ТРАДИЦИОННЫЕ И НОВЫЕ ФОРМЫ ЭКСПРОПРИАЦИИ СОБСТВЕННОСТИ
В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Н. Л. БОНДАРЕНКО
Бондаренко Наталья Леонидовна, профессор кафедры частного права, Международный университет «МИТСО», доктор юридических наук, профессор.
Несмотря на отсутствие в гражданском законодательстве Республики Беларусь термина «экспроприация», перечень оснований принудительного прекращения права собственности является достаточно обширным. Автор критически оценивает отдельные из них, исходя из требований конституционного принципа неприкосновенности собственности.
Ключевые слова: собственность, право собственности, неприкосновенность собственности, экспроприация, конфискация.
Traditional and new forms of expropriation of property in republic of Belarus
N. L. Bondarenko
Bondarenko Natal’a Leonidovna, professor of chair of private law, International University «MITSO», doctor of jurisprudence, professor.
Despite the absence of in the civil legislation of Republic of Belarus of the term «expropriation», the list of the bases of the compulsory termination of the property right is rather extensive. The author critically estimates separate of them, proceeding from requirements of the constitutional principle of inviolability of property.
Key words: property, law of property, inviolability of property, expropriation, confiscation.
Вторжение государства в область собственности
и стеснение права хозяина распоряжаться своим
имуществом всегда должно рассматриваться как зло,
которое по возможности должно быть устранено.
Б. Чичерин
Конституция Республики Беларусь гарантирует, что принудительное отчуждение имущества допускается лишь по мотивам общественной необходимости при соблюдении условий и порядка, определенных законом, со своевременным и полным компенсированием стоимости отчужденного имущества, а также согласно постановлению суда (ст. 44) [5]. Гражданский кодекс Республики Беларусь (далее — ГК Республики Беларусь) закрепляет исчерпывающий перечень оснований, по которым в случаях, предусмотренных законом, а также согласно постановлению суда допускается принудительное изъятие у собственника имущества (ст. 236). К числу таких оснований относятся:
— обращение взыскания на имущество по обязательствам;
— конфискация имущества;
— отчуждение имущества, которое в силу акта законодательства не может принадлежать данному лицу (вещи, изъятые из оборота или ограниченные в обороте);
— отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка;
— выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей;
— выкуп домашних животных в случаях ненадлежащего обращения с ними;
— реквизиция имущества;
— национализация;
— изъятие жилого помещения у собственника в случаях и порядке, предусмотренных законодательными актами;
— приватизация;
— выплата компенсации участнику долевой собственности взамен причитающейся ему части общего имущества при ее несоразмерности выделяемой доле [2].
Очевидно, что вышеприведенный перечень оснований принудительного прекращения права собственности не является безупречным. Прежде всего совершенно непонятно, по каким соображениям в него включена приватизация. Решения о приватизации принимаются субъектами, наделенными таким правом, в частности Президентом Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь, органами приватизации, которые определяют способ, начальную цену продажи (цену) и иные условия продажи объекта приватизации, а также разрешают иные связанные с приватизацией вопросы (ст. 1 Закона) [12]. Поскольку инициатива отчуждения собственности исходит от самого собственника, приватизацию следует исключить из перечня оснований принудительного изъятия имущества у собственника.
Только в двух случаях из числа перечисленных принудительное прекращение права собственности возможно на безвозмездной основе: при конфискации и обращении взыскания на имущество по обязательствам должника. В обоих случаях изъятие имущества у собственника является результатом его юридически небезупречного поведения.
Под именем конфискации Г. Ф. Шершеневич предлагал понимать отнятие государственной властью в виде наказания у собственника принадлежащей ему вещи, а потерю права собственности рассматривать как «результат совершенного преступного действия» [17]. В ст. 244 ГК Республики Беларусь закреплено: «В случаях, предусмотренных законодательными актами (выделено автором), имущество может быть безвозмездно изъято у собственника в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (конфискация)». Нельзя не заметить, что термин «закон» заменен белорусским законодателем более широким по содержанию термином «законодательные акты», к которым наряду с законами относятся также декреты и указы Президента Республики Беларусь (ст. 3 ГК Республики Беларусь). Поскольку расширенное толкование конституционных норм недопустимо, вышеприведенная правовая норма не соответствует положениям ст. 44 Конституции Республики Беларусь и нуждается в корректировке.
