественности о совершении террористической акции и ходе проведения контртеррористической операции <6>. В ней сказано, что «при проведении контртеррористической операции информирование общественности о террористической акции осуществляется в формах и объеме, определяемых руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией или представителем указанного штаба, ответственным за поддержание связи с общественностью <7>. ——————————— <5> Обращаем внимание на то, что принятый 6 марта 2006 г. Федеральный закон N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» не отменяет, а лишь дополняет и уточняет положения принятого ранее Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом». <6> Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» // Собр. законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3808. <7> Там же.
Выше мы уже отмечали противоречивое положение СМИ в антитеррористической деятельности. Так, с одной стороны, в соответствии с ч. 4 ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Частью 5 ст. 29 Конституции России, Законом «О средствах массовой информации» гарантируется свобода массовой информации. Кроме этого, ст. 3 этого Закона устанавливает недопустимость цензуры, т. е. требования от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц государственных органов, организаций, учреждений и общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложения запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей <8>. ——————————— <8> Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» (в ред. Федеральных законов от 13.01.1995 N 6-ФЗ, от 06.06.1995 N 87-ФЗ, от 19.07.1995 N 114-ФЗ, от 27.12.1995 N 211-ФЗ, от 02.03.1998 N 30-ФЗ, от 20.06.2000 N 90-ФЗ, от 05.08.2000 N 110-ФЗ, от 04.08.2001 N 107-ФЗ, от 21.03.2002 N 31-ФЗ, от 25.07.2002 N 112-ФЗ, от 25.07.2002 N 116-ФЗ, от 04.07.2003 N 94-ФЗ, от 08.12.2003 N 169-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 02.11.2004 N 127-ФЗ, от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 27.07.2006 N 153-ФЗ, от 16.10.2006 N 160-ФЗ) // Российская газета. URL: www. rg. ru/1991/12/27/smi-zakon. html.
С другой стороны, п. 2 ст. 15 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» запрещается распространять информацию, которая: — раскрывает специальные технические приемы и тактику проведения контртеррористической операции; — способствует затруднению проведения контртеррористической операции и созданию угрозы жизни и здоровью людей; — служит пропаганде или оправданию терроризма и экстремизма; — сообщает о сотрудниках специальных подразделений, членах оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией при ее проведении, а также о лицах, оказывающих содействие в проведении указанной операции. Кроме этого, в соответствии с требованиями п. 4 ст. 5 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» информационное освещение как хода проведения контртеррористической операции, так и всего политического процесса по противодействию террористической угрозе должно исключать сведения, составляющие государственную тайну, сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности: — о силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения; — о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность; — об организации, силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения; — о системе президентской, правительственной, а также о шифрованной, в т. ч. кодированной и засекреченной, связи, о шифрах, разработке, изготовлении шифров и обеспечении ими, о методах и средствах анализа шифровальных средств и средств специальной защиты, об информационно-аналитических системах специального назначения; — о методах и средствах защиты секретной информации; — о подготовке кадров, раскрывающих мероприятия, проводимые в целях обеспечения безопасности государства, и т. д. <9>. ——————————— <9> Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-I «О государственной тайне» // Собр. законодательства РФ. 1997. N 41. Ст. 4673; Собр. законодательства РФ. 2003. N 46. Ст. 4449.
Подчеркнем, что эти требования распространяются на всех участников социально-политического процесса (государственная власть, общественные организации и СМИ). Также отметим, что Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и защите информации» <10> определено, что такое общедоступная информация, характер права на доступ к информации, порядок ограничения к ней доступа, а также порядок распространения или предоставления информации и ее защиты. ——————————— <10> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Российская газета. 2006. N 4131. С. 14.
Итак, в соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О борьбе с терроризмом», а также п. 5 ч. 2 ст. 13 Федерального закона «О противодействии терроризму» <11> в оперативном штабе по управлению контртеррористической операцией назначается представитель, ответственный за поддержание связи с общественностью. Формы и объем информирования общественности о террористической акции определяются руководителем оперативного штаба или вышеназванным представителем. ——————————— <11> Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // Российская газета. 2006. N 4014.
