12 апреля 2006 г. состоялось первое заседание Совета министров юстиции государств — участников Содружества Независимых Государств. Этот Совет появился в соответствии с решением Совета глав государств Содружества от 26 августа 2005 г.
Заседание Совета прошло под председательством министра юстиции Российской Федерации Ю. Чайки. При участии советника Правового департамента секретариата Исполнительного комитета СНГ В. Гимера, министра юстиции Республики Армения Д. Арутюняна, министра юстиции Республики Беларусь В. Голованова, министра юстиции Киргизской Республики М. Кайыпова, министра юстиции Республики Таджикистан Х. Хамидова, первого заместителя министра Республики Грузия К. Коркелии, начальника Международного правового управления Министерства юстиции Азербайджанской Республики З. Гафарова.
Напомним, что Совет осуществляет подготовку и обеспечение реализации решений Совета глав государств СНГ и Совета глав правительств СНГ, занимается координацией и обеспечением сотрудничества в сфере осуществления политики государств — участников СНГ по вопросам, входящим в компетенцию министерств юстиции. В его полномочия входит также содействие гармонизации законодательств государств — участников СНГ, обмен информацией по формированию и реализации правовой политики государств, подписавших решение, и участие в создании информационно-правовой базы государств — участников СНГ.
Открывая заседание, Ю. Чайка в своем вступительном слове отметил важную роль, которая отводится министерствам юстиции в деле реализации договоренностей, достигнутых руководителями государств — участников Содружества. «Сегодня проводится первое заседание Совета, на котором предстоит утвердить основополагающие документы, что положит начало дальнейшей деятельности».
В своей речи министр настаивал на необходимости выработки единой позиции по ряду вопросов правового обеспечения сотрудничества государств — участников Содружества, формирования и развития правовой системы. Он выразил уверенность, что созданный в августе 2005 г. Совет министров юстиции государств — участников СНГ «будет способствовать более оперативному решению возложенных на органы юстиции задач, выработке единой позиции по общественно-политическим вопросам, подготовке и обеспечению реализации решений Совета глав государств СНГ и Совета глав правительств Содружества, координации и обеспечению сотрудничества министерств юстиции государств — участников СНГ в области формирования согласованной политики в сфере юстиции, разработке модельных законопроектов, а также унификации законодательства и приведению его в соответствие с мировыми стандартами».
Министр считает необходимым обеспечить развитие информационного обмена законодательными и иными нормативными правовыми актами, создание современной эффективной электронной правовой базы: «наличие такой базы позволит своевременно выявлять правовые пробелы и своевременно восполнять их, делая выводы о состоянии правового обеспечения государств».
В ходе первого заседания Совета министров юстиции государств — участников СНГ был выработан Регламент Совета, рассмотрены вопросы сравнительно-правового анализа уголовно-исполнительного законодательства государств — участников СНГ и рекомендации по его унификации. Произошел обмен опытом работы министерств юстиции в сфере правового регулирования отношений в области семейного законодательства и образования.
На совещании министр юстиции Российской Федерации Ю. Чайка выступил с докладом, в котором осветил два актуальных вопроса.
Сравнительно-правовой анализ
уголовно-исполнительного законодательства
государств — участников СНГ
В современном мире все активнее идут многоуровневые интеграционные процессы, являющиеся признаком политической зрелости государства. Подобная деятельность характерна и для унификации законодательства. В рамках СНГ этот вопрос поднимался и ранее. Так, Советом межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ 19 октября 1995 г. было указано, что распад единого правового пространства делает актуальным решение проблемы унификации уголовно-исполнительного законодательства бывших союзных республик.
В самом деле, нам — наследникам единой правовой системы — куда легче пройти этот путь, нежели странам, не имеющим для работы столь значимого исторического фундамента. При этом мы можем обогатить друг друга юридическими находками и действующими правовыми моделями, которые были испытаны в рамках национального правоприменения.
До настоящего времени заключаемые в пределах СНГ соглашения затрагивали преимущественно оперативно-розыскные и информационные аспекты сотрудничества и не содержали попыток унификации уголовно-исполнительного законодательства. Сейчас перед нами открылись перспективы для работы, которая должна вестись в двух направлениях, охватывая унификацию национального законодательства стран Содружества и приведение его в соответствие с признанными мировыми стандартами. Несомненно, мы не должны слепо копировать модели уголовно-исполнительной политики других стран, однако анализ мирового опыта в этой области может быть весьма полезен.