Изъятие имущества путем обращения взыскания на имущество по обязательствам собственника в соответствии с общим правилом ст. 238 ГК Республики Беларусь производится на основании решения суда, если иной порядок обращения взыскания не предусмотрен законодательством или договором. На специфичность данного случая прекращения права собственности было обращено внимание в российской цивилистике еще в конце XIX в. К. П. Победоносцев, выделяя только два способа недобровольного отчуждения собственности: конфискацию и экспроприацию, не относил сюда отчуждение имущества одного лица другому приговором суда, полагая, что суд не может ни создать, ни уничтожить право, обязанность суда состоит только в установлении субъекта этого права. Данное правило, по мнению ученого, не колеблют также случаи, в которых суду предоставляется производить обмен и уравновешение права между тяжущимися сторонами, например при понудительных разделах, но и здесь суд только определяет спорный объем и содержание права, но не творит новое право [14, с. 381]. В отличие от К. П. Победоносцева все способы принудительного (недобровольного) отчуждения собственности Г. Ф. Шершеневич подразделял на три группы: имеющие место при судебном постановлении, экспроприации и конфискации [17]. Полагаем, что данная классификация может быть использована и сегодня, несмотря на отсутствие в действующем гражданском законодательстве Республики Беларусь термина «экспроприация», который, по всей вероятности, дискредитировал себя в начале XX в., когда экспроприация выступала, по выражению П. А. Столыпина, «инструментом общественного произвола, используемым под знаменем соблюдения социальной справедливости» [15].
Экспроприация (от средневекового лат. expropriatio — лишение собственности). Г. Ф. Шершеневич под экспроприацией понимал «принудительное возмездное отчуждение или ограничение прав, которое производится государственной властью ввиду общеполезной цели» [17]. Анализ различных литературных источников позволяет выделить характерные черты экспроприации:
— во-первых, экспроприация предполагает принуждение, которое исходит от публичной власти;
— во-вторых, экспроприация применима только в отношении частной собственности: «экспроприация имеет свойство общественного, а не частного требования» [13, с. 386];
— в-третьих, целью экспроприации должно являться общее благо, «совершение предприятия, полезного для общества» [14, с. 385], а в качестве оснований экспроприации могут «послужить соображения экономические, культурные, стратегические, санитарные и др. [17]. Это полностью согласуется с положениями современного законодательства, допускающего ограничение прав частных лиц в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (ст. 23 Конституции Республики Беларусь);
— в-четвертых, экспроприация возможна только при условии выплаты компенсации, причем выплата должна быть быстрой, достаточной и эффективной. Право собственника на возмещение убытков при принудительном изъятии или прекращении права собственности О. А. Кузнецова справедливо назвала важным юридическим императивом принципа неприкосновенности собственности [7, с. 146]. Практически все ученые сходятся во мнении, что если находящееся в частной собственности имущество требуется для общественных нужд, собственник должен уступить, а государство, со своей стороны, обязано выплатить собственнику справедливое вознаграждение. Этим способом, по мнению Б. Чичерина, «разрешается столкновение лица с обществом: приобретенное право сохраняется в своей ценности, а общество приобретает нужную ему вещь. Поэтому нельзя видеть непримиримого противоречия между правом собственности и принудительным отчуждением» [16]. Анализируя право на получение вознаграждения в случае экспроприации, Г. Ф. Шершеневич обращал внимание на то обстоятельство, что «принудительное лишение собственника его права на недвижимость может отразиться невыгодным образом на правах других лиц в отношении к той же недвижимости, на сервитутах, арендных договорах, залоговых правах». И хотя все эти права не составляют прямого предмета экспроприации, но последняя косвенным образом отражается на них, в связи с этим, по мнению ученого, возникает вопрос о вознаграждении субъектов таких прав [17]. К сожалению, в настоящее время этой проблеме должного внимания не уделяется.