Следует отметить, что кино — и видеосъемка места происшествия также осуществляются с разрешения руководителя оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией по ее окончании. До окончания операции сотрудникам прессы, как правило, не препятствуют в фиксации обстановки вокруг места происшествия. Вместе с тем в отношении сотрудников прессы (даже аккредитованных) распространяются положения о личном досмотре, досмотре вещей и транспортных средств, предусмотренные ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» и ч. 3 ст. 11 Федерального закона «О противодействии терроризму». Кроме этого, в соответствии с требованиями п. 4 ст. 11 Федерального закона «О противодействии терроризму» на территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, ведется контроль телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов. Однако следует признать, что в настоящее время еще не сформированы теоретические основы организации работы по взаимодействию с общественностью и СМИ как в ходе проведения антитеррористической деятельности вообще, так и контртеррористической операции в частности. Выделим здесь следующие проблемы: 1. Отсутствует система обучения работников СМИ по вопросам противодействия террористической угрозе и борьбы с терроризмом. Считаем, что работа по связям с общественностью и СМИ в сфере антитеррористической деятельности требует специфической подготовки, которая существенно отличается от общей подготовки работников в области журналистики. 2. Практически отсутствуют руководящие документы Кабинета министров, Национального антитеррористического комитета и внутри силовых структур (указы, постановления, приказы, директивы и т. д.), которые на основе российского законодательства определяли бы систему работы СМИ при решении вопросов борьбы с терроризмом. А это значит, что на правительственном уровне и в силовых ведомствах до сих пор не разработаны организационные основы такой работы. 3. Хотя определенный опыт работы СМИ и органов государственной власти и силовых структур в ходе проведения контртеррористической операции накоплен немалый, считаем, что он еще слабо изучается и обобщается. Об этом свидетельствует отсутствие теоретических разработок в этой области. В то же время отметим, что ошибки в области информационного обеспечения, совершенные в ходе первой чеченской кампании <12>, а также во время совершения крупных терактов <13> (захват заложников в Буденновске, рейд террористов в село Первомайское, взрывы домов в Москве, Волгодонске и т. д.), учитываются при проведении последующих контртеррористических операций. Однако при этом совершаются новые ошибки. Так, например, после проведения операции по освобождению заложников в Москве в театральном центре на Дубровке средства массовой информации привлекли внимание общественности сообщением о химическом составе спецсредств (в частности, газа), примененных при штурме здания. То есть были разглашены запрещенные сведения, т. к. это были секретные разработки военно-промышленного комплекса страны. ——————————— <12> Фактически первая чеченская кампания стала печальным уроком для наших силовых структур в вопросах организации PR-работы. Противоборствующая сторона фактически организовала эту работу более эффективно, в результате чего почти все российские и зарубежные СМИ сочувствовали «воинам Ичкерии». <13> Во время теракта в Буденновске боевики Шамиля Басаева всю необходимую информацию о действиях спецподразделений по освобождению заложников получали непосредственно из просмотра теленовостей, что позволяло террористам эффективно им противодействовать.
4. Нет должного изучения зарубежного опыта по организации работы СМИ в ходе контртеррористической операции. А ведь и ведущие страны не избежали ошибок, а то и откровенных провалов в этой области <14>. ——————————— <14> Так, во время ливано-израильского конфликта в августе 2006 г. принадлежащая «Хезболла» телекомпания «Аль-Манар» перешла на чисто пропагандистское вещание. Выпуски новостей были составлены исключительно из сообщений, подчеркивающих решимость боевиков этой южно-ливанской радикальной политической группировки отстаивать свою территорию. Многие телесюжеты, предоставленные «Аль-Манар» ведущими мировыми СМИ, в ненавязчивой форме выставляли в негативном свете действия Израиля. Постепенно у мирового общественного мнения сложилось отрицательное отношение к израильской армии. Можно сказать, что Тель-Авив проиграл тогда информационную войну. Боевые действия в Ливане прекратились.
На практике, как правило, формами информирования являются официальные заявления должностных лиц (руководителя оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией или представителя указанного штаба, ответственного за поддержание связи с общественностью) либо пресс-конференции. Иногда информационные органы антитеррористических структур заранее готовят различные видеосюжеты и другую имеющуюся информацию для прессы (тексты заявлений, готовые интервью с представителями руководства, фотоснимки и т. д.), в т. ч. и для печатных изданий. Однако, как показывает практика, такая работа порой проводится несвоевременно, что в таких случаях вызывает недовольство у общественности и СМИ. Хотелось бы обратить внимание, что после пресечения террористической акции информирование общественности, как правило, имеет три основные задачи: — предупреждение террористической деятельности; — сбор информации о лицах, причастных к террористической акции; — сбор информации о лицах, пострадавших в результате террористической акции. Особенно важно, чтобы общество знало, какая помощь оказана этим лицам. Здесь возможно проведение общественных акций по оказанию помощи пострадавшим. Таким образом, в Российской Федерации идет процесс образования структуры информационных органов и формирование правовой системы их работы в ходе проведения антитеррористической деятельности. Однако информационное обеспечение антитеррористической деятельности еще недостаточно эффективно. Оно требует скорейшего совершенствования и улучшения.
