АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ НОВОГО ОБЪЕКТА НЕДВИЖИМОСТИ
О. А. ЖАРКОВА
Жаркова Ольга Александровна, доцент кафедры правовой охраны окружающей среды юридического факультета СПбГУ.
На основе анализа судебной практики по спорам о признании прав на вновь созданный объект недвижимости автор делает вывод о том, что для признания права собственности на самовольную постройку истец должен доказать, что принял надлежащие меры для получения разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию, а для создания вспомогательного сооружения, являющегося объектом капитального строительства, такого разрешения не требуется.
Ключевые слова: объект недвижимости, объект капитального строительства, временная постройка, вспомогательное сооружение.
Цель данной статьи — обратить внимание судов на некоторые проблемы, возникшие относительно недавно, решить которые без судебного вмешательства не представляется возможным. Действующее законодательство предусматривает два способа создания нового объекта недвижимости. Первый предусмотрен Градостроительным кодексом РФ, который представляет для застройщика своего рода «полосу препятствий». Нужно получить земельный участок в порядке, предусмотренном ст. ст. 30 — 32 Земельного кодекса РФ, провести инженерные изыскания, разработать проектную документацию, пройти государственную экспертизу проектной документации (за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 49 ГрК), получить разрешение на строительство, акт ввода объекта в эксплуатацию и, наконец, зарегистрировать право на вновь созданный объект недвижимости. По данным экспертов Всемирного банка, Россия занимает 182-е место из 183 по уровню сложности, стоимости и срокам согласования строительных процедур и документации <1>. Поэтому нет ничего удивительного в том, что застройщики пытаются обойти все эти административные барьеры и приступают к возведению объекта, не имея ни градостроительного плана земельного участка, ни утвержденной проектной документации, ни, как следствие, разрешения на строительство. Такой способ возведения объекта недвижимости прямо противоречит законодательству и влечет за собой административную ответственность. ——————————— <1> Исследование Всемирного банка (World Bank) и Международной финансовой корпорации (International Finance Corporation, IFC) «Doing business — 2010».
Однако на выручку застройщику приходит второй способ создания нового объекта недвижимости, предусмотренный Гражданским кодексом РФ, — признание права собственности на самовольную постройку. Об этом институте имеется огромное количество литературы, поэтому мы не будем рассматривать его подробно, однако хотелось бы обратить внимание на некоторые судебные решения, появившиеся после выхода Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 N 10/22 (далее — Постановление N 10/22). Пункт 26 Постановления N 10/22 разъясняет, что иск о признании права собственности на самовольную постройку подлежит удовлетворению при установлении судом того факта, что единственными признаками самовольной постройки являются отсутствие разрешения на строительство и (или) отсутствие акта ввода объекта в эксплуатацию, к получению которых лицо, создавшее самовольную постройку, приняло надлежащие меры. Надо полагать, что под надлежащими мерами подразумевается не только то, что лицо, требующее признания права собственности на самовольную постройку, обращалось в уполномоченный орган с заявлением о выдаче разрешения на строительство и (или) разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, но и то, что отказ в выдаче данных разрешений был незаконным. Именно по такому пути шла судебная практика еще до Постановления N 10/22; по этом пути шел и ФАС Северо-Западного округа (Постановление от 01.11.2010 по делу N А56-75499/2009). Тем более странной кажется позиция, которую занял Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области в решении от 16.08.2010 по делу N А56-18581/2010. Как следует из материалов дела, общество самовольно реконструировало здание и обратилось в Управление Федеральной регистрационной службы за проведением государственной регистрации права на новое здание. УФРС предложило представить документы, разрешающие реконструкцию и подтверждающие ввод объекта в эксплуатацию. Тогда общество обратилось в Службу государственного строительного надзора и экспертизы СПб за выдачей разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Служба сообщила, что, поскольку реконструкция спорного объекта произведена без получения на это необходимых разрешений, правовых оснований для выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию не имеется. После этого общество обратилось в Комитет по градостроительству и архитектуре за выдачей разрешения на строительство, реконструкцию. Комитет сообщил, что разрешение на реконструкцию объекта по названному адресу не выдавалось, в настоящее время выдачу разрешений производит Служба государственного строительного надзора и экспертизы, а комитет не усматривает юридической возможности для выдачи разрешения ввиду отсутствия у него соответствующих полномочий. УФРС отказало в государственной регистрации, и общество обратилось в арбитражный суд с иском, который был предъявлен УФРС (в дальнейшем в качестве ответчиков были привлечены Служба государственного строительного надзора и экспертизы и Комитет по градостроительству и архитектуре). В суде общество сослалось на то, что реконструкция произведена под влиянием заблуждения без надлежащего оформления необходимой документации, и суд со ссылкой на п. 26 Постановления N 10/22 удовлетворил иск, посчитав, очевидно, что общество приняло все надлежащие меры к получению разрешений. Весьма актуальными в свете рассматриваемой проблемы являются положения ч. 3 п. 25 Постановления N 10/22, которые указывают, что, если самовольная постройка осуществлена на земельном участке, принадлежащем застройщику, однако на ее создание не были получены необходимые разрешения, ответчиком по иску застройщика о признании права собственности на самовольную постройку является орган местного самоуправления, на территории которого находится самовольная постройка (в городах федерального значения Москве или Санкт-Петербурге — уполномоченный государственный орган). К моменту принятия Постановления N 10/22 в некоторых регионах, в частности в Санкт-Петербурге, сложилась порочная практика по поводу того, кому предъявляется иск о признании права собственности на самовольную постройку. Показательно, к примеру, следующее дело. ООО «Фаэтон-Аэро», являясь собственником земельного участка, сдало его в аренду на 11 месяцев ЗАО «Октан». Последнее самовольно построило на этом участке АЗС, и ООО «Фаэтон-Аэро» обратилось в арбитражный суд с иском к ЗАО «Октан» о признании права собственности на АЗС на основании ст. 222 ГК. В качестве третьих лиц были привлечены УФРС, Комитет по градостроительству и архитектуре и Служба государственного строительного надзора. ЗАО «Октан» признало исковые требования и иск был удовлетворен. Естественно, что ни апелляции, ни кассации не последовало, поскольку обжаловать решение арбитражного суда было некому <2>. ——————————— <2> Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.12.2008 по делу N А56-27847/2008.