В отдельных литературных источниках, чаще в словарях, можно встретить ошибочное, с нашей точки зрения, утверждение о том, что экспроприация может быть как на возмездной, так и на безвозмездной основе [5, с. 1078]. Это утверждение скорее основано на печальном историческом опыте, нежели на исследовании подлинной природы данного правового явления. Если изъятие собственности происходит на безвозмездных началах, то речь может идти, как было отмечено выше, либо о конфискации, либо об обращении взыскания на имущество должника [4]. Надуманными, с нашей точки зрения, являются также попытки разграничить экспроприацию, реквизицию и национализацию, поскольку реквизиция и национализация являются лишь формами экспроприации. Реквизиция представляет собой частный случай экспроприации с той лишь особенностью, что осуществляется по решению уполномоченных государственных органов, которые предписывают частному лицу предоставить в свое пользование определенное имущество, необходимое для преодоления последствий стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и иных обстоятельств, носящих чрезвычайный характер (ст. 243 ГК Республики Беларусь). Национализация — также одна из форм экспроприации, которая допускается только на основании принятого в соответствии с Конституцией закона о порядке и условиях национализации этого имущества (ст. 245 ГК Республики Беларусь). Экономическая теория рассматривает национализацию как передачу имущества частных лиц в собственность государства с целью более эффективного им управления, нежели частный собственник. Объектом национализации, как правило, становится имущество, имеющее большое значение для государства и общества.
Однако наряду с традиционными формами экспроприации собственности белорусский законодатель в последние годы изобрел несколько новых форм, которые могут быть критически оценены исходя из требований принципа неприкосновенности собственности.
В частности, Указом Президента Республики Беларусь от 7 февраля 2006 г. N 87 «О некоторых мерах по сокращению не завершенных строительством незаконсервированных жилых домов, дач» (далее — Указ N 87) предусмотрено изъятие земельных участков и расположенных на них не завершенных строительством незаконсервированных жилых домов, дач путем их выкупа административно-территориальной единицей или передачи местному исполнительному и распорядительному органу для продажи с публичных торгов в случае несоблюдения установленных сроков занятия земельного участка, начала строительства жилого дома, дачи и его завершения. Строительство капитальных строений в виде жилого дома, дачи на земельных участках, предоставленных для строительства и обслуживания жилого дома, для дачного строительства, должно быть завершено гражданином в течение трех лет с даты вступления в силу Указа N 87. В случае невозможности окончания строительства граждане обязаны осуществить консервацию не завершенных строительством жилых домов, дач и благоустройство земельных участков, на которых расположены такие дома, дачи, при этом срок консервации не может превышать трех лет [11]. Обращает на себя внимание тот факт, что в тексте Указа N 87 отсутствует предусмотренное ст. 44 Конституции Республики Беларусь обоснование необходимости принудительного отчуждения имущества мотивами общественной необходимости. Основанием для принудительного прекращения права собственности названо сокращение количества не завершенных строительством незаконсервированных жилых домов, дач, эффективного использования земельных участков. Не случайно весьма сомнительными назвал Б. Чичерин те ограничения, которые устанавливаются во имя экономических интересов общества [16]. К тому же исторический опыт не прибавляет уверенности в том, что государство может быть более эффективным собственником, нежели частный собственник.
