Соотношение международно-правовых актов и семейного законодательства Российской Федерации в регулировании усыновления при наличии иностранного элемента

(Шерстнева Н. С.) («Международное публичное и частное право», 2006, N 4)

СООТНОШЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И СЕМЕЙНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РЕГУЛИРОВАНИИ УСЫНОВЛЕНИЯ ПРИ НАЛИЧИИ ИНОСТРАННОГО ЭЛЕМЕНТА

Н. С. ШЕРСТНЕВА

Шерстнева Н. С., ректор Тверского института экологии и права, кандидат юридических наук.

В области международного усыновления всегда существовала сложность в решении вопроса о том, право какой страны подлежит применению при установлении усыновления. В данной ситуации применяются специальные коллизионные нормы, содержащиеся в различных источниках, прежде всего в национальном законодательстве РФ. Важно отметить, что согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ наша страна признает приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров перед нормами национального права. Нормы конвенций и международных договоров составляют часть российского гражданского процессуального права, семейного права. В теории международного частного права нормы международных соглашений рассматриваются как автономная часть национального права. В ст. 6 СК РФ определены условия применения правил международных договоров Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены семейным законодательством, применяются правила международного договора. Данное правило действует и в гражданском процессуальном праве. Очевидно, что нормы международных правовых актов, касающиеся вопросов межгосударственного усыновления, имеют большое значение в правоприменительной практике. Они содержат основополагающие принципы регулирования данного вопроса, позволяют государствам разрешать возникающие коллизии. 15 сентября 1990 г. для СССР вступила в силу Конвенция ООН о правах ребенка. В ст. 21 Конвенции предусмотрено, что государства-участники обеспечивают, чтобы усыновление ребенка разрешалось только компетентными властями, которые определяют в соответствии с применимыми законами и процедурами и на основе всей относящейся к делу достоверной информации, что усыновление допустимо ввиду статуса ребенка. Конвенция о правах ребенка принята и открыта для присоединения Резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г. К числу международных правовых актов по вопросам охраны детства можно отнести Женевскую декларацию прав ребенка 1924 г., Декларацию прав ребенка, провозглашенную Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1959 г., Гаагскую конвенцию о защите детей и сотрудничестве в области международного усыновления от 29 мая 1993 г. Итак, специфика регулирования отношений с иностранным элементом в сфере установления усыновления и его отмены совершенно очевидна. В ст. 165 СК РФ решены коллизионные вопросы усыновления, включая и отмену усыновления. В последнее время усыновление иностранными гражданами или лицами без гражданства детей, являющихся гражданами Российской Федерации, стало довольно распространенным явлением. Так, если в 1994 — 1995 гг. зарегистрировано 3693 подобных факта, что составило около 2,5% от общего количества случаев передачи детей на усыновление и под опеку или попечительство (148390), то в 1997 — 1999 гг. в семьи иностранных граждан передано на усыновление уже 17605 российских детей, или более 6% от общего количества случаев передачи детей на усыновление и под опеку или попечительство (287694), в целом по Российской Федерации. В 2000 г. каждый четвертый усыновленный российский ребенок усыновлен иностранными гражданами — 6,29 тыс. из 24,16 тыс. Вместе с тем в некоторых субъектах РФ удельный вес усыновления детей иностранными гражданами от общего количества усыновленных значительно выше среднестатистического общероссийского показателя. Так, по данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 1999 г. он составлял: в г. Санкт-Петербурге — 85%, в Республике Карелия — 70%; в Тульской области — 68%, в Тверской области — 65%; в Брянской, Владимирской, Смоленской областях и г. Москве — более 50%, в Ярославской области — 40% <*>. ——————————— <*> См.: Приказ Министерства образования РФ от 26 августа 1999 г. N 214 «О нарушении законодательства об усыновлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Вестник образования. 1999. N 11. С. 64 — 65.