Однако возникает вопрос: каким государственным органам Санкт-Петербурга следует адресовать иск? Поскольку истец должен в первую очередь доказать, что постройка соответствует СНиП, ответчиком по таким искам должна выступать Служба государственного строительного надзора. И уж совсем непонятно, на чем основан вывод, к которому пришел Арбитражный суд Самарской области в решении от 13.12.2010 по делу N А55-16483/2010, указав, что факт несоответствия спорного строения требованиям нового градостроительного регламента не является препятствием для признания права собственности на самовольно реконструируемое строение, поскольку выполненная до вступления в силу новых правил землепользования и застройки реконструкция соответствовала старому градостроительному регламенту. Когда речь идет о способе создания нового объекта недвижимости, предусмотренном ГрК, следует прежде всего выяснить соотношение таких объектов, как временные постройки, вспомогательные сооружения, объекты капитального строительства (далее — ОКС) и объекты недвижимости. Временные постройки не обладают признаками капитальности, следовательно, на них не может быть зарегистрировано право как на объект недвижимости. Временная постройка не может быть признана самовольной постройкой в порядке ст. 222 ГК, и возведение ее не может являться нарушением целевого использования земельного участка, поскольку виды разрешенного использования применимы только к ОКС. Четких критериев, которые позволили бы разграничить временные постройки и ОКС, в законодательстве нет; в литературе такие критерии названы: отсутствие фундамента, недолговечность использования, отсутствие прочной связи с землей. В законодательстве на федеральном уровне отсутствуют градостроительные требования относительно необходимости получения разрешения на строительство и акта ввода в эксплуатацию, а также относительно согласования возведения временных объектов с какими-либо государственными органами. Пожалуй, единственный такого рода документ на федеральном уровне — это Постановление Госкомстата России от 11.11.1999 N 100, которым утверждены формы первичной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работах (в документе указано, что для учета приемки законченного строительством временного сооружения оформляется акт о сдаче в эксплуатацию временного сооружения по форме КС-8). Однако органы местного самоуправления, по всей видимости, считают это пробелом федерального законодательства и на местном уровне принимают акты, которые предусматривают требование о необходимости получения разрешений на установку временных сооружений, что очевидно противоречит федеральному законодательству. Наиболее интересная ситуация складывается в отношении вспомогательных сооружений. Вспомогательное сооружение может как являться временной постройкой, так и обладать признаками капитальности. В ч. 17 ст. 51 ГрК перечислены случаи, которые не требуют получения разрешения на строительство: в п. 2 указаны объекты, не являющиеся объектами капитального строительства, а в п. 3 — строения и сооружения вспомогательного характера. Другими словами, вспомогательные сооружения могут являться ОКС. Поскольку для их возведения не требуется получения разрешения на строительство, проектная документация по ним не должна проходить государственную экспертизу (ч. 3 ст. 49 ГрК) и не требуется получать акт ввода в эксплуатацию. Остается выяснить, что же такое вспомогательные сооружения. Ответ на этот вопрос дан в п. 6 разъяснений по применению Градостроительного кодекса Российской Федерации в части осуществления государственного строительного надзора и Постановления Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. N 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации», в котором указано, что критерием для отнесения строений и сооружений к вспомогательным является наличие на земельном участке основного здания или сооружения, по отношению к которому другие сооружения выполняют вспомогательную или обслуживающую функцию <3>. ——————————— <3> http://www. gosnadzor. ru/slugba/kons2.html
Таким образом, для возведения вспомогательного сооружения необходимо, чтобы такое сооружение, обладающее признаками капитальности, было возведено в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования и в строгом соответствии с параметрами застройки земельного участка — при наличии на земельном участке основного ОКС. При этом для регистрации прав на вспомогательные сооружения не требуется ни разрешение на строительство, ни акт ввода объекта в эксплуатацию. Правоустанавливающим документом для такого объекта будет служить регистрационная запись в отношении основного объекта. (Для регистрации прав на вспомогательное сооружение необходимо лишь провести его техническую инвентаризацию и кадастровый учет, получить кадастровый паспорт.) Приведем пример. Предположим, что основным видом разрешенного использования данного земельного участка является строительство многоквартирного дома, а вспомогательным — паркинг. После регистрации прав на многоквартирный дом построить паркинг, являющийся ОКС, можно без разрешений; затем имеется возможность получить кадастровый паспорт паркинга и зарегистрировать права на него как на объект недвижимости. Подобный способ создания нового объекта недвижимости прямо предусмотрен ГрК: данный объект не будет являться самовольной постройкой и не требует признания права собственности на самовольную постройку в судебном порядке. Однако регистрирующие органы в большинстве случаев оказываются не готовы к такому способу создания объекта недвижимости, поэтому возможны отказы в регистрации права собственности на вновь созданный таким образом объект недвижимости без акта ввода