В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 23 февраля 2012 г. N 100 «О мерах по совершенствованию учета и сокращению количества пустующих и ветхих домов в сельской местности» (далее — Указ N 100) если в течение трех лет подряд лица, имеющие право пользования пустующими домами, проживают в них в совокупности менее одного месяца в календарном году и не представляют в исполнительный комитет первичного территориального уровня письменное уведомление о намерении использовать такой дом для проживания, то местные органы обязаны подать в суд иск о признании таких домов бесхозяйными и о передаче их в собственность административно-территориальной единицы. Действия собственника пустующего дома квалифицируются как отказ от права собственности на него [8]. Вместе с тем в соответствии со ст. 237 ГК Республики Беларусь отказ от права собственности осуществляется путем объявления об этом либо совершения других действий, определенно свидетельствующих об устранении собственника от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. «В соответствии с этим правилом допускается добровольный отказ собственника от принадлежащего ему права (а по сути — его отказ от конкретной вещи или вещей) путем либо публичного объявления об этом, либо совершения реальных действий, бесспорно свидетельствующих об этом его намерении (например, выбрасывание ставших ненужными вещей) [3, с. 52]. Неиспользование жилого помещения для проживания не может являться безусловным свидетельством намерения отказаться от права собственности на него.
ГК Республики Беларусь предоставляет собственнику права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие законодательству, общественной пользе и безопасности, не наносящие вреда окружающей среде, историко-культурным ценностям и не ущемляющие прав и защищаемых законом интересов других лиц (ст. 210). Однако Указ N 100 трансформирует право пользования имуществом в обязанность.
Поскольку, как мы определили выше, экспроприация возможна только при условии выплаты собственнику компенсации, а Указом N 100 такая выплата собственнику в случае изъятия его пустующего дома не предусмотрена, можно полагать, что данный способ прекращения права собственности не может быть назван экспроприацией, скорее изобретен еще один новый «относительно честный» способ отъема собственности.
В контексте проводимого исследования необходимо обратить внимание на еще один аспект проблемы экспроприации. В международной практике существует понятие «скрытой» экспроприации, когда в отношении иностранного инвестора предпринимаются различного рода принудительные меры, препятствующие его свободному распоряжению собственностью, ограничивающие возможности осуществления на территории государства предпринимательской деятельности [1]. Примеры такой «скрытой» экспроприации можно обнаружить и в гражданском законодательстве. Так, Указом Президента Республики Беларусь от 16 ноября 2006 г. N 677 «О некоторых вопросах распоряжения имуществом, находящимся в коммунальной собственности, и приобретения имущества в собственность административно-территориальных единиц» Минскому горисполкому предоставлено преимущественное право на приобретение в собственность соответствующей области, г. Минска акций (долей в уставных фондах) хозяйственных обществ с местом нахождения на территории этой области, г. Минска: включенных в перечни, утверждаемые облисполкомами, Минским горисполкомом по согласованию с Советом Министров Республики Беларусь, которые приобретены гражданами Республики Беларусь у государства за денежные средства на льготных условиях (по цене на 20 процентов ниже номинальной стоимости) и (или) в обмен на именные приватизационные чеки «Имущество», а также получены взамен долей граждан в имуществе арендных и коллективных (народных) предприятий при преобразовании их в акционерные общества; а также созданных в процессе преобразования государственных, государственных унитарных, арендных и коллективных (народных) предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию (п. 1.4) [10]. Наряду с открытыми акционерными обществами в указанный перечень оказались включены также закрытые акционерные общества, что противоречит самой их природе, поскольку участники закрытого акционерного общества могут отчуждать принадлежащие им акции с согласия других акционеров и (или) ограниченному кругу лиц (п. 2 ст. 97 ГК Республики Беларусь) [13]. Признаки «скрытой» экспроприации обнаруживаются и в Указе Президента Республики Беларусь от 14 октября 2010 г. N 538 «О некоторых вопросах деятельности товариществ собственников и организаций застройщиков» (далее — Указ N 538), местным исполнительным и распорядительным органам предоставлено право на соответствующей территории: осуществлять координацию и контроль за деятельностью товариществ собственников; согласовывать кандидатуры при избрании (переизбрании) на должность председателя правления товарищества собственников; в случае отсутствия у товарищества собственников кандидатур для избрания председателем правления вносить на рассмотрение общего собрания членов товарищества собственников кандидатуру председателя правления; в определенных Указом N 538 случаях назначать уполномоченное лицо по управлению общим недвижимым имуществом многоквартирного жилого дома [9].
