(Оболонкова Е. В.) («Журнал российского права», 2014, N 3)
ВОПРОСЫ РЕКВИЗИЦИИ В ГРАЖДАНСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИИ
Е. В. ОБОЛОНКОВА
Оболонкова Елена Викторовна, и. о. ведущего научного сотрудника отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Анализируются вопросы изъятия имущества у частных собственников вследствие его реквизиции государством. В частности, рассматриваются обстоятельства, которые могут служить основанием для реквизиции, а также вопросы выплаты собственнику компенсации за изъятое имущество. Анализируются действующее законодательство, судебная практика, международные соглашения, литературные источники и на основе их анализа даются рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
Questions of requisition in the Russian civil legislation E. V. Obolonkova
The article analyses the issues of recovery of property from private owners as a result of requisition by the state. In particular, the author considers the circumstances that may serve as a basis for requisition and the issue of payment to the owner compensation for confiscated property. Analyzes the current legislation, judicial practice, international conventions, literature sources and on the basis of their analysis, some recommendations on the improvement of the current legislation.
Key words: requisition, private owner, recovery of property by the state, compensation.
Одним из оснований прекращения права собственности, а также принудительного изъятия у собственника его имущества является реквизиция (ст. 235 ГК РФ). В литературе и сети Интернет встречаются следующие определения реквизиции. Реквизиция (от лат. requsitio — требование) — вид юридической экспроприации, изъятие государством имущества у собственника с выплатой ему стоимости такого имущества. Реквизиция как одно из оснований принудительного изъятия у собственника имущества является категорией гражданского права. Реквизиция — применяемое в силу государственной необходимости принудительное отчуждение или временное изъятие государством имущества, находящегося в обладании физических лиц, а также кооперативных и общественных организаций. Реквизиция может производиться на основании специальных постановлений центральных органов власти в условиях действия чрезвычайных мер обеспечения обороны, государственной безопасности и общественного порядка (особый период, военное положение, осадное положение) <1>. ——————————— <1> См.: Контрразведывательный словарь. М., 1972.
Реквизиция — во время войны требование, предъявляемое военным начальством к местным властям о доставлении всего необходимого войску: в неприятельской стране — безвозмездно, в собственной — взамен квитанций, впоследствии оплачиваемых казначейством <2>. ——————————— <2> См.: Павленков Ф. Словарь иностранных слов, вошедших в состав русского языка. СПб., 1907.
Реквизиция — переход владения собственностью в руки государства. Обычно имеет место в момент национального бедствия, осуществляется как с согласия владельца, так и без него. По окончании бедствия оно может быть возвращено прежним собственникам (derequisitioning). Реквизиция отличается от принудительной покупки (compulsory purchase) — в первом случае право собственности сохраняется, во втором — нет <3>. ——————————— <3> См.: Бизнес. Толковый словарь. М., 1998. Удачным также представляется определение реквизиции, предлагаемое В. П. Мозолиным: «…при реквизиции речь идет об использовании реквизируемого имущества для борьбы с чрезвычайными событиями и преодоления их вредоносных последствий. Действия соответствующих органов государства совершаются в условиях крайней необходимости, когда возможностей и времени для использования иных средств практически нет» (Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 169).
Согласно наиболее емкому и часто встречающемуся в юридических словарях определению реквизиция — это принудительное возмездное отчуждение государством имущества физических или юридических лиц, применяемое в чрезвычайных обстоятельствах. В этом контексте реквизиция присуща законодательству большинства государств вне зависимости от их политического строя и правопорядка и традиционно является вынужденной мерой, используемой при ликвидации различного рода чрезвычайных ситуаций. Общие принципы изъятия имущества для государственных нужд в Российской Федерации закреплены в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Данные положения по отношению к реквизиции раскрываются в ст. 242 ГК РФ: в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества. Однако закон о реквизиции, предусмотренный Кодексом, до сих пор не принят. Между тем практика свидетельствует о необходимости принятия закона, в котором должны быть решены вопросы не только порядка и условий осуществления реквизиции. В настоящее время регулирование реквизиции в ст. 242 ГК РФ не является исчерпывающим, ряд правил содержится и в других нормативных правовых актах, в том числе Земельном кодексе РФ. Прежде всего в таких актах даются характеристики обстоятельств, которые могут служить основанием для реквизиции. Так, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» содержит определение чрезвычайной ситуации; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» дает определение аварии; в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. N 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» закреплено определение аварии на опасном объекте; в Федеральном законе от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» содержится определение радиационной аварии; Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» содержит определение эпидемии (понятие эпизоотии в законодательстве не закреплено). В ст. 242 ГК РФ и ст. 51 ЗК РФ говорится также об «иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер», но содержание этих обстоятельств не раскрывается <4>. При этом в указанных нормативных актах при определении понятий порой содержится оговорка «в целях настоящего закона». Представляется, что приведенное регулирование является не вполне системным, а перечень обстоятельств, которые могут служить основанием для реквизиции, должен быть закреплен в едином федеральном законе и частично расширен. ——————————— <4> См.: Таскин Н. И. Реквизиция как один из случаев принудительного прекращения права собственности на земельные участки // Юрист. 2003. N 3.