объекта в эксплуатацию. В этом случае следует обжаловать в суде незаконный отказ в регистрации; в случае соблюдения застройщиком всех вышеперечисленных требований при возведении вспомогательного сооружения суд удовлетворит жалобу. К объектам капитального строительства относятся здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. Не относятся к ОКС помещения. В связи с этим возникает вопрос о возможности реконструкции мансард. Для того чтобы переделать чердак в мансарду, необходимо получить разрешение на реконструкцию здания, поскольку мансарда не является ОКС и, следовательно, проектная документация на ее реконструкцию не является объектом государственной экспертизы, а разрешение на такую реконструкцию выдано быть не может. Однако, чтобы реконструировать здание, нужно вывести его из эксплуатации, а наличие мансарды, как правило, бывает необходимо в многоквартирных домах, вывести которые из эксплуатации очень сложно по причине расселения граждан. Поэтому единственный доступный способ создания мансарды — это самовольная реконструкция и признание права собственности на самовольную постройку в порядке ст. 222 ГК. ОКС создается, как правило, с целью регистрации на него прав как на объект недвижимости. Но не всегда создание ОКС безусловно влечет за собой регистрацию прав на него. Наличие у объекта группы капитальности само по себе не означает наличие условий, предусмотренных ст. 130 ГК для отнесения объекта к недвижимому имуществу, поскольку при отнесении строения к недвижимости суд использует в первую очередь правовые, а не технические категории. В целях устранения противоречий в несовпадающих позициях служб муниципальных, государственных органов, а также для формирования подходов к выработке единых критериев отнесения объектов к недвижимым одним из окружных судов были направлены письма в органы по архитектуре и строительству, регистрирующие, ведущие технический учет, с вопросом о правовом статусе, порядке и основаниях отнесения к недвижимости следующих объектов: — мощение, в том числе стояночные площадки; — заборы; — подземные коммуникации; — мачты опорные, ЛЭП, вышки-столбы и др. Однозначного ответа не последовало. Было высказано мнение о том, что указанные объекты относятся к сооружениям с точки зрения ст. 130 ГК. Вопрос об отнесении данных объектов к недвижимости должен решаться путем анализа совокупных технических, оценочных и юридических критериев либо путем экспертного заключения. Заметим особо, что весьма необычная ситуация сложилась в отношении антенно-мачтовых сооружений (АМС). По мнению Главгосэкспертизы, мачты и башни сотовой и радиорелейной связи являются сооружениями связи. Деятельность по их строительству подпадает под действие главы 6 ГрК и предусматривает необходимость проведения инженерных изысканий, госэкспертизы проектной документации, получения разрешения на строительство, оформления акта ввода в эксплуатацию. Но зарегистрировать права удается не на все из них, поскольку было дано заключение ФГУП «Центральный научно-исследовательский институт связи», в котором указано, что АМС, установленное на фундаменте и крепящееся к нему посредством болтового соединения, — движимое имущество. Таким образом, АМС становятся временными постройками, которые не подпадают под действие ст. 36 ЗК РФ и для которых земельный участок может быть предоставлен в аренду на незначительный срок, что, безусловно, выгодно местным властям в случае появления более выгодного застройщика. Итак, можно создать объект капитального строительства строго в соответствии с нормами ГрК, но не зарегистрировать на него права как на объект недвижимости. Это подтверждается и перечнем ОКС, содержащимся в ст. 1 ГрК. В их числе названы и строения, в то время как к объектам кадастрового учета и объектам недвижимости строения не относятся. На строение невозможно получить кадастровый паспорт, невозможно также зарегистрировать строение как объект недвижимости. В отношении сетей инженерно-технического обеспечения ситуация складывается следующим образом. В обращении Минрегиона и ГУ «Госэкспертиза Тверской области» от 30.07.2009 N 23980-ИА/08 указано, что сети инженерно-технического обеспечения объекта капитального строительства, проектируемые в границах элемента планировочной структуры, в котором расположен принадлежащий застройщику земельный участок, не являются самостоятельным объектом. Сети инженерно-технического обеспечения, хотя и имеют в этом случае по своим техническим свойствам признаки линейного объекта, являются не отдельными ОКС, а частью объекта, на который разработана проектная документация. При этом государственная экспертиза проектной документации по сетям инженерно-технического обеспечения объекта капитального строительства проводится в составе проектной документации ОКС. В данном случае речь идет о сетях, без создания которых невозможен ввод ОКС в эксплуатацию. Однако после ввода объекта в эксплуатацию права на сам объект и на сети регистрируются отдельно: это будут разные объекты недвижимости. Но не всегда сети являются объектом недвижимости. Например, у ОАО «Росгазификация» имеется заключение Российского федерального центра судебной экспертизы при Минюсте России о том, что газораспределительные сети не являются недвижимыми объектами <4>. ——————————— <4> Исаева А. Н. Некоторые аспекты регистрации права собственности на газопроводы // Газ России. 2003. N 1. С. 13
