Азарова Е. Г., кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.
Анализ судебной практики показывает, что основания обращения инвалидов в суд многообразны. Это связано как с наличием у них большого объема субъективных прав, так и с зависимостью их правового статуса от причины и группы инвалидности, степени утраты трудоспособности и т. д. Немалую роль в обращении за судебной защитой играют сложность, противоречивость и нестабильность соответствующего законодательства. Так, Пленум Верховного Суда Российской Федерации, обсудив материалы проведенного обобщения судебной практики по делам, касающимся реализации инвалидами прав, предоставленных им Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», и отметив, что у судов возникают неясные вопросы, требующие разрешения, принял Постановление от 14 декабря 2000 г. N 35 (с последующими изменениями) «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел, связанных с реализацией инвалидами прав, гарантированных Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» <1>. Отметим и то, что суды нередко принимают решения в пользу инвалидов, а это делает популярным обращение к ним за разрешением споров с правоприменительными органами. Часто судебная практика сталкивается со спорами о причинах инвалидности, в основном связанных с радиационным воздействием. Ниже рассматриваются несколько таких дел <2>. ——————————— <1> См.: Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. 1967 — 2007. М.: Юрид. лит., 2007. С. 184. <2> Работа выполнена с использованием информационной базы «КонсультантПлюс».
1. К., будучи старшим научным сотрудником отдела радиологической аппаратуры Всесоюзного НИИ медицинского приборостроения, пострадал в результате несчастного случая, происшедшего с ним 22 марта 1969 г. во время работы в Центральном институте усовершенствования врачей из-за неисправности аппарата на ядерной (кобальтовой) установке «Луч». Это повлекло за собой развитие локальной формы лучевой болезни (доза порядка 1300 рад.) и общее облучение в дозе 30 рад. Данное заболевание привело к инвалидности, установленной в 1990 году. Согласно заключению Межведомственного специализированного экспертного совета от 26 сентября 1995 г. основное заболевание К. — локальная форма острой лучевой болезни — было связано с воздействием ионизирующей радиации, повлекшей за собой облучение. Однако органами медико-социальной экспертизы причиной инвалидности было признано трудовое увечье. Учитывая, что связь инвалидности с радиационным воздействием на организм повышает уровень социальной защиты, К. просил обязать органы медико-социальной экспертизы изменить причину его инвалидности. Он обосновывал свои требования тем, что Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ред. от 18 июня 1992 г.) и п. 7 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 18 июня 1992 г. N 3062-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее — базовый Закон) предусмотрены компенсации и льготы гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь, другие заболевания, связанные с радиационным воздействием, или ставшим инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, а также лицам, получившим или перенесшим лучевую болезнь или ставшим инвалидами вследствие радиационных аварий и их последствий на других (кроме Чернобыльской АЭС) атомных объектах гражданского или военного назначения в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику. По мнению органов медико-социальной экспертизы, базовый Закон на данный несчастный случай не распространяется, поскольку учреждение, в котором он произошел, нельзя отнести к атомным объектам гражданского или военного назначения. Московский городской суд пришел к противоположному выводу и жалобу К. удовлетворил. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев кассационную жалобу Главного бюро медико-социальной экспертизы государственной службы медико-социальной экспертизы г. Москвы, не нашла оснований для ее удовлетворения. По мнению Коллегии, судом было обоснованно признано, что в случае радиационных аварий в целях применения приведенных выше норм базового Закона и Постановления Верховного Совета Российской Федерации к атомным объектам гражданского назначения могут быть отнесены не только атомные производства, но и отдельные ядерные установки, в частности, кобальтовая установка «Луч», использовавшаяся в учебном учреждении. (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 1999 г. по делу N 5-г99-94; Определением Верховного Суда Российской Федерации от 16 февраля 2001 г. по делу N 5-Г01-6 Определение Московского городского суда изменено в части времени наступления связи инвалидности К. с последствиями радиационного воздействия — с апреля 1994 г. на апрель 1990 г., в остальной части оно оставлено без изменений.) В данном случае разногласия правоприменительных и судебных органов по вопросу о причине инвалидности вызваны несовершенством законодательства. Указывая, что базовый Закон применим к лицам, пострадавшим на атомных объектах, законодатель понятия атомного объекта не определил. Не раскрывают это понятие и подзаконные акты. Так, в подп. «а» п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 марта 1993 г. N 253 «О порядке предоставления компенсаций и льгот лицам, пострадавшим от радиационных воздействий» (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 21 марта 1996 г. N 313) воспроизводится формулировка п. 7 названного Постановления Верховного Совета Российской Федерации. Согласно этой норме лицам, получившим или перенесшим лучевую болезнь или ставшим инвалидами вследствие радиационных аварий и их последствий на других (кроме Чернобыльской АЭС) атомных объектах гражданского или военного назначения в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику, предоставляются компенсации и льготы, установленные для граждан, указанных в п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 13 базового Закона <1>. Поэтому при рассмотрении данного дела и органы медико-социальной экспертизы, и суд не мотивировали свои позиции ссылкой на какие-либо дополнительные нормативные акты, а исходили из оценочных понятий. Соответственно, и положительное, и отрицательное решения выглядят недостаточно убедительно. ——————————— <1> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 14. Ст. 1182; Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 13. Ст. 1365.