Помимо приведенных случаев в нескольких нормативных актах говорится об изъятии имущества с последующей выплатой его стоимости собственнику, что, исходя из определения ст. 242 ГК РФ, также можно считать реквизицией. В пункте 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» установлено, что на основании указов Президента РФ на территории, на которой введено военное положение, наряду с другими мерами применяется изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества; в п. 1 ст. 9 и п. 1 ст. 10 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» закреплена обязанность организаций и граждан предоставлять в соответствии с законодательством Российской Федерации в военное время в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящееся в их собственности, с возмещением государством понесенных ими убытков в порядке, определяемом Правительством РФ; в ст. 13 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» упоминается о привлечении транспортных средств граждан в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ при введении чрезвычайного положения. Воздушный кодекс РФ предусматривает в военное время и (или) при введении военного, чрезвычайного положения ограничение права пользования гражданскими воздушными судами (ст. 39). Определение этих или других обстоятельств как оснований для реквизиции в едином федеральном законе необходимо. Можно привести следующий пример. Истец (индивидуальный предприниматель) обратился в арбитражный суд с требованием запретить ответчику действия по сносу магазина до предоставления истцу предварительного и равноценного возмещения в порядке ч. 3 ст. 35 Конституции РФ. Постановлением мэра Невельского муниципального района была назначена Межведомственная комиссия, которая приняла заключение о признании многоквартирного жилого дома, в котором располагался магазин, аварийным и подлежащим сносу в связи с существенным снижением несущей способности и эксплуатационных характеристик строительных конструкций, создающих опасность для пребывания людей и сохранности инженерного оборудования. Впоследствии указанное здание было демонтировано, что подтверждается актом о выполнении работ. Решением суда в удовлетворении исковых требований было отказано. В апелляционной инстанции дело не рассматривалось. При принятии решения суд первой инстанции исходил из того, что предприниматель на основании Конституции РФ, ст. 242 ГК РФ не вправе требовать предварительного и равноценного возмещения, поскольку в данном случае имело место не изъятие спорного имущества в порядке ст. 235 ГК РФ, а стихийное бедствие, в результате которого жилой дом пришел в негодность и не подлежит восстановлению в связи с признанием его аварийным и подлежащим сносу. По мнению суда, поскольку здание пострадало в результате стихийного бедствия, в результате чего вина ответчика отсутствует, подлежит применению ст. 211 ГК РФ, согласно которой риск случайной гибели или случайного повреждения имущества несет его собственник, если иное не установлено законом или договором. Судом кассационной инстанции выводы суда первой инстанции были полностью поддержаны, а Определением ВАС РФ от 2 июня 2009 г. N ВАС-6189/09 предпринимателю в передаче дела в Президиум ВАС РФ было отказано. Коллегия судей пришла к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований, поскольку действия администрации по сносу жилого дома были связаны с устранением последствий землетрясения и эти действия соответствуют требованиям Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», направлены на защиту публичных интересов и недопущение причинения вреда жизни и здоровью граждан. Довод предпринимателя о необходимости предварительной выплаты ему компенсации за снос принадлежащего ему помещения был отклонен судом как не основанный на нормах закона <5>. ——————————— <5> См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 26 января 2009 г. N Ф03-6339/2008 по делу N А59-800/08-С16.