Если рассматривать сети как недвижимость, т. е. линейный объект, для регистрации прав на них регистрирующие органы требуют представить не только разрешительные документы, но и правоустанавливающий документ на земельный участок. Это соответствует требованиям земельного и градостроительного законодательства, однако сложно представить, как в населенном пункте может быть предоставлен земельный участок для подземных коммуникаций. Судебная практика идет по иному пути. Как следует, к примеру, из материалов дела N А56-49891/2007, УФРС отказала в регистрации прав на тепловую сеть в связи с непредставлением в регистрирующий орган разрешения на строительство, акта приемки объекта в эксплуатацию, а также документов о правах на земельный участок. В Постановлении по этому делу от 16.01.2009 ФАС Северо-Западного округа указал, что в качестве документа, разрешающего строительство, общество представило выданный Государственной административно-технической инспекцией правительства Санкт-Петербурга ордер на производство плановых работ, в качестве документа о вводе объекта в эксплуатацию — акты приемки тепловой сети в наладочную и пусковую эксплуатацию. Земельный участок, на котором находится тепловая сеть, относится к территории общего пользования. Поскольку такие территории не могут быть включены в земельный участок, судебные инстанции пришли к обоснованному выводу об отсутствии необходимости в отводе земельного участка (который невозможен без формирования границы земельного участка) и оформлении землепользования. В итоге суд признал отказ в регистрации необоснованным. Безусловно, подобная судебная практика заслуживает одобрения, поскольку нормы ЗК РФ о правах на землю на практике применять к сетям весьма сложно, а иногда и вовсе невозможно. Еще более интересный подход продемонстрировал ФАС Северо-Западного округа в Постановлении от 01.11.2010 по делу N А56-15514/2010. Из материалов дела следует, что ОАО «Газпром» проложило электрическую сеть, линейно-кабельное сооружение связи (телефонную сеть), теплосеть, водопроводные сети, канализационную сеть и обратилось в УФРС за регистрацией права собственности на эти объекты, приложив кадастровые и технические паспорта объектов, разрешение на присвоение адреса, ордера и разрешения на производство земляных работ. УФРС отказало в регистрации, ОАО «Газпром» настаивало на том, что были представлены все необходимые документы для государственной регистрации прав на линейно-протяженные объекты вспомогательного назначения, для строительства которых законодательно не установлен порядок предоставления земельных участков и не требуется разрешение на строительство. В кассационной жалобе УФРС указало, что из представленных на государственную регистрацию документов невозможно было однозначно установить, что объекты, права на которые заявлены к регистрации, имеют вспомогательное назначение, а также выяснить, по отношению к какому основному объекту они являются вспомогательными; законодательством не предусмотрено исключений относительно необходимости оформления прав на земельный участок при возведении подземных объектов. Однако ФАС Северо-Западного округа указал, что заявленные к регистрации сооружения представляют собой объекты вспомогательного назначения, для которых не требуется выдачи разрешения на строительство и на ввод в эксплуатацию. Правоустанавливающими документами для вспомогательных сооружений являются документы, подтверждающие правомерность создания основного объекта. В итоге суд посчитал, что представленные документы позволяли установить, для инженерного обеспечения какого основного объекта проложены сети (в данном случае — для круглогодичного детского катка, сведения о регистрации права собственности на который имелись в ЕГРП), и признал отказ в регистрации незаконным. В данном случае речь идет не о тех сетях, без которых объект невозможно ввести в эксплуатацию, поскольку права на сам объект уже были зарегистрированы, а о сетях, которые создавались после создания основного объекта. Это позволило пойти по пути создания нового объекта недвижимости как вспомогательного, не требующего разрешительных документов. Данный подход возможен при расширительном толковании норм ГрК, поскольку вспомогательный объект должен быть возведен в границах земельного участка, для которого установлен данный вид вспомогательного разрешительного использования. Сети же, о которых идет речь в Постановлении ФАС Северо-Западного округа, расположены не только за границами земельного участка, на котором имеется основной объект, но и, по всей видимости, выходят за границы элемента планировочной структуры. Применительно к сетям такое расширительное толкование весьма актуально, в особенности в свете изменений, внесенных в ГрК Федеральным законом от 20.03.2011 N 41-ФЗ. Теперь застройщик в случае строительства линейных объектов в качестве исходно-разрешительной документации должен представить не градостроительный план земельного участка, а проект планировки и проект межевания территории (ч. 6 ст. 48 ГрК). В случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта к заявлению застройщик должен приложить проект планировки и проект межевания территории (ч. 7 ст. 51 ГрК). То же правило действует в отношении акта ввода линейного объекта в эксплуатацию (ст. 55 ГрК). При этом до изменений, внесенных Федеральным законом N 41-ФЗ, подготовка документации по планировке территории осуществлялась органами власти либо на основании государственного или муниципального контракта; теперь же в ст. 45 ГрК внесено дополнение, в соответствии с которым подготовка документации по планировке территории может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств. Итак, если сети считать ОКС, т. е. линейным объектом, застройщик за свой счет должен подготовить проект планировки и проект межевания территории, если прокладка сетей будет осуществляться через территории, для которых документация по планировке не разработана. Естественно, это потребует значительных