В соответствии со ст. 165 СК РФ усыновление (его отмена) на территории РФ детей, являющихся гражданами РФ, иностранными гражданами или лицами без гражданства, производится на основе законодательства государства, гражданином которого является усыновитель на момент подачи заявления об установлении усыновления (при усыновлении ребенка лицом без гражданства — в соответствии с законодательством государства, в котором это лицо имеет постоянное место жительства). При усыновлении ребенка супругами, имеющими различное гражданство, должны быть соблюдены требования законодательства обоих государств при условии, что Российская Федерация связана с ними соответствующими международными договорами. Как справедливо отмечает И. М. Кузнецова, в случае отсутствия международно-правовых отношений в этой сфере между государствами усыновление не может быть осуществлено, так как отсутствуют гарантии соблюдения прав и законных интересов усыновляемого ребенка <*>. ——————————— <*> См.: Комментарий к Семейному кодексу РФ / Под ред. И. М. Кузнецовой. М., 1996. С. 427.

Практика показывает, что нередко закрепленные правила усыновления российских детей иностранцами нарушаются. В частности, установлено, что не выполнялись требования Министерства образования и науки РФ, изложенные в письме от 14 июня 2001 г. N 736/28-5 «Об организации выезда несовершеннолетних граждан Российской Федерации на отдых, обучение или лечение», иностранные организации не представляли в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ заявление иностранных граждан на имя директора учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с просьбой о временном помещении несовершеннолетнего гражданина РФ в их семью; отсутствовало заключение компетентного органа государства по месту проживания иностранных граждан об условиях их жизни для возможного временного помещения несовершеннолетнего гражданина РФ в эту семью; не соблюдалось обязательство принимающей семьи о своевременном возвращении ребенка в Российскую Федерацию и социальной страховке на ребенка. Так, организациями «Кросроудс Эдопшн Сервисиз» (США) и «Чилдрэнс Хоуп Интернэшнл» (США), занимающимися организацией отдыха детей в Приморском крае, не были представлены требуемые документы, что не помешало бывшему руководителю Департамента образования и науки подписать договоры с этими организациями и издать соответствующие приказы, на основании которых воспитанники интернатных учреждений были отправлены в США с условием проживания в американских семьях <*>. ——————————— <*> См.: Павловская Т. Преступная Юнона // Российская газета. 2006. 26 января.