Важная роль в обеспечении прав заключенных как одной из наименее защищенных групп населения принадлежит международным соглашениям и рекомендациям ООН в области защиты прав человека и борьбы с преступностью.
В Минимальных стандартных правилах ООН по обращению с заключенными 1995 г. были определены основные направления социальной политики в отношении осужденных. В этом документе указывается, что в обращении с заключенными следует подчеркивать не их исключение из общества, а то, что они продолжают оставаться его членами. Обязательное требование — социальная работа с осужденными в пенитенциарных учреждениях.
В большинстве европейских стран весьма осторожно применяют такой вид наказания, как лишение свободы за преступления средней тяжести или малозначительные, справедливо полагая, что в большинстве случаев изоляция человека от общества не способствует его перевоспитанию или исправлению. Международное сотрудничество в области работы с осужденными оказывает прямое влияние на правовое регулирование их положения и в нашей стране. С учетом мировой практики в России разработаны законопроекты, регламентирующие введение в действие такого нового вида наказания, как ограничение свободы, и исключение такого вида наказания, как арест, из системы исполнения наказаний. С 1 января 2005 г. на территории России действует наказание в виде обязательных работ.
Действующее в нашей стране уголовно-исполнительное законодательство в целом соответствует требованиям, сформулированным в Минимальных стандартных правилах обращения с заключенными и в других международных пактах, а в ряде случаев оно значительно прогрессивнее. Следует отметить наличие длительных свиданий с осужденными, организацию телефонных разговоров, отправление ими денежных переводов. Вместе с тем при работе с международно-правовыми актами необходимо учитывать, что они по большей части не являются актами прямого действия и должны быть соответствующим образом трансформированы в национальном законодательстве.
Первым шагом в этом направлении стало принятие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 июля 1997 г. Он учитывает основные правила исполнения наказаний и обращения с осужденными, закрепленные в международных правовых актах. В новый УИК впервые введена норма о соотношении отечественного уголовно-исполнительного законодательства и международно-правовых норм. Правовой статус осужденных, их основные права и обязанности закреплены законодательно, а не на уровне ведомственных нормативных правовых актов.
Происходящие в последние годы социально-экономические и политические процессы, углубление международных связей России и ее вступление в Совет Европы обусловили необходимость правовой реформы в целом и уголовно-исполнительной системы в частности. Развитие уголовно-исполнительной системы невозможно без реформы уголовно-исполнительного законодательства, в том числе норм, касающихся общения осужденных к лишению свободы с внешним миром. Как показывает практика, если осужденному удается поддерживать контакты с внешним миром, то это помогает ему найти место в обществе после освобождения.
Однако в области унификации уголовно-исполнительного законодательства стран Содружеств работа еще только начата. В этой связи представляется целесообразным с целью унификации уголовно-исполнительного законодательства провести конференцию с участием как представителей государственных органов государств — участников СНГ, так и независимых экспертов. В ее повестку должны быть внесены вопросы, связанные с разработкой модельного уголовно-исполнительного кодекса, принятие стандартов обращения с осужденными, устанавливающих правовой уровень, ниже которого не должно опускаться законодательство любого государства СНГ, и типового положения о персонале органов, исполняющих наказания.
Обмен опытом работы министерств юстиции в сфере
правового регулирования отношений в области
семейного законодательства и образования
В связи с нарастающими интеграционными процессами Минюст России прилагает усилия к более тесному взаимодействию национального и международного права в области семейного законодательства и образования. В России начало активно обновляться и законодательство о семье и браке. Кроме воспроизведения устоявшихся семейных отношений, в новый Семейный кодекс были включены новые для российского законодательства нормы: брачный договор; соглашение об уплате алиментов; права детей в семье; банк данных о детях, оставшихся без родительского попечения; приемная семья и др.
Не оставлена без внимания и проблема правового воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. Отдавая приоритет семейному воспитанию, Кодекс подробно регламентирует различные формы воспитания: опека и попечительство, приемная семья и усыновление как основная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Российское законодательство допускает усыновление детей — граждан Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства. Длительное время отношения в этой сфере были урегулированы недостаточно.