дополнительных затрат. Поэтому способ создания сетей как вспомогательного объекта весьма актуален. Законодатель, однако, поняв, с какими непреодолимыми проблемами столкнется застройщик, впоследствии Федеральным законом от 19.07.2011 N 246-ФЗ ввел переходный период до 31 декабря 2012 г. Этим Законом ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» была дополнена ч. 4, в которой указано, что до 31 декабря 2012 г. при строительстве и реконструкции линейных объектов могут представляться градостроительные планы земельных участков. Градостроительные планы направляются в этом случае также для выдачи разрешений на строительство и на ввод в эксплуатацию. Создание нового объекта недвижимости начинается с того, что необходимо получить земельный участок на праве определенного рода и в строго определенном порядке. По поводу предоставления земельных участков под строительство в литературе имеется достаточное количество работ, поэтому детально останавливаться на этом мы не станем. Однако некоторые актуальные проблемы осветить необходимо. Статьи 30 — 32 ЗК РФ, регулирующие порядок предоставления земельных участков под строительство, содержат два способа предоставления земельных участков — с предварительным согласованием места размещения объекта и без такого предварительного согласования. В первом случае применяется процедура выбора земельного участка, во втором — торги. Исключение сделано только для государственной компании «Росавтодор», которой земельный участок предоставляется без торгов и без предварительного согласования места размещения объекта. В том случае, когда приняты правила землепользования и застройки и разработана документация по планировке территории, земельный участок должен предоставляться по результатам торгов. Однако если в такой ситуации земельный участок предоставляется для строительства линейного объекта, торги, разумеется, не проводятся. Можно, таким образом, говорить о третьем способе предоставления земельного участка — о целевом предоставлении. Процедура начинается с подачи заявления в орган, уполномоченный на распоряжение земельными участками. Сложность заключается в том, что Россия пошла по пути дуализма публичной собственности на землю (разграниченная и неразграниченная собственность). Поэтому прежде чем подавать заявление, необходимо выяснить, не зарегистрирован ли земельный участок за каким-либо публичным образованием; если так, то данный публичный субъект и будет им распоряжаться. Именно такой точки зрения придерживается ВАС РФ. В Постановлении Президиума ВАС от 05.04.2005 N 12796/04 было указано, что для возникновения права собственности Российской Федерации на земельные участки недостаточно одного провозглашения этого в федеральном законе. Необходима также государственная регистрация права собственности на земельные участки в порядке, предусмотренном законодательством о государственной регистрации. Верховный Суд, однако, придерживается иной точки зрения. В Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 20.01.2010 N 18-ВПР09-94 указано, что не имеет правового значения суждение суда о том, что до настоящего времени не произведена государственная регистрация права собственности Российской Федерации на спорный земельный участок. В соответствии со ст. 17 ЗК РФ в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами. С подобной позицией согласиться трудно. Указание в федеральном законе является основанием возникновения федеральной собственности на землю, но распоряжаться таким земельным участком публичный субъект, точно так же как и частный, может только после государственной регистрации. Поэтому, например, если Российская Федерация зарегистрировала право собственности на земли обороны, распоряжаться ими будет Минобороны России. В противном случае эти земли будут являться землями, собственность на которые не разграничена, и распоряжение ими будут осуществлять муниципальные власти. Но самая серьезная проблема возникает с землями лесного фонда. В Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 09.12.2009 по делу N А66-9049/2008 фигурирует истец, у которого в аренде имеется поставленный на кадастровый учет земельный участок с кадастровым номером 69:43:070103:003; согласно выписке из государственного кадастра недвижимости он относится к землям населенных пунктов. Однако истцу отказывают в выкупе этого земельного участка со ссылкой на то обстоятельство, что земельный участок с кадастровым номером 69:43:070103:003 входит в участок с кадастровым номером 69:43:070103:002, который, в свою очередь, является частью участка с кадастровым номером 69:00:000000:0091, относящегося к землям лесного фонда, а не к землям населенных пунктов. Во-первых, не совсем ясно, почему земельные участки находятся в таком странном взаимоотношении. По всей видимости, речь идет о едином землепользовании, которое существовало до 1 марта 2008 г., до введения в действие Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон о кадастре), и на смену которому пришло понятие многоконтурного земельного участка. Единое землепользование определялось как составной земельный участок, который может состоять из условных участков (смежных участков, разделенных между собой границами кадастровых кварталов) или обособленных участков (несмежных участков, входящих в единое землепользование, но разделенных посторонними участками). 