Овлащенко Александр Владимирович, эксперт по морской политике, кандидат юридических наук.
Покровский Иван Федорович, член Президиума Морского совета при Правительстве Санкт-Петербурга, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки России.
В статье показан негативный характер инкорпорирования в Стратегию развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 г. методологии комплексного управления прибрежными зонами. Обосновано требование пересмотра ряда политико-правовых положений данного документа в целях более эффективного обеспечения долгосрочных интересов национальной морской политики России.
Ключевые слова: Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 г., комплексное управление прибрежными зонами (КУПЗ), безопасность морской деятельности России.
Strategy of development of sea activity of the Russian Federation till 2030: some thoughts post factum
A.V. Ovlashhenko, I.F. Pokrovskij
The article shows negative character of incorporation into the Strategy of Development of Sea Activity in the Russian Federation till 2030 of methodology of complex management of seaboard zones; substantiates the requirement for reconsideration of a number of political-law provisions of this document for the purposes of more efficient ensuring long-term interests of national sea policy of Russia.
Key words: Strategy of Development of Sea Activity of the Russian Federation till 2030, complex management of seaboard zones, security of sea activity of Russia.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2010 г. N 2205-р <1> была утверждена Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 г. (далее — Стратегия). В документе определяются стратегические цели, задачи и перспективные пути развития основных видов морской деятельности России. Как заявлено в самой Стратегии, последняя направлена на обеспечение интересов Российской Федерации в Мировом океане, предусмотренных в Морской доктрине Российской Федерации на период до 2020 года (далее — Морская доктрина), повышение эффективности основных видов морской деятельности, поддержание сбалансированности специализированного флота, а также на развитие морской деятельности в целом. Поэтапное разрешение главных проблем морской деятельности, как указано в Стратегии, должно способствовать повышению уровня национальной безопасности государства, а также возрастанию эффективности функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, системы государственной безопасности <2>.
———————————
<1> Распоряжение от 8 декабря 2010 г. N 2205-р «О Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года» // Интернет-портал Правительства Российской Федерации. URL: http://government.ru/gov/results/13458/.
<2> Приложение к распоряжению от 8 декабря 2010 г. N 2205-р. Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 г. // Интернет-портал Правительства Российской Федерации. URL: http:// government.ru/ media/ 2010/ 12/ 17/ 37697/ file/ 2205p.doc.
Однако при детальном анализе содержания Стратегии можно прийти к однозначному выводу: несмотря на обоснованные предостережения специалистов <3>, в Стратегию были широко инкорпорированы положения об использовании в морской деятельности России (в частности, субъектов Федерации) методологии «комплексного управления прибрежными зонами» (КУПЗ), а также рекомендации (правда, пока в виде «перспективных путей») по использованию «инструментария» морского пространственного планирования.
———————————
<3> См., в частности, наши совместные публикации: К вопросу об «экологизации» современного международного морского права // Транспортное право. 2009. N 2. С. 31 — 37; Морское пространственное планирование и методология КУПЗ: нуждается ли в них Россия? (К обсуждению проекта Стратегии развития морской деятельности до 2020 года и на более отдаленную перспективу) // Юридический мир. 2010. N 2. С. 31 — 36; Использование экосистемного подхода в морской деятельности: правовые вопросы и их дискуссионные моменты // Транспортное право. 2010. N 4. С. 16 — 23; Национальная морская политика РФ в Арктике и методология комплексного управления прибрежными зонами // Стратегия развития России и национальная морская политика в Арктике: Мат-лы III Всероссийской морской научно-практической конференции (Мурманск, 14 — 15 сентября 2010 г. Секция: Стратегические приоритеты национальной морской политики в Арктике). Мурманск: Издательство Мурманского государственного технического университета, 2010. С. 15 — 17.
Основные «заслуги» в такой инкорпорации принадлежат Минэкономразвития России и Государственному научно-исследовательскому учреждению «Совет по изучению производительных сил» (ГНИУ СОПС) Минэкономразвития России и РАН.
В связи с этим хотелось бы еще раз подчеркнуть, что подобная инкорпорация (хотя Стратегия, согласно ее тексту, якобы сформирована с учетом определенных Морской доктриной критериев эффективности национальной морской политики) произведена не согласно, а вопреки положениям Морской доктрины, куда положения КУПЗ не попали. Зато подтвержден высказанный в 2008 г. тезис одного из первых лиц, ответственных за продвижение КУПЗ в России, советника Отдела методологии государственных целевых программ Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития, Ю.Г. Михайличенко о том, что «Стратегия должна выйти за рамки ограничений, накладываемых Морской доктриной, где приоритет имеют вопросы обеспечения национальной безопасности России» <4>. А именно «ограничений», касающихся защиты, сохранения и обеспечения суверенитета и суверенных прав страны в Мировом океане. И действительно, относительно недавно утвержденная Стратегия успешно выходит за такие «рамки».
