ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ В КОНТЕКСТЕ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ
Е. В. КУДРЯШОВА
Кудряшова Е. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры финансового права Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.
Вот уже более пятнадцати лет Россия находится в условиях различного рода финансовых реформ: бюджетной, налоговой, банковской. Общее направление и конечная цель реформирования финансовой системы Российской Федерации и экономического курса в целом формулировались до недавнего времени схематично, в общих чертах. На определенном этапе потребовалось конкретизировать цели и задачи экономического курса, проводимого государством. Определяя современный экономический курс России, Президент Российской Федерации сказал: «Концентрация бюджетных и административных ресурсов на повышении качества жизни граждан России — это необходимое и логичное развитие нашего с вами экономического курса, который мы проводили в течение предыдущих пяти лет и будем проводить дальше. Это гарантия от инертного проедания средств без ощутимой отдачи. Это курс на инвестиции в человека, а значит — в будущее России» <1>. Приоритетные национальные проекты являются способом концентрации бюджетных и административных ресурсов для решения насущных социальных задач. ——————————— <1> Цитата из выступления В. В. Путина, опубликованная на сайте Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике http://www. rost. ru.
«Нацпроекты — это своего рода целеуказание и одновременно инструмент. Если хотите, нацпроекты — это индикаторы, показывающие те сферы жизни, в которых у нас существуют наиболее серьезные проблемы и где мы должны сконцентрировать все наши усилия» <2>. Приоритетные национальные проекты затрагивают именно те сферы, которые определяют качество жизни человека и в которых человек ожидает в наибольшей мере активной роли государства. К таким сферам относятся: здравоохранение, образование, жилье и агропромышленный комплекс. Именно указанные сферы в силу их особой социальной значимости избраны для реализации приоритетных национальных проектов. ——————————— <2> Волкова М. Интервью с Д. Медведевым «Нацпроекты в режиме ручного управления» // Российская газета. 2006. 13 февраля.
Не вызывает сомнений, что претворение в жизнь национальных проектов не может обойтись без использования основного средства регулирования экономики — государственных финансов. В первую очередь речь идет о государственном бюджете и внебюджетных фондах. Согласно предварительным оценкам только прямые расходы федерального бюджета на реализацию приоритетных национальных проектов должны составить не менее 120 млрд. рублей в 2006 году и более 170 млрд. рублей в 2007 году <3>. ——————————— <3> Данные приведены на сайте Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике http://www. rost. ru
Финансирование национальных проектов должно рассматриваться в общем контексте текущего этапа бюджетной реформы, суть коротко сформулирована как «от управления затратами к управлению результатами» <4>. Национальные проекты выявляют приоритеты в расходовании бюджетных средств, что, в свою очередь, способствует повышению результативности государственных расходов. ——————————— <4> См.: Лавров А. М. Бюджетная реформа 2001 — 2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Финансы. 2005. N 9.
Предотвращение распыления государственных средств по различным направлениям без ясных приоритетов и концентрация расходов в наиболее социально значимых областях способствуют социализации финансовой деятельности государства. Бюджетный кодекс Российской Федерации прямо не устанавливает социальную направленность бюджетной политики и социальных приоритетов в реализации прав субъектами бюджетных правоотношений. Тем не менее социальная направленность всей финансовой деятельности государства, и в особенности в рамках бюджетных правоотношений, логично вытекает из статьи 7 Конституции Российской Федерации, где сказано, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Определение бюджета как такового, данное в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, увязывает бюджетные правоотношения со статьей 7 Конституции Российской Федерации. Статья 6 Бюджетного кодекса говорит о том, что бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Наличие у государства и местного самоуправления социальной функции предопределяет «социальную детерминацию финансовой деятельности» <5>. Представляется, что приоритетные национальные проекты — это конкретизация социальной функции и формулировка приоритетных целей в расходовании государственных и муниципальных средств. ——————————— <5> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы» // Российская газета. 2006. 24 мая.
Серьезные шаги, предпринимаемые государством в области бюджетной и социальной политики для реализации приоритетных национальных проектов, требуют особого подхода к их правовому обеспечению. Важно, чтобы изначально прогрессивная идея, продиктованная благими намерениями, приобрела адекватную правовую форму и сохранила свою изначально положительную цель на стадии реализации нормативных актов. Для решения этой комплексной задачи практика выработала специальные приемы юридической техники, которые используются на стадии конкретизации программы действий исполнительными органами государственной власти или на стадии законотворческой деятельности. Долгосрочные цели политики государства могут быть облечены в форму программного документа или сформулированы в преамбуле закона. Правительство Российской Федерации, на которое возложено обеспечение реализации внутренней политики, в частности обеспечение единой финансовой и социальной политики в России (ст. ст. 15 и 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» <6>), принимает программные документы, в которых определяет цели и задачи на долгосрочную перспективу. Примером такой практики может послужить Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренная Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года N 584 <7>. Программные документы позволяют сохранить единство и общую цель ряда изменений, вносимых в законодательство на протяжении продолжительного периода времени. ——————————— <6> Российская газета. 1997. 23 декабря. <7> Российская газета. 2001. 21 августа.