16 января 2009 г. опубликовано письмо Минрегионразвития России N 266-ИМ/Д23 «О многоконтурных земельных участках», в котором дано понятие многоконтурного земельного участка: это земельный участок, границы которого представляют несколько замкнутых контуров. Отдельные контуры границы земельного участка не являются земельными участками, входящими в состав многоконтурного земельного участка. Все контуры границы многоконтурного участка должны располагаться на территории одного муниципального образования или одного населенного пункта. Ему присваивается один кадастровый номер (контурам могут присваиваться учетные номера), а его площадью является сумма площадей всех геометрических фигур. Из единого землепользования можно выйти после 1 марта 2008 г. Поэтому можно понять, почему в рассматриваемом деле земельные участки находятся в таком взаимоотношении (один входит в состав другого). Гораздо больше вопросов возникает по поводу того , каким образом земли населенных пунктов оказались землями лесного фонда. Дело в том, что согласно ст. 4.2 Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» (далее — Закон о введении ЛК) лесные участки в составе земель лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, признаются ранее учтенными объектами недвижимости. Другим словами, Российская Федерация получила возможность регистрировать право собственности на земли лесного фонда без определения их границ в системе геодезических координат как на ранее учтенные земельные участки. Применительно к этому случаю показательно решение Саратовского районного суда Саратовской области от 09.08.2010 по делу N 0609Г. Прокурор обратился в суд с иском в защиту интересов Российской Федерации и просил признать недействительными постановление главы администрации о предоставлении в аренду земельного участка гражданину Балдину и договор аренды этого земельного участка, ссылаясь на тот факт, что земельный участок сформирован на землях лесного фонда. Представитель администрации, в свою очередь, указала, что земельный участок, предоставленный в аренду, по данным, содержащимся в государственном кадастре недвижимости, относится к землям населенных пунктов и предоставлен в соответствии со ст. ст. 30 — 31 ЗК РФ при полном соблюдении порядка предоставления земельных участков; по сведениям органа, осуществляющего кадастровый учет, на территории данного земельного участка земельных участков земель лесного фонда не имеется. Из материалов дела следует, что для определения границ лесного фонда были использованы материалы лесоустройства 1993 г. — планшет N 7. По данным этого планшета восстановлены границы лесничества. Как указал в итоге суд, земельный участок лесничества поставлен на кадастровый учет декларативно, как ранее учтенный, и координаты границ этого земельного участка в государственном земельном кадастре отсутствуют; земельный участок лесхоза существует как единое землепользование на территории двух районов, в связи с чем кадастровый учет ведется не в районных отделах, а в областном отделении ФГУ «Земельная кадастровая палата». Сведения по запросу гражданина Балдина были предоставлены ему по данным кадастрового отдела района, где ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется децентрализованно. При таких обстоятельствах, когда кадастровый учет земель лесного фонда ведется на уровне области, а кадастровый учет земель населенных пунктов — на уровне района и ведение государственного кадастра недвижимости носит, таким образом, децентрализованный характер, доводы ответчика о том, что по данным кадастрового учета отсутствуют сведения о пересечении спорного земельного участка с землями лесного фонда, суд не может принять в качестве основания для отказа истцу в удовлетворении иска. При этом суд не усмотрел добросовестности в действиях ответчика, поскольку на территории спорного земельного участка фактически имелись насаждения, в том числе в возрасте нескольких десятилетий, что очевидно свидетельствует о принадлежности участка к землям лесного фонда. С последним выводом суда согласиться, конечно, невозможно, поскольку в соответствии с Лесным кодексом РФ лесные участки, т. е. земельные участки, покрытые лесной растительностью, могут находиться не только на землях лесного фонда, но и на землях иных категорий. Во всем же остальном суд прав. Действительно, после вступления в силу очередных изменений, внесенных в Закон о введении ЛК, Российская Федерация получила возможность регистрировать право собственности на земли лесного фонда в упрощенном порядке без определения границ в системе геодезических координат, как граждане-непредприниматели, получившие земельные участки до 1 марта 2008 г. Судебная практика большинства округов традиционно шла по следующему пути: решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт выбора земельного участка, может приниматься не только относительно свободного, но и относительно используемого земельного участка (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 10.02.2003 N А42-6321/02-С4). Этому вопросу уделялось в литературе значительное внимание, данная позиция представляется правильной, но после вступления в силу Закона о кадастре возникли серьезные проблемы. Дело в том, что в случае наличия правообладателей земельных участков застройщику придется принимать меры: их земельные участки могут быть изъяты для публичных нужд или, в случае отсутствия оснований для изъятия, приобретены застройщиком на договорных основаниях. В течение срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта застройщик должен будет осуществить кадастровый учет нужного ему земельного участка. Для этого земельные участки бывших правообладателей раньше приходилось снимать с кадастрового учета. Теперь же (после 1 марта 2008 г.) снять земельный участок с кадастрового учета можно только в двух случаях: — пока не истек срок и кадастровые сведения носят временный характер; — при преобразования земельного участка. Понятие «кадастровые сведения, носящие временный характер» введено Законом о кадастре. Изначально