(Седлецкая Е. Г.) («Гражданское право», 2012, N 6)
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНЦЕССИОННЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ: ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ <*>
Е. Г. СЕДЛЕЦКАЯ
——————————— <*> Sedletskaya E. G. Civil-legal regulation of concession obligations: general provisions.
Седлецкая Екатерина Геннадьевна, аспирант кафедры гражданского и предпринимательского права Московского государственного областного социально-гуманитарного института.
Статья посвящена общим положениям регулирования концессионных обязательств с позиций Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О концессионных соглашениях».
Ключевые слова: концессионное обязательство, содержание концессионного обязательства, элементы концессионного обязательства.
The article is devoted to General provisions of the regulation of concession liabilities with the position of the Civil code of the Russian Federation and the Federal law «On concession agreements».
Key words: the concession obligation, the content of the concession obligations, elements of the concession obligations.
Государственная концессионная политика Российской Федерации на современном этапе является составной частью социально-экономической сферы государственно-общественной деятельности, осуществляющей мобилизацию финансовых ресурсов, необходимых для концессионной деятельности, реализацию государственных целевых комплексных программ строительства, обеспечение структурных преобразований и повышение эффективности капитальных вложений, в целом выражая отношение государства к инвестиционной деятельности. Основу нормативно-правового регулирования концессионных обязательств составляет Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — Закон о концессионных соглашениях), Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», иные нормативные правовые акты Российской Федерации (например, на уровне подзаконных актов Правительством Российской Федерации для каждой группы объектов во исполнение ч. 4 ст. 10 Закона утверждены типовые концессионные соглашения). Концессионная деятельность опосредует процесс создания и (или) реконструкции имущества (недвижимого имущества или недвижимого имущества и движимого имущества, технологически связанных между собой и предназначенных для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), осуществление деятельности с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения. По концессионному соглашению право собственности на созданное и (или) реконструированное имущество (объект концессионного соглашения) переходит от концессионера к концеденту. Из анализа норм Закона о концессионных соглашениях следует, что концессионным обязательством является гражданско-правовое отношение, в силу которого одна сторона (концессионер) обязуется совершить в пользу другой стороны (концедента) определенные действия, включающие создание и (или) реконструкцию определенного концессионным соглашением недвижимого или недвижимого и движимого имущества, осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а другая сторона (концедент) имеет право требования создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения. Концессионное соглашение является основанием для возникновения концессионного обязательства. Обязательство по концессионному соглашению возникает из сложного юридического состава с последовательным порядком накопления юридических фактов: во-первых, принятие решения публичным образованием о создании и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения; во-вторых, заключение концессионного соглашения с конкретным частным инвестором (концессионером). Юридическая природа концессионного обязательства заключается в уступке со стороны государства определенных вещных прав на объект соглашения частному лицу на определенных условиях. В отличие от других гражданско-правовых обязательств, предметом концессионного обязательства являются, во-первых, действия концессионера по созданию (строительству), реконструкции строго определенного недвижимого и (или) недвижимого и движимого имущества, а также осуществление деятельности с его использованием (эксплуатацией); во-вторых, инвестиционная деятельность; в-третьих, работы, в том числе характер работ по созданию и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения; в-четвертых, комплекс мероприятий по эксплуатации объекта концессионного соглашения; в-пятых, действия по передачи объекта концессионного соглашения. Концессионные обязательства с учетом особенностей правового статуса государства как участника концессионной деятельности основываются на принципах взаимоличной выгоды сторон при исполнении концессионного обязательства; гласности и прозрачности концессионной деятельности; балансе интересов и рисков сторон концессионных обязательств; выборе концессионера как стороны концессионного обязательства на конкурсной основе; обеспечении гарантий прав и законных интересов концессионера. В концессионных соглашениях присутствуют обязательства посреднического типа, некоторые из них прямо предусмотрены в Законе о концессионных соглашениях: например, это обязательство концессионера по вводу в эксплуатацию построенного (реконструированного) объекта (ч. 14 ст. 3 Закона), когда концессионер явно будет действовать в интересах концедента. Так, можно предположить, что концессионным соглашением концессионеру может быть поручена государственная регистрация на объект концессионного соглашения и при обременении права собственности (ч. 15 ст. 3 Закона). Такого рода обязательства в зависимости от их содержания будут регулироваться нормами, относящимся к посредническим обязательствам (договоры поручения, агентирования <1>. ——————————— <1> Вилисов М. В. Проблемы реализации Закона о концессионных соглашениях // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2005. N 4(25). С. 45.