В результате выявлен целый комплекс взаимосвязанных, систематических и грубых нарушений действующего законодательства, регламентирующего порядок передачи детей на усыновление иностранным гражданам. Не соблюдаются правила о приоритете российских граждан при усыновлении детей. Нарушения указанного законодательства допускаются и в связи с отсутствием четкого требования о внесении в анкету детей конкретных мер, принятых к устройству ребенка в российскую семью, например полных данных кандидатов в усыновители, которым предлагался ребенок, сведений о помещении информации о нем в средствах массовой информации и на других информационных носителях. Кроме того, применение норм иностранного права возможно только при соблюдении требований ст. 124 — 133 СК РФ с учетом положений международного договора Российской Федерации о межгосударственном сотрудничестве в области усыновления детей, а именно: ст. 124 — 126, 127 СК (за исключением абзаца восьмого п. 1, т. е. нормы о запрете усыновлять детей лицам, которые на момент установления усыновления не имеют дохода, обеспечивающего усыновляемому ребенку прожиточный минимум, установленный в субъекте РФ, на территории которого проживают усыновители (усыновитель)), ст. 128 и 129 СК, ст. 130 СК (за исключением абзаца пятого, т. е. нормы об отсутствии необходимости получения согласия родителей ребенка на его усыновление, если по причинам, признанным судом неуважительными, родители более шести месяцев не проживают совместно с ребенком и уклоняются от его воспитания и содержания), ст. 131 — 133 СК РФ. Таким образом, дети, в отношении которых допускается усыновление, порядок учета таких детей и лиц, желающих быть усыновителями, условия усыновления, порядок усыновления определяются по российскому законодательству. Кроме того, усыновление российских детей иностранными гражданами или лицами без гражданства, не являющимися родственниками детей, допускается только: а) по истечении трех месяцев со дня поступления сведений о детях, нуждающихся в устройстве в семью, в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей; б) если не представилось возможным передать этих детей на воспитание в семьи граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ, или на усыновление родственникам детей, независимо от места их жительства и гражданства (ст. 124 СК РФ). Поэтому, как отмечалось выше, если требования, обеспечивающие интересы ребенка, соответствующего иностранного государства или указанное требование российского законодательства не соблюдены, то усыновление не допускается. Так, обсуждая вопрос о возможности удочерения Р. иностранными гражданами — супругами Г., суд обоснованно пришел к выводу о неправомерности такого удочерения, поскольку в нарушение положений норм международного права — ст. 16, 17 Декларации о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновление на национальном и международных уровнях, Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. и российского законодательства — ст. 122, 123, 124 Семейного кодекса Российской Федерации (СК РФ) не был соблюден принцип приоритетного устройства ребенка на воспитание в семью российских граждан. В случае если один супруг является гражданином иностранного государства, а другой — гражданином Российской Федерации и оба постоянно проживают на территории РФ, при усыновлении российского ребенка применяются правила, установленные для граждан РФ, если иное не предусмотрено международным договором. При усыновлении на территории России детей, являющихся гражданами иностранных государств, исходя из общего правила применяется российское законодательство, но необходимо получить согласие законного представителя ребенка и компетентного органа государства, гражданином которого является усыновляемый. Необходимо отметить, что согласно ст. 26 Федерального закона РФ от 31 мая 2002 г. N 62 «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 2 ноября 2004 г.), ребенок — гражданин РФ при усыновлении его иностранным(и) гражданином(ами) сохраняет гражданство Российской Федерации. Но гражданство усыновленного ребенка может быть прекращено в общем порядке по заявлению обоих усыновителей или единственного усыновителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства. Данный Закон устанавливает упрощенный порядок приобретения гражданства Российской Федерации, если ребенок усыновляется супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой имеет иное гражданство. В этом случае предусматривается необходимость подачи совместного заявления обоих усыновителей независимо от места жительства ребенка. Однако представляет определенный интерес императивная норма ч. 4 ст. 26 Закона о гражданстве 2002 г. об автоматическом приобретении гражданства РФ усыновленным ребенком со дня усыновления при наличии совокупности трех юридических фактов: 1) если один из усыновителей является гражданином РФ; 2) при отсутствии в течение одного года со дня усыновления заявления обоих усыновителей; 3) если ребенок и его усыновители проживают на территории РФ. Согласно п. 3 ст. 165 СК РФ защита прав и законных интересов детей, являющихся гражданами РФ и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства, за пределами территории РФ, если иное не предусмотрено международным договором РФ, осуществляется в пределах, допускаемых нормами международного права, консульским учреждением РФ, в котором указанные дети состоят на учете. В марте 2000 г. образована Межведомственная комиссия по вопросам усыновления иностранными гражданами детей, являющихся гражданами Российской Федерации, которая является координационным органом в деле охраны прав и интересов усыновляемых. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 марта 2000 г. «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением» (в редакции от 10 марта 2005 г.) <*>, которым утверждено одноименное Положение, вопросы аккредитации (продления срока аккредитации, отказа в аккредитации) представительств вышеуказанных организаций возложены на Министерство образования и науки Российской Федерации. ——————————— <*> Постановление Правительства РФ от 28 марта 2000 г. N 268 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением» // СЗ РФ. 2000. N 14. Ст. 1501.