———————————
<4> Михайличенко Ю.Г. Министерство экономического развития Российской Федерации. О некоторых подходах к разработке Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации // URL: http:// www.morskayakollegiya.ru/ konf2008/ doc_dl/ 20080712130104-4390.doc.
Первое, весьма осторожное (по сути, косвенное) использование положений методологии КУПЗ можно обнаружить в разделе II Стратегии («Основные проблемы развития морской деятельности»). Последней, среди «проблем и рисков», упоминается «необходимость дополнения существующего преимущественно отраслевого подхода к планированию развития морской деятельности комплексным подходом».
Фактическая ссылка на методологию КУПЗ содержится в приложении N 1 «Стратегические цели, задачи и целевые показатели развития морской деятельности Российской Федерации» (стратегическая цель 12). В частности, сама цель сформулирована следующим образом: «Переход к комплексному подходу к планированию развития приморских территорий и прибрежных акваторий конкретных побережий страны путем выделения их в отдельный единый объект государственного управления». При этом стратегической задачей для достижения указанной цели является «нормативное правовое обеспечение практики разработки и реализации программ комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий конкретных побережий страны». Среди целевых показателей обозначены «предложения в типовые макеты комплексных стратегий и программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и программ развития муниципальных образований, обеспечивающие в качестве самостоятельного компонента разработку и реализацию программ». Ответственным исполнителем в данном случае заявлен федеральный орган исполнительной власти — Минэкономразвития.
Для реализации данной стратегической цели решаются (опять-таки на основе КУПЗ) стратегические задачи и на другом уровне. А именно «разработка и реализация программ комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий в качестве самостоятельного компонента комплексных стратегий и программ социально-экономического развития приморских субъектов Российской Федерации и программ развития приморских муниципальных образований». Соответственно, целевым показателем здесь выступает «количество приморских субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, реализующих или разрабатывающих программы комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий (читай — КУПЗ. — А.О., И.П.)». Вполне понятно, что ответственными исполнителями здесь выступают уже субъекты Российской Федерации.
Прогнозные значения целевых показателей I этапа (2010 — 2012 гг.) развития морской деятельности Российской Федерации определены согласно приложению N 2. Прогнозные значения целевых показателей II этапа (2013 — 2020 гг.) развития морской деятельности Российской Федерации определены согласно приложению N 3. И в первом, и во втором случае идет ориентация на реализацию программ КУПЗ. Например, в приложении N 2 упоминаются «предложения в типовые макеты комплексных стратегий и программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и программ развития муниципальных образований, обеспечивающие в качестве самостоятельного компонента разработку и реализацию программ комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий». Исполнителем вновь выступает Минэкономразвития России.
Согласно этому же приложению, двадцать один приморский субъект Российской Федерации и муниципальные образования должны реализовывать или разрабатывать программы комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий, т.е. фактически являться исполнителями программ КУПЗ. Целевые показатели и исполнители программы по реализации КУПЗ согласно приложению N 3 аналогичны предыдущему приложению, с той лишь разницей, что первые должны реализовываться уже в период 2013 — 2020 гг.
Наконец, приложение N 4 «Перспективные пути развития основных видов морской деятельности Российской Федерации» для управления морским природопользованием предусматривает (согласно хрестоматийному определению КУПЗ) «введение и развитие интегрального (межотраслевого) управления на всех уровнях, рассматривающего морепользование как целостный объект управления и направленного на преодоление конфликтности между видами пользования и сохранения морской среды», и «расширение морской составляющей программ комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий до границ акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации». Помимо этого в качестве «перспективного пути развития» предусмотрено использование и развитие «инструментария» морского пространственного планирования.
Итак, в Стратегии взяли реванш те силы, которые десять лет назад потерпели неудачу при попытке инкорпорировать методологию КУПЗ в Морскую доктрину. Можно напомнить, что океанская политика США в начале второго десятилетия XXI в. по-прежнему ориентирована на внедрение американских приоритетов в создаваемые механизмы «соуправления» океанической деятельностью. Несложно понять интересы лоббистов КУПЗ в России, другими словами — проводников американского управленческого опыта, широко интернационализируемого сегодня в американских же интересах. Тематика КУПЗ отвечает потребностям конкретных (как внутренних, так и внешних) заказчиков и реальностям финансирования науки в современной России.