Материалы данного дела можно прокомментировать следующим образом. Возможно, требования были заявлены предпринимателем в сложившейся ситуации не вполне корректно, поскольку снос здания на момент обращения истца в суд уже состоялся. Однако здесь полностью присутствовали все условия для применения положений о реквизиции: основание реквизиции — стихийное бедствие; цель — защита интересов общества; решение государственных органов, в соответствии с которым должен был быть осуществлен снос дома. Поэтому выводы судов, согласно которым решение вопроса о выплате компенсации связывалось с необходимостью исследования вопроса о вине ответчика, а также о применении норм, согласно которым риск случайной гибели или повреждения имущества (ст. 211 ГК РФ) возлагается на собственника, не соответствуют материалам дела. Суды также не уточнили, на основании каких именно норм Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» допускается возможность уничтожения и изъятия имущества без какой бы то ни было компенсации <6>. ——————————— <6> В случае реквизиции в отличие от других случаев принудительного изъятия имущества у собственника вряд ли можно говорить о предварительной компенсации стоимости имущества, поскольку в условиях различного рода чрезвычайных обстоятельств она объективно невозможна. Поэтому в ст. 242 ГК РФ соответствующее условие для применения норм о реквизиции отсутствует.
Определение того или иного обстоятельства как реквизиции имеет принципиальное значение еще и потому, что, исходя из содержания ряда законодательных актов, реквизиция является обстоятельством непреодолимой силы (п. 3 ст. 401 ГК РФ), которое влечет прекращение обязательства невозможностью исполнения (ст. 416 ГК РФ). Так, в соответствии с положениями ГК РФ страховщик освобождается от выплаты страхового возмещения за убытки, возникшие вследствие изъятия, конфискации, реквизиции, ареста или уничтожения застрахованного имущества по распоряжению государственных органов, если договором имущественного страхования не предусмотрено иное (п. 2 ст. 964 ГК РФ). Кодекс торгового мореплавания РФ определяет, что страховщик не отвечает за убытки, возникшие вследствие военных или пиратских действий, народных волнений, забастовок, а также конфискации, реквизиции, ареста либо уничтожения судна или груза по требованию соответствующих властей (ст. 270). Методические рекомендации по страхованию гражданской ответственности членов саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство, одобренные на совещании Минрегиона России (Протокол от 27 февраля 2010 г.), в число исключений из страхового покрытия рекомендуют включать события, которые в силу законодательства или по иным признакам не попадают под определение страхового случая по возмещению вреда в соответствии с настоящими Рекомендациями. К числу таких исключений отнесены убытки, причиненные вследствие изъятия, конфискации, реквизиции, ареста или уничтожения результатов работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, по распоряжению государственных органов <7> (п. 5.5.2). ——————————— <7> См. также: Методические рекомендации по страхованию гражданской ответственности организаций — членов саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, утверждены Советом Национального объединения проектировщиков (Протокол от 27 апреля 2010 г. N 16) и одобрены письмом Минрегиона России от 9 июня 2010 г. N 23587-ИП/08.
Специальные условия реквизиции заложенного имущества наряду с другими видами изъятия имущества государством содержатся в ст. 354 ГК РФ, Федеральных законах от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах», от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» <8>. Так, согласно п. 1 ст. 354 ГК РФ, если право собственности залогодателя на имущество, являющееся предметом залога, прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены законом, вследствие изъятия (выкупа) для государственных или муниципальных нужд, реквизиции или национализации, залогодателю предоставляется другое имущество или соответствующее возмещение, право залога распространяется на предоставленное взамен имущество либо соответственно залогодержатель приобретает право преимущественного удовлетворения своего требования из суммы причитающегося залогодателю возмещения. Залогодержатель вправе также потребовать досрочного исполнения обеспеченного залогом обязательства. Указанные правила делают более чем актуальным определение оснований для реквизиции в целях отграничения ее от иных видов правомерного изъятия у собственника, а также иных обстоятельств непреодолимой силы. ——————————— <8> См. также: Приказы ФСФР России от 4 июля 2013 г. N 13-55/пз-н «Об утверждении Стандартов эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг», от 25 января 2007 г. N 07-4/пз-н «Об утверждении Стандартов эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг»; Инструкцию Банка России от 10 марта 2006 г. N 128-И «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кредитными организациями на территории Российской Федерации».
