(Загускин Н. Н.) («История государства и права», 2007, N 8)
К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ СТРАХОВАНИЯ В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX — НАЧАЛЕ XX ВЕКА
Н. Н. ЗАГУСКИН
Загускин Н. Н., адъюнкт кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России.
Проведение реформ в 60-70 годах XIX в. повлекло за собой интенсивное развитие страхового законодательства в России. Рост предпринимательской активности привел к значительному увеличению числа акционерных страховых обществ, появилось городское и земское взаимное страхование. Страхование как система отношений по защите имущественных интересов от различных рисков за счет специальных денежных фондов было направлено на решение стоящих перед государством задач по проведению буржуазных реформ. Организация страхового дела к началу Первой мировой войны мало чем отличалась от других капиталистических государств. Существовало несколько типов организаций, проводивших операции по страхованию, которые можно разделить на следующие группы: а) акционерные общества (русские и иностранные); б) общества взаимного страхования; в) земства и г) прочие (государственные сберегательные кассы, железнодорожные пенсионные кассы и др.). К концу 70-х годов XIX в. в Российской империи сложилась целостная система страхового законодательства. Несмотря на ряд недостатков, отмеченных А. И. Райляном <1>, была сформирована нормативно-правовая база страхового дела, определившая круг участников страховых отношений, порядок осуществления отдельных видов страховых операций, специальные требования к страховым учреждениям и обществам, а также ответственность за их несоблюдение. Некоторые виды страхования (государственного) нормировались законодательными актами (Правила о губернском и земском страховании <2>, Закон 1906 г. «О страховании жизни через государственные сберегательные кассы» <3> и др.); частному же имущественному страхованию в законах гражданских было отведено мало внимания. Специальные законы были изданы в 1894 г. «О надзоре за деятельностью страховых обществ и учреждений» <4> и в 1898 г. «О порядке помещения и хранения средств акционерных страховых обществ» <5>. ——————————— <1> Райлян А. И. Страховое законодательство Российской империи: 1861 — 1917 гг.: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 15 — 16. <2> Свод законов Российской империи, повелением Государя Императора Николая Первого составленный. Том 12. Часть 1. Свод Положений и Правил о взаимном страховании. СПб., 1908. <3> Закон 1906 г. «О страховании жизни через государственные сберегательные кассы»; Свод законов Российской империи, повелением Государя Императора Николая Первого составленный. Том 12. Часть 1. Свод Положений и Правил о взаимном страховании. СПб., 1908. <4> Положение о надзоре за деятельностью страховых учреждений и обществ от 6 июня 1894 г. // Страховое обозрение. Ежемесячный журнал страховых знаний и вопросов. СПб., 1894. N 6. <5> Закон «О порядке помещения и хранения средств акционерных страховых обществ» от 11 мая 1898 г. // Собрание узаконений и распоряжений правительства. 16 июня 1898 г. N 70.
В 1879 г. была высочайше учреждена комиссия для составления проекта Гражданского уложения <6>, который и был опубликован в 1899 г. Здесь была попытка кодификации страхового права, вернее, «континентального страхования» и «права перевозки товаров». Проект состоял из 48 статей, которыми регулировались все виды страхования, кроме морского. Анализ проекта показывает, что его постановления носили в большинстве диспозитивный, чисто субсидиарный характер. Через каждую статью здесь повторяется положение, что «за отсутствием соглашения между страхователем и страховщиком, входит в силу то или иное определение». Этот проект не являлся кодификацией страхового права, так как во всех важных случаях отсылает к административным распоряжениям (полисным условиям). В 1903 г. комиссия вновь опубликовала свой проект с некоторыми незначительными изменениями. В 1905 г. комиссия по составлению торгового уложения издала свой проект закона о морском страховании. В 1906 г. особым присутствием по делам страхования и противопожарных мер выработала общую часть предварительного проекта положения о страховом договоре. Второе место после акционерных страховых обществ заняли земства (органы местного самоуправления в ряде центральных губерний). Земское страхование являлось мерой, направленной к повышению материального состояния населения. Заслуга земств состояла в том, что они, благодаря налаженной системе страхования, значительно смягчали для крестьян последствия пожаров и организованной широкой сетью противопожарных мероприятий снизили число пожаров. Важное значение земство придавало страхованию скота, в частности развитию добровольного страхования крупного рогатого скота. ——————————— <6> Проект Гражданского уложения (подготовлен Высочайше утвержденной комиссией по составлению гражданского уложения) // Страховое обозрение. Ежемесячный журнал страховых знаний и вопросов. СПб., 1900. N 1.
Проведенная в России в 1895 — 1897 гг. денежная реформа создала благоприятные возможности для деятельности иностранных страховых обществ. Масштабы страховой деятельности к концу XIX в., социальная значимость этой деятельности потребовали принятия мер государственного страхового надзора, который бы выражался в создании системы общих правил экономического поведения на страховом рынке. Правительственный надзор за деятельностью страховых предприятий впервые в России был установлен Высочайше утвержденным 6 июня 1894 г. мнением Государственного Совета «Положение о надзоре за деятельностью страховых учреждений и обществ» <7> и вверен состоящему при Министерстве внутренних дел Страховому комитету в составе двух представителей от названного министерства и двух от Министерства финансов под председательством директора Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел. При комитете имелась канцелярия (страховой отдел). К наиболее существенным обязанностям комитета относились ревизия страховых учреждений и обществ и разработка всех вопросов по страховой части. ——————————— <7> Положение о надзоре за деятельностью страховых учреждений и обществ от 6 июня 1894 г. // Страховое обозрение. Ежемесячный журнал страховых знаний и вопросов. СПб., 1894. N 6.
Начавшаяся летом 1914 г. Первая мировая война внесла резкие изменения в экономическую и политическую жизнь России и привела к финансовому кризису. Тяжелое экономическое и финансовое положение страны побудило высшее руководство России перейти к жесткой системе по отношению к финансовым учреждениям. После Февральской революции, несмотря на усилия по нормотворческой деятельности в области страхования, ситуация не смогла измениться ввиду катастрофического положения, в котором оказалась российская экономика в результате войны и известных многочисленных военных и внутриполитических трудностей. В целом развитие страхования в дореволюционной России (как и во всем мире) определяло государственный строй, социальный состав, уровень цивилизованности и культуры населения (особенно в выборе приоритета форм и видов страхования). В период 1861 — 1917 гг. основными субъектами, осуществлявшими страховую деятельность в Российской империи, являлись акционерные страховые общества, общества взаимного страхования, земские и губернские страховые учреждения. Имущественное страхование являлось наиболее динамично развивающимся институтом. Среди страховых операций, осуществлявшихся в сфере имущественного страхования, наибольшее распространение в России получило страхование от огня и транспортное страхование. Особое место в системе страхового законодательства отводилось законам о взаимном земском страховании от огня, решавшим важную социальную задачу по обеспечению крестьянского населения, освобожденного от крепостной зависимости, от убытков, вызванных пожарами. Сложившаяся система страхового законодательства была разрушена в результате большевистской революции 1917 г.