Экологизация международных морских отношений, а шире и международных отношений в целом, направлена на навязывание контроля за внутренней экономической и политической жизнью государств. В отношении России применение КУПЗ как конкретного инструмента по реализации концепции «устойчивого развития» и экосистемного подхода должно предоставить возможность решить те стратегические задачи, которые были неразрешимы для США в эпоху силового противоборства периода холодной войны. А именно обрести эффективные рычаги воздействия на внешнюю и внутреннюю, а также оборонную политику России. Конкретно и прежде всего в морской сфере: сузить сферу применения национального суверенитета, суверенных прав и юрисдикции в отношении морских пространств и морских природных ресурсов, выведя последние в категорию «общемирового достояния» или «глобальной ценности» <5>.
———————————
<5> См.: Писарев В.Д. Освоение Мирового океана и политика США // США — Канада: Экономика, политика, культура. 2000. N 11. С. 40 — 41.
В начале XXI в. вновь возрастает геополитическое и геоэкономическое положение береговой зоны. Поскольку эпицентр борьбы вновь окажется в береговой зоне морей и океанов, постольку понятным становится стремление США провести в максимальной степени унификацию морской политики прибрежных государств, в первую очередь внедрить методологию КУПЗ. В наиболее широком плане в евразийской стратегии США главная задача заключается в объединении разрозненных береговых зон в единый «дисконтинуальный пояс».
Реализация КУПЗ будет неотделима от крайне невыгодных для России радикальных экономических, научно-технических и инфраструктурных изменений в сельском хозяйстве и промышленности, причем не только в субъектах Федерации, имеющих непосредственный выход к морю, но и на удаленных от побережья территориях. В управленческом аспекте реализация КУПЗ не только не усилит государственную управленческую вертикаль, но и повлечет за собой трансформацию этой вертикали в сетевое, управляемое преимущественно извне состояние.
Поскольку объектами профессиональной деятельности специалистов в области КУПЗ являются процессы управления государственного и муниципального уровней, постольку с помощью специфических коммуникативных сетей, обслуживающих этих специалистов, обеспечивается вхождение последних в процесс выработки и последующей реализации национальной морской (военно-морской) политики, включая давление на ее ключевых разработчиков (в том числе при помощи экологического «алармизма»).
Использование КУПЗ — в силу целей самого его генерирования в специализированных аналитических и научно-прикладных центрах США, специфической методологии и практических инструментов реализации — негативно повлияет на ВМФ России, в первую очередь на боевую устойчивость Северного флота, функционирование ЗАТО Мурманской области.
Очень важно, что методология КУПЗ по природе своей «не терпит» государственных границ, стремясь заменить их «границами» экологическими или, точнее, экосистемными. Поэтому увязывание в одном документе, каким является Стратегия, широкомасштабного развития КУПЗ в стране с «защитой и охраной Государственной границы Российской Федерации на море и охраной морского пограничного пространства, морских ресурсов, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации», выглядит по меньшей мере не совсем логичным. Ведь, реализуя на практике КУПЗ, мы латентно, но неизбежно ликвидируем и свой суверенитет, и суверенные права, и морские границы.
КУПЗ планируется сделать одним из инструментов глобального контроля над пространствами и природными ресурсами Мирового океана. Ожидается консолидация международных управленческих процессов и структур, в рамках которых роль США будет доминирующей <6>. КУПЗ объективно способствует «расчищению» политико-правового, экономического и социального плацдарма для формирования и последующей реализации «глобального океанического соуправления» (на самом деле — предельно жестко структурированной иерархии, фактически — диктатуры) как своеобразного этапа по воплощению мондиалистских теорий различного толка.
———————————
<6> См.: Писарев В.Д. Управление прибрежными зонами Мирового океана: подход США и международные отношения // США — Канада: Экономика, политика, культура. 2002. N 7. С. 31.
Нам уже приходилось писать <7>, что разрабатываемая якобы «своя» морская стратегия, благодаря ее специфическому наполнению, осуществляемому специалистами Морского отдела СОПС (заказчиком таких работ выступает Минэкономразвития), во многом является в политико-правовом плане для России заведомо чужой, а значит, неприемлемой. Post factum же остается только добавить: в настоящем виде Стратегия не отвечает долгосрочным интересам национальной морской политики Российской Федерации и требует скорейшего пересмотра.
———————————
<7> См.: Овлащенко А.В., Покровский И.ф. Использование экосистемного подхода в морской деятельности: правовые вопросы и их дискуссионные моменты // Транспортное право. 2010. N 4. С. 22.