Отсутствие четкого определения обстоятельств, являющихся основанием для реквизиции, позволяет порой неоправданно разграничивать реквизицию и иные случаи возмещения собственнику убытков вследствие правомерного причинения вреда. Так, О. Н. Садиков, упоминая о том, что «особым случаем правомерного причинения имущественного ущерба собственнику является временное изъятие его имущества при наступлении обстоятельств чрезвычайного характера (реквизиция)» <9>, отмечает: «Законодательство последних лет предусматривает еще один практически важный случай возмещения собственнику имущества убытков вследствие правомерного причинения вреда. Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2006 г. N 310 утверждены Правила отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных. В таких ситуациях граждане и юридические лица имеют право на возмещение понесенного ими ущерба, размер которого определяется на основании государственных цен, если таковые установлены, а в остальных случаях — на основании рыночных цен». Разграничивает два деликта, состоящих в совершении правомерных действий, и Л. В. Кузнецова, называя в качестве одного из них реквизицию, предусмотренную ст. 242 ГК РФ, а в качестве второго — изъятие животных и (или) продуктов животноводства, предусмотренное Законом РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 «О ветеринарии» <10>. ——————————— <9> Садиков О. Н. Убытки в гражданском праве Российской Федерации. М., 2009. <10> См.: Кузнецова Л. В. Спорные вопросы деликтной ответственности // Меры обеспечения и меры ответственности в гражданском праве: Сб. ст. / Рук. авт. кол. и отв. ред. М. А. Рожкова. М., 2010.
Между тем отчуждение животных в последнем случае не что иное, как частный случай реквизиции (эпизоотия), что напрямую вытекает из положений ст. 242 ГК РФ. Статьей 19 Закона РФ «О ветеринарии» предусмотрено, что при ликвидации очагов особо опасных болезней животных по решениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, принимаемым по представлениям лиц, указанных в ст. 9 Закона, могут быть изъяты животные и (или) продукты животноводства с выплатой собственнику животных и (или) продуктов животноводства стоимости животных и (или) продуктов животноводства за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ и выдачей этому собственнику соответствующего документа о таком изъятии. Порядок изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных устанавливается Правительством РФ. Во исполнение названных положений Закона п. 1 Постановления Правительства РФ от 26 мая 2006 г. N 310 «Об отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных» утверждены Правила отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, являющиеся обязательными для граждан, юридических лиц, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при проведении мероприятий по предотвращению возникновения и ликвидации очагов особо опасных болезней животных. Содержание приведенных законодательных актов не противоречит выводу о том, что изъятие животных и продуктов животноводства по сути является реквизицией <11>. ——————————— <11> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15 марта 2013 г. по делу N А05-5616/2012, Определение ВАС РФ от 25 апреля 2013 г. N ВАС-5312/13 по указанному делу.
В литературе высказываются различные взгляды относительно того, можно ли считать реквизицией ситуацию, когда имущество изымается у собственника государственными органами с целью его дальнейшего уничтожения, а не использования. Поскольку, с одной стороны, запрет на дальнейшее уничтожение имущества, в том числе и непосредственно в процессе перехода его в собственность государства, в законодательстве отсутствует, а с другой стороны, целью реквизиции является ликвидация не только чрезвычайных ситуаций, но и их последствий, то имущество может изыматься у собственника и для последующего его уничтожения. В обоснование данного вывода можно привести формулу, которой определяется состояние крайней необходимости в различных отраслях законодательства — причинение меньшего вреда во избежание большего <12> и которая, безусловно, находит отражение и в положениях о реквизиции. ——————————— <12> Согласно положениям ст. 1067 ГК РФ вред, причиненный в состоянии крайней необходимости, т. е. для устранения опасности, угрожающей самому причинителю вреда или другим лицам, если эта опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена иными средствами, должен быть возмещен лицом, причинившим вред; в соответствии со ст. 2.7 КоАП РФ не является административным правонарушением причинение вреда охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред; согласно п. 2 ст. 39 УК РФ превышением пределов крайней необходимости признается причинение вреда, явно не соответствующего характеру и степени угрожавшей опасности и обстоятельствам, при которых опасность устранялась, когда указанным интересам был причинен вред равный или более значительный, чем предотвращенный. См., например: Савинов А. В. Понятие и признаки причинения вреда при крайней необходимости. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