Отметим, что в атомном законодательстве употребляется понятие не атомных объектов, а объектов, использующих атомную энергию. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» <1> называет среди основных принципов правового регулирования в области использования атомной энергии (ст. 2) обеспечение безопасности при использовании атомной энергии, в том числе защиту отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности. К объектам применения этого Федерального закона (ст. 3) законодатель, в частности, относит радиационные источники, в том числе не относящиеся к ядерным установкам комплексы, установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение. Учитывая, что прибор, на котором работал потерпевший, действовал с использованием атомной энергии, а также то, что законодатель определяет радиационную аварию как потерю управления источником ионизирующего излучения, вызванную неисправностью оборудования, неправильными действиями работников (персонала), стихийными бедствиями или иными причинами, которые могли привести или привели к облучению людей выше установленных норм или к радиоактивному загрязнению окружающей среды <2>, позиция судебных органов, удовлетворивших жалобу К., представляется вполне допустимой и обоснованной. В пользу такого решения свидетельствует также Постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 1997 г. N 240 (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 49) <3>. Им утвержден Перечень должностей работников объектов использования атомной энергии, которые должны получать разрешения на право ведения работ в области использования атомной энергии. Перечнем в числе других предусмотрены работники предприятий (учреждений, организаций), эксплуатирующих радиационные источники (п. 9). В приложении к Приказу Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 30 мая 2006 г. N 497, именуемом «Объекты использования атомной энергии и виды деятельности в области использования атомной энергии, относящейся к сфере деятельности управления по регулированию безопасности исследовательских ядерных установок, ядерных энергетических установок судов и радиационных объектов», в числе прочих объектов использования атомной энергии указаны радиационные источники (за исключением радиационных источников, находящихся на территориях атомных станций и объектов ядерного топливного цикла). ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4552. <2> См.: ст. 1 Федерального закона от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения». <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 10. Ст. 1180; 2005. N 7. Ст. 560.
Обратим внимание на то, что печально известным Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ п. 7 названного выше Постановления Верховного Совета Российской Федерации признан утратившим силу. Следовательно, если аналогичный единичный случай произошел на атомных объектах гражданского или военного назначения в результате работ, связанных с любыми видами ядерных установок, уже после введения в действие этого Закона, положительное решение по нему не может быть принято, если данный вопрос не урегулирован базовым Законом и некоторыми другими специальными нормативными правовыми актами — Постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. N 2123-1 «О распространении действия Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на граждан из подразделений особого риска»; Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»; Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне». 2. Нередко случаи оспаривания решений о причинах инвалидности вызваны принятием подзаконных актов, ужесточающих требования к установлению зависимости этих причин от последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Если ранее ликвидаторы аварии могли быть признаны пострадавшими от нее и при наличии заболеваний, непосредственно не связанных с радиационным облучением, то впоследствии перечни таких заболеваний были сокращены. Так, в Перечне, утвержденном Приказом Минздрава и Минтруда России от 26 мая 1999 г. N 198/85 «О Перечне заболеваний, связанных с выполнением работ по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС» (зарегистрирован в Минюсте России 31 августа 1999 г. N 1877) <1>, были указаны заболевания почти исключительно онкологического характера. Как отмечается в литературе, эти ограничения стали предпосылкой для существенного сокращения (почти вдвое) числа инвалидов-чернобыльцев <2>. Между тем специалисты не ставят под сомнение многообразие негативных факторов, воздействовавших на граждан, оказавшихся в сфере неблагоприятных последствий радиационных катастроф. Например, в качестве одной из основных причин заболеваемости ликвидаторов они называют стрессовые нарушения, уровень которых у них равен 84 — 87% против среднего российского показателя, составляющего 35 — 38% <3>. ——————————— <1> Приказ утратил силу в связи с изданием Приказа Минздравсоцразвития России от 10 января 2006 г. N 7 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 36; 2006. N 7. <2> См.: Киселев И. М. Законодательство Российской Федерации о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации. Брянск, 2006. С. 53 — 54. <3> См.: Там же. С. 55 — 56.