Помимо основных сторон концессионных обязательств (концедента — Российская Федерация, субъект РФ, органы местного самоуправления и концессионера — индивидуальный предприниматель, отечественный или иностранный инвестор) в концессионном обязательстве могут участвовать государственные и муниципальные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения, бюджетные учреждения на праве оперативного управления, банки и иные кредитные организации, финансовые, технические и страховые компании, потребители оказываемых услуг. В целях привлечения банковского финансирования в концессионный проект, необходимо финансовым организациям предоставить право контроля за реализацией концессионного проекта и право предотвращения расторжения концессионного соглашения по вине концессионера, посредством, во-первых, заключения между инвесторами, т. е. акционерами концессионера и финансирующими организациями, договоров о залоге акций; во-вторых, заключения между концедентом, концессионером и финансирующими организациями прямых соглашений, обеспечивающих защиту интересов банка, с использованием механизма «вступление в проект». В контексте настоящей статьи следует обратить внимание на способы обеспечения исполнения концессионных обязательств. Обеспечение исполнения концессионного обязательства создает обязательственное правоотношение между сторонами концессионного соглашения. Система обеспечительных мер по концессионному соглашению является незамкнутой; так, в соответствии со ст. 329 ГК РФ помимо указанных способов могут использоваться и иные, предусмотренные законом или соглашением. Направленность вновь появляющихся способов может различаться: во-первых, защита интересов кредитора при нарушении концессионного обязательства; во-вторых, стимулирование должника к исполнению обязанностей, а при ее неисполнении — защита интересов кредитора. В качестве способа обеспечения исполнения концессионных обязательств используется залог, неустойка, удержание имущества должника, поручительство, банковская гарантия, задаток и другие способы, предусмотренные Законом о концессионных соглашениях или самим текстом концессионного соглашения. Залог и удержание имущества должника побуждают его к надлежащему исполнению концессионного обязательства, а при его нарушении гарантируют защиту интересов кредитора. В данном контексте следует отметить и то обстоятельство, что залог стимулирует должника к исполнению обязательства, а удержание имущества должника может проявиться в качестве обеспечительного средства уже после нарушения должником своих концессионных обязательств <2>. ——————————— <2> Гонгало Б. М. Учение об обеспечении обязательств. М., 2004. С. 35.