Усыновление российских детей иностранцами выявило много проблем. Так, в связи с расширившейся деятельностью коммерческих посредников, содействующих усыновлению детей, возникла объективная необходимость регламентировать их работу, допуская к ней только аккредитованных лиц. Теперь Минюст России осуществляет проверку представленных на аккредитацию документов на соответствие установленным требованиям. Он проверяет также наличие в законодательных актах иностранного государства норм по признанию актов усыновления, произведенного в Российской Федерации, и иных положений, ограничивающих права и законные интересы усыновленных детей.
В последнее время в средствах массовой информации много говорят о том, что стоит прекратить практику усыновления детей иностранными гражданами. Между тем главное в этом вопросе — продуманный механизм контроля за семьей усыновителя.
Особую ответственность налагает на нас демографический спад, наблюдающийся в России. В этой связи законодателями предпринимается ряд мер, направленных на правовую защиту семьи. При участии Минюста были подготовлены заключения на ряд изменений в федеральных законах, разработка которых обусловлена необходимостью усиления государственной поддержки материнства, отцовства и детства и направлена на увеличение размеров государственных пособий.
Минюст России принял участие в нормативном сопровождении реализации приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, способствующих улучшению демографической ситуации в России. Ежегодно подготавливается государственный доклад о положении детей в Российской Федерации. В его проект Минюст России представляет сведения о необходимых правовых мерах по обеспечению выживания, защиты и развития детей. Дальнейшая работа в этой области поможет полноценному развитию ребенка, позволит реализовать принципы приоритета семейного воспитания, поспособствует устройству детей на воспитание в семьи российских граждан.
За последние десять лет как качественное, так и количественное развитие получило также законодательство об образовании. В соответствии с ч. 4 ст. 43 Конституции Российской Федерации основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обязаны обеспечить получение детьми основного общего образования. Следует отметить, что государство обеспечивает право граждан на образование путем создания системы соответствующих социально-экономических условий для его получения: выплата стипендий, предоставление учебных отпусков, обеспечение местами в общежитиях и интернатах. Государство оказывает содействие в получении образования гражданам, проявившим выдающиеся способности, посредством предоставления специальных государственных стипендий Правительства Российской Федерации и стипендии Президента Российской Федерации, включая стипендии для обучения за рубежом.
Следует отметить, что в соответствии с программой социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 гг.), основные усилия Правительства Российской Федерации направлены на реализацию приоритетного национального проекта в сфере образования. Предусматривается стимулирование образовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы; информатизация образования; расширение возможностей получения начального профессионального образования военнослужащими, проходящими военную службу по призыву; формирование двух национальных университетов и двух бизнес-школ; дополнительное вознаграждение учителей за классное руководство, ежегодное поощрение лучших учителей.
В настоящее время Министерство юстиции Российской Федерации принимает участие в нормативно-правовом сопровождении реализации приоритетного национального проекта в сфере образования. В частности, при проведении правовой экспертизы, своими заключениями Министерство поддержало следующие проекты постановлений Правительства Российской Федерации: «О ежегодном поощрении лучших учителей» и «О мерах государственной поддержки образовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы». А также проект указа Президента Российской Федерации «О государственной поддержке способной и талантливой молодежи» и проект федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации» (в части обеспечения доступности высшего образования для лиц, отслуживших не менее трех лет по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации и иных воинских формированиях).
Оценивая состояние образовательного законодательства, необходимо отметить, что в основном оно соответствует общепризнанным нормам международного права, ориентируясь на прогрессивные тенденции его развития. Вместе с тем актуальной остается задача укрепления основ единого образовательного пространства в рамках СНГ.
Особенность нормативных правовых актов СНГ по вопросам образования состоит в том, что они не имеют прямого действия на территории стран — участников Содружества. Чтобы стать составной частью законодательства отдельных государств, акты СНГ должны быть приняты компетентными органами этих государств в качестве собственных внутринациональных правовых актов.
Исходя из изложенного полагаю целесообразным активизировать дальнейшее сотрудничество в правовой сфере между нашими государствами, что будет способствовать совершенствованию международных норм, регулирующих общественные отношения в сфере семейного законодательства и образования.