Ю. Ф. Головин, являясь ветераном подразделения особого риска, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой, в которой поставил вопрос о признании незаконными (недействительными) Приказа Министерства здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации от 6 августа 1996 г. N 311 «О совершенствовании работы региональных межведомственных и специализированных экспертных советов по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти лицам, подвергшимся радиационному воздействию» и Приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 19 августа 1997 г. N 248 «О внесении изменений и дополнений в Приказ Минздравмедпрома России от 6 августа 1996 г. N 311». В обоснование жалобы заявитель сослался на несоответствие Закону содержащихся в приказах указаний на заболевания, возникновение или обострение которых может быть поставлено в связь с выполнением работ по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, и указаний на сроки, прошедшие после прекращения работ на Чернобыльской АЭС, обусловливающие возможность установления причинной связи отдельных заболеваний с выполнением таких работ. По мнению Ю. Ф. Головина, перечень указанных в Приказах заболеваний необоснованно и незаконно сужен. Сроки же для возможного установления связи заболевания со временем прекращения работ на Чернобыльской АЭС устанавливаться не могут. Кроме того, Ю. Ф. Головин просил признать указанные Приказы незаконными и в связи с тем, что они применялись, будучи не зарегистрированными в Министерстве юстиции и не опубликованными в установленном порядке. Верховный Суд нашел, что обжалованные Приказы подлежат признанию незаконными в полном объеме по следующим основаниям. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В силу п. п. 8 и 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Если эти акты не прошли государственную регистрацию либо зарегистрированы, но не опубликованы в установленном порядке, они не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. В судебном заседании было установлено, что оспариваемые заявителем нормативные акты направлены Министерством для применения в региональные межведомственные и специализированные экспертные советы по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти лиц, подвергшихся радиационному воздействию, однако государственную регистрацию в Министерстве юстиции не прошли и не были опубликованы для всеобщего сведения. Поскольку в силу этого они не влекли никаких правовых последствий, суд не счел необходимым проверять доводы заявителя о несоответствии Закону содержащихся в Приказах положений. При этом суд учел, что при решении вопроса о государственной регистрации Приказа Минздрава от 26 ноября 1997 г. N 343 (являющегося нормативным актом вместо оспариваемых Приказов N 311 и 248 и направленного в Минюст для регистрации 27 ноября 1997 г.) Министерством юстиции будет проведена соответствующая экспертиза на предмет соответствия положений этого Приказа требованиям Закона по существу. Верховный Суд решил оспариваемые Приказы признать незаконными (недействующими) со дня их издания (решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 декабря 1997 г. N ГКПИ97-300). Приказом от 9 июня 1998 г. N 191 Минздрав России во исполнение названного решения Верховного Суда Российской Федерации признал указанные выше Приказы утратившими силу. Что касается упомянутого в решении Суда Приказа Минздрава от 26 ноября 1997 г. N 343 «О работе межведомственных экспертных советов по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти гражданам, подвергшихся радиационному воздействию» (также не прошедшего регистрацию в Министерстве юстиции и неопубликованного), то он никаких перечней заболеваний не устанавливал. Согласно п. 2 этого Приказа межведомственным экспертным советам предписывалось осуществлять проведение экспертизы поступивших медицинских документов индивидуально с учетом воздействия комплекса неблагоприятных аварийных факторов, независимо от величины дозы облучения или отсутствия данных по облучению. Новый Перечень соответствующих заболеваний был утвержден только упомянутым ранее совместным Приказом 1999 года. Приведем характерный пример, связанный с применением