В ходе проверки Генеральной прокуратурой установлено, что срок аккредитации у большинства представительств, подавших документы на продление срока аккредитации, истек в 2004 г. Приказами Министра образования и науки РФ от 17 мая 2005 г. N 140 и от 9 июня 2005 г. N 174 продлен срок аккредитации представительств 52 иностранных организаций, осуществляющих деятельность по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации. По данным проверки законности продления срока аккредитации, установлено, что из 52 аккредитованных представительств иностранных организаций 31 получило такое разрешение в нарушение действующего законодательства. Так, при рассмотрении в мае 2005 г. вопроса о продлении срока аккредитации представительств Минобрнауки РФ по большинству из них не запрашивало новые заключения из МИДа РФ, МВД РФ, Минюста РФ, а использовало заключения, датированные апрелем, маем, сентябрем 2004 г., т. е. Минобрнауки РФ не проверило наличие либо отсутствие в указанных министерствах негативной информации о представительстве за истекший период. Установлено, что на момент решения вопроса о продлении срока аккредитации многие представительства имели задолженность по представлению отчетов и сведений о постановке усыновленных детей на консульский учет, а также имелась негативная информация об их деятельности. Несмотря на это, в нарушение нормативных требований Минобрнауки РФ 17 мая 2005 г. приняло решение об их аккредитации. Так, Управление образования Новосибирской области 28 апреля 2005 г. информирует Минобрнауки РФ, что у агентства Christian World Adoption («Кристиан Уорлд Эдопшн») (США) имеются нарушения в представлении отчетов и на 10 марта 2005 г. не представлено 3 отчета. Министерство образования Самарской области сообщает, что усыновлено 8 детей и ни по одному из них нет ни отчетов, ни сведений о постановке на консульский учет. В отношении Interador («Интерадоп») (Испания) Управление образования Ивановской области сообщает, что этим агентством нарушаются сроки представления отчетов <*>. ——————————— <*> Справка Генеральной прокуратуры «О проверках законности продления срока аккредитации представительств иностранных организаций, осуществляющих деятельность по усыновлению российских детей». М., 2005.

Анализ изученной практики свидетельствует, что не осуществляется надлежащий контроль за деятельностью представительств, имеются нарушения в действиях агентств и представительств иностранных организаций по усыновлению российских детей. В обобщенном виде нарушения сводятся к следующему: несвоевременно представляется информация о постановке детей на консульский учет; имеется задолженность по отчетам о детях; нет сведений об усыновленных детях; на консульский учет ставится меньшее число детей по сравнению с фактически усыновленными. Например, в Магаданской области усыновлено 13 детей, а сведения о постановке на консульский учет даны по 9 детям. В Архангельской области усыновлено 28 детей в 2004 г., а сведения даны только по 8 детям; в Смоленской области усыновлено в 2004 г. 19 детей, из них поставлено на консульский учет — 2. Имеют место различные нарушения рассмотренного порядка усыновления детей иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также попытки противоправного взаимодействия с посредническими иностранными и российскими организациями, адвокатами, частными лицами, не наделенными соответствующими компетентными органами принимающего государства правом помещения детей в семьи и последующего контроля за условиями жизни и воспитания детей. Допускаются и нарушения законодательства при оформлении документов кандидатов в усыновители. Подобные действия в РФ в зависимости от степени общественной опасности наказуемы в административном (ст. 5.37 КоАП) или уголовном (ст. 154 УК) порядке. Вместе с тем принятие соответствующих мер реагирования по фактам незаконного усыновления детей, являющихся российскими гражданами, иностранными гражданами на практике является крайне затруднительным из-за отсутствия двусторонних договоров РФ с большинством иностранных государств о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и семейным делам. В этой связи первоначально п. 3 Постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 19 сентября 1997 г. N 1728-II ГД «О неотложных мерах по повышению государственного контроля за усыновлением», а затем и ст. 4 Федерального закона от 27 июня 1998 г. N 94-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации» Правительству РФ рекомендовано выступить с инициативой заключения двусторонних международных договоров между РФ и иностранными государствами о сотрудничестве в области межгосударственного усыновления в целях максимального обеспечения прав и законных интересов усыновленных детей — граждан РФ, включая обеспечение при этом контроля за условиями их жизни и воспитания за пределами территории РФ.

——————————————————————