формулировка ст. 24 была такой: внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения при постановке на учет образованного объекта недвижимости носят временный характер. Сведения эти утрачивают временный характер со дня государственной регистрации права на образованный объект недвижимости. Если по истечении двух лет государственная регистрация не осуществлена, такие сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости. Формулировка ч. 4 ст. 24 вызывала проблемы, поскольку говорила лишь о регистрации права. Возникла угроза, что договоры аренды, заключенные после 1 марта 2008 г. на срок более двух лет, через два года прекратят свое существование в связи с ликвидацией предмета договора — земельного участка. Поэтому Федеральным законом от 21.12.2009 N 334-ФЗ в ч. 4 ст. 24 Закона о кадастре были внесены дополнения, которые вступили в силу с 1 марта 2010 г. Теперь не только регистрация права, но и регистрация договора аренды земельного участка означает прекращение временного статуса кадастровых сведений. Однако одна проблема все же осталась. Речь идет о договорах аренды, заключенных на неопределенный срок, или пролонгированных краткосрочных договорах аренды, которые не подлежат государственной регистрации. Особую актуальность договоры аренды, заключенные на неопределенный срок, имеют для владельцев линейно-протяженных объектов. По этому поводу весьма интересно Постановление ФАС Уральского округа от 18.05.2010 N Ф09-3581/10-С6. В данном деле речь идет именно о договоре аренды, заключенном на неопределенный срок. Администрация Екатеринбурга обратилась в Управление Роснедвижимости по Свердловской области с заявлением о государственном учете изменений объекта недвижимости — земельного участка. Управление отказало в проведении государственного учета земельного участка, поскольку сведения о зарегистрированных правах на земельный участок вносятся на основании сведений регистрационной службы, переданных в порядке информационного взаимодействия (ч. 3 ст. 15 Закона о кадастре). ФАС Уральского округа в своем Постановлении указал: как верно заметил суд апелляционной инстанции, неурегулированность в Законе о кадастре вопроса о внесении в кадастр сведений об ограничениях (обременениях), которые не подлежат государственной регистрации, но возникли по договору, предусмотренному действующим законодательством, не может являться основанием для отказа во внесении в кадастр сведений о таких обременениях. Данное решение интересно своей гибкостью, однако для органов, ведущих кадастровый учет, оно невыполнимо, поскольку соответствующего информационного взаимодействия не существует. Данному вопросу было посвящено письмо Минэкономразвития России от 02.03.2011 N Д23-831. В нем указывается, что договоры аренды земельных участков, заключенные на срок менее одного года или на неопределенный срок, не подлежат государственной регистрации и не могут являться основанием для изменения сведений государственного кадастра недвижимости о земельных участках с временного на учтенный. После аннулирования и исключения из государственного кадастра недвижимости сведений о земельных участках необходимо вновь пройти процедуру постановки на государственный кадастровый учет земельных участков. Письма Минэкономразвития России не являются нормативными актами, и суды при вынесении решений не обязаны руководствоваться позицией, изложенной в них. Но в данном случае позиция Минэкономразвития совпадает с положениями Закона о кадастре. В любом случае это не относится к тем договорам аренды, которые были заключены до 1 марта 2008 г., когда не существовало понятия кадастровых сведений, носящих временный характер. В соответствии с ч. 5 ст. 24 Закона о кадастре в течение срока действия временного характера внесенных в государственный кадастр недвижимости сведений об объекте недвижимости по заявлению собственника объекта недвижимости сведения о таком объекте могут быть аннулированы и исключены из государственного кадастра недвижимости. С выводом, содержащимся в другом письме Минэкономразвития России от 28.02.2011 N Д23-760, согласиться трудно. В нем указано, что земельные участки, государственный кадастровый учет которых был осуществлен до дня вступления в силу Закона о кадастре (до 1 марта 2008 г.), считаются ранее учтенными земельными участками и сведения государственного кадастра недвижимости о таких земельных участках являются кадастровыми сведениями (отсутствует временный характер). Таким образом, положения ч. 4 ст. 24 Закона о кадастре, устанавливающие порядок аннулирования и исключения из государственного кадастра недвижимости сведений о земельных участках, в отношении ранее учтенных земельных участков не применяются. В соответствии с ч. 6 ст. 27 Закона о кадастре орган кадастрового учета принимает решение об отказе в снятии с учета земельного участка в случае, если такой земельный участок не является преобразованным. Итак, Минэкономразвития делает вывод о том, что в настоящее время ранее учтенный земельный участок может быть снят с государственного кадастрового учета: — в результате образования из него новых земельных участков по правилам главы I.1 ЗК РФ; — на основании вступившего в законную силу судебного акта о снятии земельного участка с государственного кадастрового учета. Возникает вопрос о действии закона во времени. Ранее учтенные земельные участки были поставлены на кадастровый учет в соответствии с законодательством, действовавшим до введения в действие Закона о кадастре. В то время подобных ограничений по снятию с кадастрового учета земельного участка не было и не существовало понятия кадастровых сведений, носящих временный характер. Закон о кадастре не говорит