этого Перечня. Участник ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС К. из числа граждан, предусмотренных п. 3 ч. 1 ст. 13 базового Закона, обратился в суд с заявлением о неправомерных действиях Серпуховского бюро медико-социальной экспертизы Московской области и просил обязать его пересмотреть заключение от 26 апреля 1999 г., в соответствии с которым К. (проходившему освидетельствование с 27 января по 26 апреля 1999 г.) была установлена III группа инвалидности по общему заболеванию. Заявитель считал, что его инвалидность связана с выполнением работ по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС. Свои требования он мотивировал тем, что в соответствии с ч. 10 ст. 24 базового Закона (в ред. Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 179-ФЗ), действовавшей в период его освидетельствования, при установлении ВТЭК инвалидности ликвидаторов, предусмотренных п. 3 ч. 1 ст. 13 Закона, она признавалась связанной с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС в безусловном порядке — без освидетельствования в межведомственных экспертных советах, военно-врачебных комиссиях или иных органах, — если наступила вследствие заболевания, включенного в перечень заболеваний, возникновение или обострение которых могло быть поставлено в связь с выполнением работ по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС. К. указал, что выявленные у него в период освидетельствования заболевания содержались в Перечне, утвержденном Приказом Министерства здравоохранения от 16 октября 1992 г. (с последующими редакциями), в связи с чем у бюро медико-социальной экспертизы (БМСЭ) не было законных оснований для признания причиной его инвалидности общего заболевания. Решением Серпуховского городского суда от 17 декабря 2002 г. жалоба была удовлетворена. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда указанное решение оставлено без изменения. Однако Президиум Московского областного суда эти судебные акты отменил, исходя из того, что Перечень заболеваний, связанных с выполнением работ по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, был принят будто бы только 26 мая 1999 г., т. е. после освидетельствования К., в связи с чем БМСЭ правомерно направило его документы в межведомственный экспертный совет, признавший причиной инвалидности, как отмечалось, общее заболевание. Президиум отметил также, что в Перечне 1999 года заболевание К., приведшее к инвалидности, не названо. Серпуховской городской суд Определением от 23 июля 2004 г. оставил заявление К. без удовлетворения. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев дело в порядке надзора, оставила в силе первое решение Серпуховского городского суда. Она обратила внимание на то, что в период освидетельствования К. действовал Перечень, утвержденный Приказом Минздрава России от 16 октября 1992 г. <1>, который предусматривал обнаруженные у заявителя заболевания. Согласно письму Минтруда России от 28 октября 1999 г. при повторном (очередном) освидетельствовании инвалидов, которым ранее в рамках действовавших на момент вынесения решения документов была установлена причинная связь инвалидности с работами по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС, вопрос о причине инвалидности контрольному пересмотру не подлежит. Поэтому суд пришел к выводу, что содержащиеся в решениях экспертных советов 1999,2000 и 2001 годов заключения об отсутствии оснований для установления причинной связи заболеваний К. с его участием в работах по ликвидации аварии на ЧАЭС не должны влиять на результат рассмотрения жалобы заявителя. При таких обстоятельствах вывод Президиума Московского областного суда о том, что у суда отсутствовали основания для удовлетворения жалобы К., является ошибочным (Определение от 25 января 2006 г. по делу N 4-В05-9). ——————————— <1> Приказы Минздрава РСФСР от 16 октября 1992 г. N 279 «Об организации оказания медицинской помощи и установлении причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти лицам, подвергшимся радиационным воздействиям» и от 23 марта 1993 г. N 45 о внесении изменений и дополнений к Приказу N 279 утратили силу только в связи с изданием Приказа Минздрава России от 6 февраля 2001 г. N 28.