Безусловно, подобное вмешательство в дела частных собственников не может рассматриваться в качестве основания принудительного прекращения права собственности, поскольку имущество не переходит в собственность государства. Однако такими действиями государства содержание права частной собственности существенно ограничивается, собственник все более становиться номинальным, и при сохранении института частной собственности доверие к нему постепенно утрачивается, что, в свою очередь, парализует предпринимательскую активность субъектов гражданского оборота.
Литература
1. Ворожевич А. С. Экспроприация иностранных инвестиций: проблемные аспекты теории и практики // Современные научные исследования и инновации. URL: http://web. snauka. ru/issues/2012/06/15628.
2. Гражданский кодекс Республики Беларусь от 7 декабря 1998 г. N 218-3: принят Палатой представителей 28 октября 1998 г.: одобрен Советом Респ. 19 ноября 1998 г. // Ведомости Нац. собр. Респ. Беларусь. 1999. N 7-9. Ст. 101.
3. Гражданское право: Учебник: В 4 т. Т. 2 / [И. А. Зенин и др.]; Отв. ред. Е. А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2005. 496 с.
4. Живихина И. Б. Защита права собственности как элемент механизма правового регулирования // Гражданское право. 2012. N 4. С. 17 — 49.
5. Конституция Республики Беларусь 1994 г. Минск, 2005. 48 с.
6. Краткий юридический словарь / Под ред. А. Н. Азрилияна. М., 2005. 1088 с.
7. Кузнецова О. А. Нормы-принципы российского гражданского права. М., 2006. 269 с.
8. О мерах по совершенствованию учета и сокращению количества пустующих и ветхих домов в сельской местности: Указ Президента Республики Беларусь от 23 февр. 2012 г. N 100 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология ПРОФ [Электр. ресурс] / ООО «ЮрСпектр». Минск, 2013.
9. О некоторых вопросах деятельности товариществ собственников и организаций застройщиков: Указ Президента Республики Беларусь от 14 окт. 2010 г. N 538 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология ПРОФ [Электр. ресурс] / ООО «ЮрСпектр». Минск, 2013.
10. О некоторых вопросах распоряжения имуществом, находящимся в коммунальной собственности, и приобретения имущества в собственность административно-территориальных единиц: Указ Президента Республики Беларусь от 16 нояб. 2006 г. N 677 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология ПРОФ [Электр. ресурс] / ООО «ЮрСпектр». Минск, 2013.
11. О некоторых мерах по сокращению не завершенных строительством незаконсервированных жилых домов, дач: Указ Президента Республики Беларусь от 7 февр. 2006 г. N 87 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология ПРОФ [Электр. ресурс] / ООО «ЮрСпектр». Минск, 2013.
12. О приватизации государственного имущества и преобразовании государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества: Закон Республики Беларусь от 19 янв. 1993 г. N 2103-XII // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология ПРОФ [Электр. ресурс] / ООО «ЮрСпектр». Минск, 2013.
13. Перечень хозяйственных обществ, созданных в процессе преобразования государственных, государственных унитарных предприятий, а также арендных и коллективных (народных) предприятий, в отношении акций (долей в уставных фондах) которых Минский горисполком имеет преимущественное право на приобретение. URL: minsk. gov. by/ru/org/8644/attach/dc17bcf. doc.
14. Победоносцев К. П. Курс гражданского права: В 3 т. Т. 1 / Под ред. В. А. Томсинова. М., 2003. 768 с.
15. Федорова Н. А. Принудительное отчуждение (экспроприация). URL: http://www. konkurent. ru/print. php? id=179.
16. Чичерин Б. Собственность и государство. URL: http://dugward. ru/library/katalog_alfavit/chicherin_b_n. html.
17. Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. URL: http://jurbook. narod. ru/content_sher03.him.