В связи с этим сложно согласиться с М. Н. Малеиной, которая считает, что квалифицирующим признаком реквизиции по действующему законодательству является дальнейшее использование и сохранение имущества при принудительной смене собственника. Безусловно, собственник может и уничтожить имущество, но предварительно хотя бы краткосрочно осуществляет владение и пользование им. Правда, она же приходит к выводу о том, что «если же задуматься о совершенствовании законодательства, то в дальнейшем возможно уточнение понятия «реквизиция» путем указания на то, что реквизируемое имущество переходит в собственность государства или уничтожается» <13>. Возникает еще один вопрос: переход реквизируемого имущества в собственность государства осуществляется на постоянной или временной основе (т. е. с возвратом первоначальному собственнику в случае отпадения в нем надобности). Следует полагать, что такой переход осуществляется на постоянной основе, если иное не предусматривается законом, например ЗК РФ, Федеральным законом от 9 июля 1999 г. «Об иностранных инвестициях», ВзК РФ и другими актами, которые предусматривают возможность возврата имущества собственнику в случае отпадения в нем необходимости. Согласимся с авторами, понимающими под реквизицией как постоянное, так и временное изъятие имущества у собственника. ——————————— <13> Малеина М. Н. Реквизиция. Комментарий к статье 242 Гражданского кодекса Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 8.
В литературе при анализе вопросов реквизиции наряду с другими актами часто упоминается Сводный закон от 28 марта 1927 г. «О реквизиции и конфискации имущества». В отдельных случаях он рассматривается как действующий <14>, в других назван фактически утратившим силу <15>. Исходя из содержания указанного акта, а также «послереволюционного» времени его принятия, более аргументированным представляется вывод о том, что он в большей части, а возможно, и полностью утратил силу. Вместе с тем цитирование данного акта в различных источниках, многочисленные ссылки на его положения наряду с положениями ст. 242 ГК РФ наводят на мысль о необходимости принятия акта, который мог бы служить Сводному закону равноценной заменой. ——————————— <14> Так, Н. И. Таскин утверждает, что законом, регулирующим порядок и условия проведения реквизиции, в настоящее время является Сводный закон 1927 г. Указанный нормативный акт подлежит применению только в той части, в которой не противоречит Конституции РФ, действующему ГК и законодательству в целом. См.: Таскин Н. И. Указ. соч. <15> О. Н. Садиков говорит о том, что нормы о реквизиции, которые были ранее предметом специального и формально не отмененного Сводного закона 1927 г., содержатся ныне в ГК РФ, а также в ЗК РФ. См.: Садиков О. Н. Указ. соч.
Актуальный вопрос относительно возможных объектов реквизиции может быть решен следующим образом. В соответствии с действующим законодательством реквизировано может быть любое имущество, за теми исключениями, которые прямо упоминаются в законе. В настоящее время существует довольно широкий перечень исключений, закрепленных в международных соглашениях и касающихся иностранных инвестиций. Так, в соответствии со ст. 9 Конвенции о защите прав инвестора инвестиции не подлежат национализации и не могут быть подвергнуты реквизиции, кроме исключительных случаев (стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и иных обстоятельств, носящих чрезвычайный характер), предусмотренных национальным законодательством Сторон, когда эти меры принимаются в общественных интересах, предусмотренных Основным Законом (конституцией) страны-реципиента. Статья 6 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Южно-Африканской Республики о поощрении и взаимной защите капиталовложений предусматривает, что капиталовложения инвесторов одной Договаривающейся Стороны, осуществленные на территории другой Договаривающейся Стороны, не подлежат экспроприации, национализации или другим мерам, равносильным экспроприации или национализации, за исключением случаев, когда такие меры принимаются в общественных интересах в установленном законодательством порядке, не являются дискриминационными и влекут за собой выплату быстрой, адекватной и эффективной компенсации. В статье 6 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Арабской Республики Египет о поощрении и взаимной защите капиталовложений предусматривается, что капиталовложения инвесторов одной Договаривающейся Стороны, осуществленные на территории другой Договаривающейся Стороны, не подлежат экспроприации, национализации или мерам, равносильным экспроприации или национализации, за исключением случаев, когда такие меры принимаются в общественных интересах в установленном законодательством порядке, не являются дискриминационными и влекут за собой выплату быстрой, адекватной и эффективной компенсации <16>. ——————————— <16> См. также: ст. 2 Соглашения между Российской Федерацией и Государством Кувейт о поощрении и взаимной защите капиталовложений.