3. Характерным является и аналогичное дело Т., который обратился в суд с жалобой на действия органов Министерства социального обеспечения Республики Татарстан и Минтруда России, отказавших выдать ему специальное удостоверение инвалида вследствие чернобыльской катастрофы. В 1986 году он участвовал в работах по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. 12 января 1999 г. Набережночелнинским межрайонным БМСЭ признан инвалидом II группы с установлением причинной связи инвалидности с работами по ликвидации последствий этой аварии. Очередное переосвидетельствование должно было состояться 10 декабря 2003 г. Однако в 1999 году ему отказали в выдаче удостоверения по мотиву отсутствия у органов социальной защиты населения бланков удостоверений. Впоследствии отказ был подкреплен ссылкой на Приказ Минздрава и Минтруда России от 26 мая 1999 г. N 198/85, согласно которому установление причинной связи заболевания с последствиями чернобыльской катастрофы должно осуществляться межведомственным экспертным советом. Заявитель же полагал, что он не должен был вновь проходить обследование в этом совете, поскольку в установленном порядке уже был признан инвалидом вследствие аварии на ЧАЭС. Решением Набережночелнинского городского суда от 20 ноября 2000 г., оставленным без изменения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан, в удовлетворении жалобы Т. было отказано. Президиум этого Суда оставил без удовлетворения протест его председателя об отмене судебных постановлений. Отказывая в удовлетворении жалобы, судебные инстанции ссылались на то, что на момент освидетельствования заявителя (12 января 1999 г.) отсутствовал утвержденный в установленном порядке перечень заболеваний, возникновение или обострение которых может быть поставлено в связь с выполнением работ по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС, поскольку Приказ Минздравмедпрома России от 6 августа 1996 г. N 311, утвердивший указанный Перечень, и Приказ Минздрава России от 19 августа 1997 г. N 248, внесший в него изменения и дополнения, решением Верховного Суда Российской Федерации от 4 декабря 1997 г. были признаны незаконными (недействующими). Имевшееся у заявителя заболевание не входило в Перечень, утвержденный совместным Приказом Минздрава и Минтруда России от 26 мая 1999 г. за N 198/85, поэтому установление причинной связи заболевания заявителя с последствиями чернобыльской катастрофы, по мнению суда, должно было осуществляться межведомственным экспертным советом, который вправе был обследовать Т. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не согласилась с такими выводами и удовлетворила протест заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации, в котором ставился вопрос об отмене судебных постановлений и об удовлетворении жалобы Т. по следующим основаниям. В силу ст. 24 базового Закона, как отмечалось, при установлении учреждениями медико-социальной экспертизы (БМСЭ, ранее — ВТЭК) инвалидности в связи с заболеванием в отношении граждан, указанных в п. 3 ч. 1 ст. 13 Закона (ликвидаторов), она признается связанной с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС в безусловном порядке, если заболевание включено в перечень заболеваний, возникновение или обострение которых может быть поставлено в связь с выполнением работ по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС. Названными выше Приказами от 6 августа 1996 г. N 311 и от 19 августа 1997 г. N 248 были признаны утратившими силу Приказы от 16 октября 1992 г. N 279 и от 23 марта 1993 г. N 45, которыми был утвержден прежний Перечень таких заболеваний. Однако решением Верховного Суда Российской Федерации от 4 декабря 1997 г. Приказы от 6 августа 1996 г. N 311 и от 19 августа 1997 г. N 248 признаны незаконными (недействующими). Соответственно была восстановлена юридическая сила Приказов от 16 октября 1992 г. и от 23 марта 1993 г. Эти акты признаны утратившими силу только 6 февраля 2001 г. (Приказом Министра здравоохранения России N 28), тогда как новый Перечень заболеваний был утвержден совместным Приказом Минздрава и Минтруда России от 26 мая 1999 г. N 198/85 (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 31 августа 1999 г.). При таких обстоятельствах вывод судебных инстанций о том, что в период с 4 декабря 1997 г. по 31 августа 1999 г. отсутствовал официально утвержденный перечень заболеваний, указанный в ст. 24 базового Закона, нельзя признать правильным. Кроме того, утверждение нового Перечня не могло повлечь пересмотра результатов ранее проведенного освидетельствования (12 января 1999 г.), поскольку этому нормативному акту не была придана обратная сила. Как усматривается из материалов дела, обнаруженные у заявителя заболевания соответствовали некоторым заболеваниям, указанным в Перечне, утвержденном Приказом Минздрава России от 23 марта 1993 г. N 45. 