об обратной силе его положений, поэтому нет оснований утверждать, что ранее учтенный земельный участок не может быть снят с кадастрового учета. Однако после 1 марта 2008 г. появилась норма ч. 2 ст. 25 Закона о кадастре, которая указывает, что орган кадастрового учета снимает с учета земельный участок только в случае, если такой земельный участок является преобразованным объектом недвижимости. Поэтому если земельный участок поставлен на кадастровый учет после 1 марта 2008 г. и права на него или договор аренды зарегистрированы, то без преобразования такой участок невозможно снять с кадастрового учета. Получается, что учтенный земельный участок превратился теперь в некий «объект всемирного природного наследия», который невозможно уничтожить. В свете этого весьма актуально упоминание в указанном письме Минэкономразвития о том, что учтенный земельный участок может быть снят с кадастрового учета на основании судебного решения. Судам следует при вынесении решения пользоваться этим своим правом, чего не сделал, например, ФАС Центрального округа при вынесении Постановления от 26.02.2010 по делу N А68-3894/09. Как следует из материалов данного дела, общество обратилось с заявлением об обязании Управления Роснедвижимости по Тульской области исключить из государственного реестра сведения о земельном участке. ФАС Центрального округа со ссылкой на ч. 4 ст. 24 Закона о кадастре указал, что сведения об объекте недвижимости могут быть аннулированы только в случае, если они носят временный характер. Сведения о данном земельном участке не носят временного характера, поскольку право на него зарегистрировано. Поэтому записи о государственной регистрации в установленном порядке не аннулированы, оснований для исключения сведений о земельном участке из государственного кадастра недвижимости не имеется, и суд отказал в удовлетворении жалобы. Но заявитель как раз и хотел, чтобы на основании судебного решения земельный участок был снят с кадастрового учета, а это и послужило бы основанием для аннулирования записи о государственной регистрации. Именно об этом и говорит Минэкономразвития в своем письме. Еще одна проблема, с которой сталкивается застройщик на стадии формирования земельного участка, — это процедура согласования местоположения границ земельного участка. Закон о кадастре ввел новое правило (ст. 39): первичное формирование земельного участка не требует обязательного согласования местоположения границ земельного участка. Но первоначальная редакция ст. 39 была не совсем удачной. Органы кадастрового учета, как и раньше, во всех случаях отказывали в постановке на кадастровый учет, если к межевому плану земельного участка не прилагался акт согласования местоположения границ. Тогда вмешалось Минэкономразвития и в своем письме от 28.09.2009 N Д23-3146 указало, что согласование местоположения границ земельных участков осуществляется в случаях, когда в результате кадастровых работ уточняется местоположение границ: — земельного участка, являющегося объектом кадастровых работ; — земельных участков, смежных с земельным участком, являющимся объектом кадастровых работ. Таким образом, должно быть согласовано местоположение границ земельных участков, сведения о которых содержатся в государственном кадастре недвижимости, если в результате кадастровых работ уточнено местоположение границ таких земельных участков. С 1 марта 2010 г. действует новая редакция ст. 39, согласно которой местоположение границ земельных участков подлежит обязательному согласованию в случае, если в результате кадастровых работ уточнено местоположение границ земельного участка, в отношении которого выполнялись соответствующие кадастровые работы, или местоположение смежных с ним земельных участков, сведения о которых внесены в государственный кадастр недвижимости. Предметом согласования является определение местоположения границы земельного участка, одновременно являющегося границей другого земельного участка. Несмотря на, казалось бы, понятную теперь формулировку ст. 39, кадастровые палаты продолжают отказывать в постановке на кадастровый учет земельного участка, если к межевому плану не приложен акт согласования местоположения границ. Заявителю следует в подобных случаях обжаловать незаконный отказ и надеяться, что суд примет правильное решение. Однако в связи с этим следует определить, что понимается под уточнением границ земельного участка. К примеру, в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 08.05.2009 N А56-43566/2007 говорится: апелляционный суд пришел к правильному выводу, что формирование нового земельного участка с присвоением ему нового кадастрового номера в результате уточнения границ ранее сформированного земельного участка, учитывающегося под другим кадастровым номером, не является основанием прекращения у лица обязательств по договору аренды. Не вдаваясь в суть рассматриваемой проблемы, следует отметить, что в результате уточнения границ не происходит образования нового земельного участка с новым кадастровым номером. Уточнение местоположения границ земельного участка возможно в следующих случаях: — при отсутствии в кадастре сведений о координатах характерных точек границы; — если сведения о характерных точках границы определены с точностью ниже нормативной; — если сведения о координатах какой-либо характерной точки не позволяют однозначно определить ее положение на местности. Иными словами, уточнение границ требуется тогда, когда кадастровые сведения о земельном участке не соответствуют установленным Законом о кадастре требованиям к описанию местоположения границ земельных участков. При этом кадастровый номер земельного участка в результате уточнения границ не меняется.