Несмотря на наличие в международно-правовых актах ряда специальных норм, представляется целесообразным сформировать в отечественном законодательстве специальный перечень объектов, не подлежащих изъятию в случае реквизиции (аналогично тому, как в ст. 446 ГПК РФ сформулирован перечень имущества, не подлежащего взысканию), или же закрепить признаки имущества, не подлежащего изъятию. На наш взгляд, положения перечня должны распространяться только на граждан (физических лиц). Это позволит наиболее полным образом защитить интересы собственника в чрезвычайных ситуациях <17>. ——————————— <17> Например, в случае наводнения незаконно и негуманно изымать последнее (например, лодку, сухую одежду и т. п.) у соседа пострадавшего, который подчас находится в аналогичном положении. Данный вопрос может быть решен исходя из уже упоминавшейся формулы причинения меньшего вреда во избежание большего, но лучшей защитой для собственника будет все-таки наличие специальных положений в законодательстве, гарантирующих его права и интересы.
Ключевым при рассмотрении вопроса о реквизиции является решение вопроса о выплате собственнику возмещения (компенсации). На это обращает внимание и Е. Н. Афанасьева, подчеркивая, что провозглашенная возмездной реквизиция в советский период фактически осуществлялась безвозмездно, в форме банального отобрания, которое часто называлось изъятием или конфискацией, несмотря на то, что на законодательном уровне вопросам реквизиции было уделено намного больше внимания, чем сейчас <18>. Чтобы верно ответить на поставленный вопрос, необходимо определить, что следует считать основанием для выплаты возмещения и какова правовая природа компенсации. ——————————— <18> См.: Афанасьева Е. Н. Реквизиция: гражданско-правовой аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2009.
Основание для выплаты возмещения. Ответ на этот вопрос содержится в Определении КС РФ от 27 декабря 2005 г. N 523-О, в котором отмечено, что, учитывая характер причиненного вреда, государство принимает на себя ответственность за действия третьих лиц, выступая тем самым гарантом возмещения ущерба пострадавшим, поскольку они во многих случаях не имели бы практической возможности реализовать свое право на возмещение ущерба (так как причинителя вреда либо нет в живых, либо у него нет средств, либо он не установлен) либо такое возмещение не соответствовало бы характеру чрезвычайности, будучи отсроченным. Тем самым законодательно разрешается задача скорейшего восстановления нарушенных прав при ограниченности, отсутствии или невозможности определения в разумные сроки истинных источников возмещения вреда. Организуя систему компенсаций, государство выступает не как причинитель вреда (что требовало бы полного возмещения причиненного вреда) и не как должник по деликтному обязательству, а как публичный орган, выражающий общие интересы, и как распорядитель бюджета, создаваемого и расходуемого в общих интересах. С 1 марта 2013 г. в ГК РФ была введена норма, которая прямо предусм атривает необходимость компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления. Целесообразность ее принятия была обусловлена положениями Концепции совершенствования общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой отмечалось, что в современном гражданском обороте существуют случаи, когда закон устанавливает возможность компенсации имущественных потерь, причиненных не правонарушениями, а правомерными действиями, и при этом общих норм, устанавливающих механизм определения размера возмещения в случаях, когда имущественные потери причинены правомерными действиями, ГК РФ не содержит. Для ликвидации указанного пробела и была введена в ГК РФ комментируемая норма <19>. Представляется, что реквизицию следует рассматривать как частный случай причинения такого ущерба, урегулированный специальной нормой — ст. 242 ГК РФ, но к которому при определении объема и порядка выплаты возмещения в случае необходимости должны применяться положения ст. 16.1 ГК РФ, а также конституционные нормы. Принципиально неверным является подход, согласно которому применение положений специальных нормативных актов (например, в области ветеринарии) подменяет собой применение актов высшей юридической силы, направленных на регулирование имущественных отношений собственника и государства, предусматривающих максимально полное возмещение собственнику понесенных им потерь <20>. ——————————— <19> Подробнее см.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1, 2, 3 / Под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2013 (комментарий к статье 16.1). <20> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15 марта 2013 г. по делу N А05-5616/2012, Определение ВАС РФ от 25 апреля 2013 г. N ВАС-5312/13 по указанному делу.