12 января 1999 г. Т. признан инвалидом II группы, установлена причинная связь инвалидности с работами по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС. Очередное переосвидетельствование было назначено на 10 декабря 2003 г. На основании выданной заявителю справки ему производились выплаты по возмещению вреда здоровью. Впоследствии эти выплаты были прекращены в связи с отсутствием у заявителя специального удостоверения инвалида вследствие чернобыльской катастрофы. При таких обстоятельствах вынесенные по делу судебные постановления нельзя было признать законными. Они подлежали отмене, а жалоба Т. — удовлетворению (Определение от 15 ноября 2002 г. по делу N 11-В02-38). Приведенные примеры (п. п. 2, 3) свидетельствуют о том, что в судебном порядке смогли защитить свои права лишь те инвалиды, которые проходили освидетельствование непосредственно перед внесением в соответствующие нормативные акты изменений, ужесточающих условия связи инвалидности с чернобыльской катастрофой. После вступления в действие нового Перечня заболеваний суды были не вправе принимать решения в пользу граждан. 4. Отстаивая свои права на связь инвалидности с радиационным воздействием, граждане Ж. и Г. пришли к выводу, что для этого необходимо обжаловать отдельные положения нормативного правового акта. Они обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими: частично п. п. 2, 18; полностью п. 20 Разъяснения «Об определении федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы причин инвалидности», утвержденного Постановлением Минтруда России от 15 апреля 2003 г. N 17. Пунктом 2 Разъяснения установлено, что федеральные государственные учреждения медико-социальной экспертизы при определении причин инвалидности применяют перечисленные в нем формулировки, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Этот пункт Разъяснения оспаривался из-за отсутствия в нем такой формулировки причины инвалидности, как «увечье при исполнении обязанностей военной службы в связи с аварией на ЧАЭС», что, по мнению заявителей, не соответствует действующему законодательству и лишает их льгот, предусмотренных Федеральным законом «О ветеранах». Представители заинтересованных лиц — Минздравсоцразвития и Минюста России, возражая против удовлетворения заявления, пояснили суду, что Разъяснение не содержит требования к учреждениям медико-социальной экспертизы при переосвидетельствовании приводить названную причину инвалидности в соответствие с формулировками причин инвалидности данного нормативного правового акта, т. е. менять ее на «заболевание, полученное при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей) в связи с аварией на ЧАЭС». При переосвидетельствовании инвалида формулировка причины инвалидности может меняться не иначе, как по личному заявлению самого инвалида. Поэтому, если без согласия заявителей им была изменена установленная ранее причина инвалидности, в результате чего они лишились льгот, предоставленных им Федеральным законом «О ветеранах», они вправе были обжаловать в суд принятые решения. Согласно п. 18 Разъяснения причина инвалидности, гарантирующая гражданину предоставление более широкого круга мер социальной защиты, сохраняется при повышении группы инвалидности вследствие вновь возникших увечий (ранений, травм, контузий), заболеваний, если ранее не было допущено ошибки при определении группы инвалидности. Как пояснил суду представитель Минздравсоцразвития, доводы заявителей о том, что в соответствии с п. 18 Разъяснения обязательным условием сохранения прежней причины инвалидности является установление более т яжелой группы вследствие вновь возникших заболеваний, несостоятельны. Данный пункт Разъяснения исчерпывающего перечня условий, при котором сохраняется причина инвалидности, не устанавливает, а неправильное понимание норм права не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований. Пунктом 20 Разъяснения предусмотрено, что причина инвалидности изменяется со дня представления в федеральное государственное учреждение медико-социальной экспертизы документов, подтверждающих обстоятельства возникновения увечий или заболеваний, приведших к инвалидности. Им устанавливается момент, с которого учреждение медико-социальной экспертизы изменяет причину инвалидности. Этот пункт применяется во взаимосвязи с п. 14 Правил признания лица инвалидом <1>, согласно которому при отсутствии документов, подтверждающих факт профессионального заболевания, трудового увечья, военной травмы или других предусмотренных законодательством Российской Федерации обстоятельств, являющихся причиной инвалидности, в качестве таковой признается общее заболевание. В этом случае гражданину оказывается содействие в получении документов. При получении бюро соответствующих документов причина инвалидности изменяется со дня их представления без дополнительного освидетельствования инвалида. Таким образом, положения п. 20 Разъяснения соответствуют законодательству Российской Федерации о социальной защите инвалидов. ——————————— <1> Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации 20 февраля 2006 г. N 95 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 9. Ст. 1018.