Залог должен стать одним из способов обеспечения прав концессионера. Концессионер должен быть наделен правом создавать залоговое право в отношении своих активов, имущественных прав, в том числе имеющих прямое отношение к инфраструктурному объекту, если это необходимо для обеспечения финансирования проекта. Целесообразно было бы в Законе о концессионных соглашениях при обеспечении исполнения обязательств концессионера в виде передачи концессионером концеденту в залог прав концессионера по договору банковского вклада (депозита) предусмотреть восполнение суммы вклада (депозита) концессионером в случае ее уменьшения. В отличие от других гражданско-правовых обязательств права концессионера могут использоваться в качестве способа обеспечения исполнения обязательств по концессионному соглашению в соответствии с ч. 4 ст. 5 Закона о концессионных соглашениях в случае, если объектом концессионного соглашения являются системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо — и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения. В данном случае между концедентом, концессионером и кредитором заключается соглашение, определяющее права и обязанности сторон (в том числе ответственность в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения концессионером своих обязательств перед кредитором), порядок проведения концедентом конкурса в целях замены лица по концессионному соглашению. Такое соглашение заключается только с одним кредитором на срок, не превышающий срока действия концессионного соглашения. В целом концессионные обеспечительные способы исполнения обязательств представляют собой установленные законодательством о концессионных соглашениях дополнительные гарантии осуществления своих прав уполномоченным лицом и (или) защиты интересов этого лица. В ч. 2 ст. 5 Закона о концессионных соглашениях определены особенности перемены лиц в обязательствах концессионера, возникающих из концессионного соглашения. Перемена лиц по концессионному соглашению на стороне концессионера путем уступки требования или перевода долга возможна только после ввода в эксплуатацию объекта концессионного соглашения. До этого момента концессионеру свои права (требования) и долги, возникшие на основании концессионного соглашения, передавать третьему лицу запрещено, даже если концедент согласен на такую передачу. Основу обеспечения концессионной деятельности концессионера составляют гарантии их прав и законных интересов, которые в целом обеспечивают надлежащую защиту инвестиций при осуществлении концессионной деятельности. Гарантии прав и законных интересов концессионера представляют собой совокупность определенных условий, которые обеспечивают защиту концессионера при осуществлении концессионной деятельности, а также это есть обязательство, которое принимает на себя государство в связи с осуществлением процесса концессионирования. В свою очередь, защита прав концессионера — это совокупность предусмотренных законодательством о концессионных соглашениях правовых гарантий, направленных на восстановление или защиту имущественных интересов (прав) концессионеров. Стороны концессионного соглашения за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств по концессионному соглашению несут ответственность, предусмотренную ст. 16 Закона о концессионных соглашениях. Применение концессионной ответственности всегда связано с возмещением убытков, уплатой неустойки, взысканием причиненного ущерба. Ответственность по концессионным обязательствам предопределяется ее компенсационным характером и вследствие этого необходимостью эквивалентного возмещения стороне причиненных ей убытков или вреда. Таким образом, гражданско-правовое отношение, в силу которого одна сторона (концессионер) обязуется совершить в пользу другой стороны (концедента) определенные действия, включающие создание и (или) реконструкцию определенного концессионным соглашением недвижимого или недвижимого и движимого имущества, осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а другая сторона (концедент) имеет право требования создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, именуется концессионным обязательством. Основанием возникновения концессионного обязательства является принятие решения публичным образованием о создании и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, заключение концессионного соглашения с конкретным частным инвестором (концессионером). Сторонами концессионных обязательств являются концедент и концессионер, банки и иные кредитные организации, финансовые, технические и страховые компании, потребители оказываемых услуг. В концессионном обязательстве при поручении концессионеру государственной регистрации права на объект концессионного соглашения и обременении права собственности возникают обязательства посреднического типа. В отличие от других гражданско-правовых обязательств права концессионера могут использоваться в качестве способа обеспечения исполнения обязательств по концессионному соглашению. Обеспечением концессионной деятельности являются гарантии прав и законных интересов концессионера, которые представляют собой совокупность определенных условий, обеспечивающие защиту концессионера при осуществлении концессионной деятельности, а также это есть обязательство, которое принимает на себя государство в связи с осуществлением процесса концессионирования. За неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по концессионному соглашению стороны несут ответственность, сущность которой заключается в применении в соответствии с законодательством Российской Федерации к причинителю вреда мер, в результате которых у него изымается и передается потерпевшей стороне концессионного соглашения имущество, которое причинитель вреда не утратил бы, если бы надлежащим образом исполнил свои обязанности по концессионному соглашению. В целом нормативно-правовое регулирование концессионных обязательств по российскому гражданскому законодательству не отличается комплексностью, что проявляется в противоречии регионального законодательства, регулирующего заключение концессионных соглашений, федеральному.