Правовая природа компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, определяется наукой неоднозначно. В литературе, в частности, отмечается, что компенсация представляет собой меру восстановительного характера, имеющую тождественную направленность с такой мерой ответственности, как возмещение причиненных убытков <21>. При этом указывается на следующие ее признаки: компенсация может иметь место и при отсутствии оснований для применения мер гражданско-правовой ответственности; компенсация не возвращает лицо, потерпевшее в результате правонарушения, в первоначальное положение, существовавшее до нарушения права; компенсация состоит в максимальном восстановлении негативных последствий нарушения; размер компенсации в отличие от возмещения убытков не определяется размером вреда и упущенной выгоды. Исключение должна составлять компенсация за изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд (ст. 281 ГК РФ, ст. 57 ЗК РФ). При этом компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, безусловно, имеет гражданско-правовой характер, возникает из обязательственных правоотношений из причинения вреда за правомерные действия лиц, указанных в законе, и только в случаях, предусмотренных законом, применяется при отсутствии противоправного поведения причинителя вреда и его вины. Порядок выплаты компенсации, который включает в себя и порядок определения размера, устанавливается законом. ——————————— <21> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1, 2, 3 / Под ред. П. В. Крашенинникова; Тактаев И. Кто в ответе за теракт? // ЭЖ-Юрист. 2003. N 1.
Принимая во внимание взгляды, высказывавшиеся на компенсацию при осуществлении правомерных действий государством или его органами, а также предпринимаемые попытки выявить различия между компенсацией и возмещением <22>, необходимо отметить следующее. В Конституции РФ закреплен принцип выплаты собственнику равноценного возмещения за изъятое у него имущество, это же вытекает из положений ГК РФ и международных соглашений. Приведенным положениям в наибольшей степени отвечает принцип полного возмещения убытков, закрепленный в ст. 15 ГК РФ, механизм которого детально разработан в науке. ——————————— <22> См.: Басманова Н. К. О подходах к определению сущности правоотношений возмещения и компенсации // Закон и право. 2008. N 7.
Возмещение убытков в полном объеме — вот цель демократического и социального государства, то, к чему должно стремиться такое государство при возмещении собственнику стоимости утраченного имущества. Представляется, что использование термина «компенсация», его сложные трактовки в данном случае служат достижению одной цели — оправданию снижения объема тех выплат, которые должно осуществить государство собственнику. Поэтому, на наш взгляд, идея возмещения убытков собственнику (в полном объеме или в их части) должна найти отражение в предлагаемом к принятию законе о реквизиции.
Библиографический список
Афанасьева Е. Н. Реквизиция: гражданско-правовой аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2009. Басманова Н. К. О подходах к определению сущности правоотношений возмещения и компенсации // Закон и право. 2008. N 7. Бизнес. Толковый словарь. М., 1998. Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1, 2, 3 / Под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2013. Контрразведывательный словарь. М., 1972. Кузнецова Л. В. Спорные вопросы деликтной ответственности // Меры обеспечения и меры ответственности в гражданском праве: Сб. ст. / Рук. авт. кол. и отв. ред. М. А. Рожкова. М., 2010. Малеина М. Н. Реквизиция. Комментарий к статье 242 Гражданского кодекса Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 8. Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. Павленков Ф. Словарь иностранных слов, вошедших в состав русского языка. СПб., 1907. Савинов А. В. Понятие и признаки причинения вреда при крайней необходимости. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Садиков О. Н. Убытки в гражданском праве Российской Федерации. М., 2009. Тактаев И. Кто в ответе за теракт? // ЭЖ-Юрист. 2003. N 1. Таскин Н. И. Реквизиция как один из случаев принудительного прекращения права собственности на земельные участки // Юрист. 2003. N 3.