Учитывая, что оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству, изданы в пределах компетенции федерального органа исполнительной власти и не нарушают права инвалидов, суд пришел к выводу, что заявление Ж. и Г. не подлежит удовлетворению (решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2006 г. по делу N ГКПИ06-938). Судя по данному делу, требования Ж. и Г. о сохранении причины их инвалидности были удовлетворены после их обращения в суд, хотя и без пересмотра содержания нормативного правового акта, который они обжаловали. В то же время очевидно, что обращение в суд было вызвано тем, что правоприменительные органы ранее отрицательно решали их вопрос, исходя из неверного понимания содержания оспариваемых положений этого акта. Данное дело свидетельствует о легкости, с которой органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, отказывают в удовлетворении обоснованных требований граждан, разъясняя им, что поступают в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, содержание которых может быть оспорено в суде. Характерно, что представители Минтруда и Минюста, полагая, что имеющаяся нормативно-правовая база давала основание для положительного решения вопроса, утверждали, что, если установленная ранее причина инвалидности заявителей была изменена без их согласия, и это повлекло за собой лишение льгот, предоставленных им Федеральным законом «О ветеранах», они вправе были обжаловать принятые решения в суд, хотя при наличии и достаточности нормативной правовой базы такие решения следовало бы обжаловать в административном порядке. Анализ некоторых судебных дел, касающихся установления инвалидности, позволяет сделать вывод о том, что органы, осуществляющие медико-социальную экспертизу и иное применение законодательства о социальной защите инвалидов, не практикуют оперативное оповещение подведомственных им организаций о принятых судебных решениях, в частности о признании незаконными отдельных правовых норм. Отметим, что затрагиваемые в данных делах проблемы выходят за пределы интересов конкретных заявителей. Если правоприменительные органы необоснованно отказывали в удовлетворении их законных требований, нет никакой уверенности в том, что в аналогичных случаях они будут принимать иные решения. Между тем, как известно, каждое судебное решение по конкретному делу имеет частный характер. Не секрет, что при расхождении практики применения конкретных правовых норм органами, осуществляющими социальное обеспечение, и судами десятки и сотни граждан обращаются в суд, поскольку положительное решение по их делам выносится только на основании судебного решения. Представляется, что в таких ситуациях следовало бы прибегать к институту частных определений, которые судами по таким делам не практикуются. Согласно п. 1 ст. 226 ГПК РФ при выявлении случаев нарушения законности суд вправе вынести частное определение и направить его в соответствующие организации или соответствующим должностным лицам, которые обязаны в течение месяца сообщить о принятых ими мерах. Такие определения могут быть вынесены судом в любое время в любой стадии рассмотрения гражданского дела. Как правило, они выносятся по окончании производства по делу. Частные определения могут быть вынесены не только судом первой инстанции, но и вышестоящими судами. Так, согласно ст. 368 ГПК РФ частное определение может быть вынесено судом кассационной инстанции. Такие определения являются средством предупреждения нарушений законности и правопорядка, устранения существенных недостатков в работе учреждений и организаций <1>. Частные определения суда выносятся по вопросам, которые выходят за пределы рассмотрения гражданского спора по конкретному делу. Они призваны защитить права неопределенного круга лиц. ——————————— <1> См.: Научно-практический комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. М. Жуйкова, В. К. Пучинского, М. К. Треушникова. М., 2003. С. 486.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 31 октября 1995 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» <1> изложил в п. 7 следующую позицию: если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или иного органа не соответствует закону, он в силу ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации обязан принять решение в соответствии с законом, регулирующим данные правоотношения. При применении закона вместо не соответствующего ему акта государственного или иного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить. ——————————— <1> См.: Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. 1967 — 2007. С. 14.
Хотя вынесение частных определений является правом, а не обязанностью суда и выступает для него дополнительной нагрузкой, без ориентации судов на такую деятельность они вынуждены рассматривать многочисленные споры инвалидов и других нетрудоспособных граждан по однотипным делам.