Практика принятия программных документов приносит свои результаты и является оправданной, если предполагается внесение нескольких законодательных актов, изменяющих и дополняющих отдельные нормы различных законов на протяжении длительного периода времени. В случае же реформирования финансового или социального законодательства, суть которого сконцентрирована в одном законодательном акте, более эффективным является установление целей и задач непосредственно в тексте закона. Наиболее подходящей формой для обозначения воли законодателя и целей конкретного закона является преамбула, которая дает четкие и ясные ориентиры для применения и толкования акта законодательства. Положительным примером в данном случае может служить Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <8>, который в прессе часто называют «Закон о монетизации льгот». В данном Законе пересекаются социальные вопросы и вопросы использования бюджетных средств. Федеральный закон N 122-ФЗ сложен по своей структуре, поскольку вносит многочисленные разноплановые изменения в несколько законодательных актов одновременно. Данный Закон сложен и по содержанию, поскольку оформляет болезненный и непопулярный шаг государства. Толкование этого Закона было бы практически невозможно, если бы не подробная преамбула, в которой четко определены цели законодателя и общие принципы применения Закона. ——————————— <8> Российская газета. 2004. 31 августа.
Вопрос о конституционно-правовом истолковании Федерального закона N 122-ФЗ был поставлен главой города Твери и Тверской городской Думой в их совместной жалобе перед Конституционным Судом Российской Федерации. Причем вопрос касался бюджетных правоотношений, а именно совокупного объема финансирования соответствующих льгот и выплат, который согласно Федеральному закону N 122-ФЗ не может быть уменьшен при изменении порядка реализации льгот и выплат после введения в действие Закона. Решения судов всех инстанций при рассмотрении возникшего спора и правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении от 15 мая 2006 г. N 5-П во многом опирались на подробную преамбулу Федерального закона N 122-ФЗ. Положительный опыт толкования Закона о монетизации льгот ярко показывает необходимость преамбулы в наиболее важных социальных и финансовых законах. Особо важную роль преамбула закона играет тогда, когда закон оформляет реформаторские шаги государства. В преамбуле закона практически программируется успешное применение закона в долгосрочной перспективе, так как в ее нормах-принципах формулируется воля законодателя, цели и задачи принятия закона. В преамбуле Федерального закона N 122-ФЗ содержатся несколько принципов, которые предлагают общие ориентиры правового регулирования реформ и инициатив в финансовой и социальной сферах. Эти принципы до принятия Закона о монетизации льгот уже были сформулированы в судебной практике, в частности в практике Конституционного Суда Российской Федерации. Федеральный закон N 122-ФЗ являет собой новый позитивный опыт, когда принципы, выработанные практикой, получили полноценное воплощение в преамбуле Закона. Преамбула Федерального закона N 122-ФЗ устанавливает, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны: реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования; предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений. Такого рода принципы актуальны для правового обеспечения особенно любых значимых шагов государства в сфере финансовых реформ, в том числе при реализации приоритетных национальных проектов. Названные выше ориентиры могут послужить гарантией адекватного воплощения инициатив Президента и Правительства Российской Федерации в жизнь. Все четыре уже объявленных приоритетных национальных проекта: Национальный проект «Здоровье», Национальный проект «Образование», Национальный проект «Доступное и комфортное жилье», Национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса» — рассчитаны на долгосрочную перспективу, и все четыре проекта направлены на повышение качества жизни в России. Реальная концентрация бюджетных средств проектов и достижение положительных результатов в социальной сфере возможны при условии качественного нормотворческого процесса с использованием правового инструментария, уже апробированного на практике. Результаты реализации приоритетных национальных проектов могут оказать большое влияние на ход всей бюджетной реформы. Одним из результатов реализации национальных проектов станет пересмотр сложившейся методики финансирования всей социальной сферы. Во время проведения бюджетной реформы будут обязательно учтены те подходы по оптимизации бюджетных затрат, которые используются при реализации Национальных приоритетных проектов «Образование» и «Здоровье» <9>. Можно предполагать, что конкретные приемы правового обеспечения приоритетных национальных проектов, с одной стороны, могут быть позаимствованы из положительного опыта нормотворчества, полученного в рамках бюджетной реформы, а с другой стороны, показать позитивные примеры для дальнейшего реформирования бюджетного законодательства. ——————————— <9> Дмитриев И. Высший пилотаж // Российская газета. 2006. 9 августа.
