(Студилко А. А.) («Семейное и жилищное право», 2013, N 6)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩИМ ИМУЩЕСТВОМ В МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМАХ: ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
А. А. СТУДИЛКО
Студилко Алексей Александрович, помощник судьи Арбитражного суда Амурской области.
В настоящей работе исследуются вопросы становления и развития законодательства, регулирующего вопросы управления имуществом коллективного пользования в многоквартирных домах, особенности отдельных положений ранее действовавших правовых актов в данной сфере, проводится сравнительно-историческое исследование указанных положений и норм ныне действующего Жилищного кодекса Российской Федерации.
Ключевые слова: многоквартирный жилой дом, индивидуальный жилой дом, общее имущество в многоквартирном доме, собственник помещения в многоквартирном жилом доме, право общей долевой собственности.
Legal regulation of questions of common estate administration in apartment houses: historical aspect A. A. Studilko
Studilko Alexey Aleksandrovich, assistant judge of Arbitration court in Amur region.
In this work the following questions are investigated: formation and developing of legislation that regulate the questions of common estate administration in apartment houses, the peculiarities of the certain provisions of legal acts that were valid in this sphere before, also there is a comparative-historical research of these provisions and standards of Housing code of Russian Federation that function at present time.
Key words: apartment house, common estate administration in apartment houses, placement owner in apartment house, right of common shared ownership, apartment house administration.
Эффективность правового акта является обязательным и необходимым условием его существования, всецело зависит от того, насколько он отвечает сложившимся общественным отношениям, регулирует их, обеспечивая устойчивость и поступательное развитие в интересах всего общества. С целью обеспечения максимальной степени эффективности правового акта важно заранее разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативно-правовых актов, определить факторы, способствующие или, наоборот, препятствующие подготовке и принятию того или иного нормативно-правового акта. Необходимо четко спрогнозировать позитивные и возможные негативные (побочные) последствия реализации требований, содержащихся в различных правовых актах. Для достижения обозначенных целей и разрешения всех стоящих перед законодателем вопросов последнему необходимо тщательно исследовать различные социальные факторы, обусловливающие потребность в нормативно-правовом регулировании существующих общественных отношений, выявить и учесть при формировании правовых норм многообразные интересы социальных и национальных образований, провести сравнительный анализ подготавливаемой правовой нормы с аналогичными установлениями прошлых лет <1>. ——————————— <1> Марченко М. Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2004. С. 454.
В настоящее время имеются достаточно подробные исследования ранее действовавшего законодательства в области управления общим имуществом многоквартирных домов, в связи с чем необходимости во всеохватывающем исследовании не имеется <2>. ——————————— <2> Юрьева Л. А. Договор управления многоквартирным домом: Монография / Под ред. И. Д. Кузьминой. М.: Юстицинформ, 2011.
В этой связи целью настоящей работы является сравнительно-историческое исследование отдельных положений нормативных актов об управлении общим имуществом в многоквартирных домах, действовавших в различные исторические периоды, и ныне действующего законодательства, направленное на выявление особенностей ранее принятых норм, определение их эффективности в период действия, выявление причин, повлиявших на высокую или, напротив, низкую эффективность, установление преемственности правовых положений и закрепленных в них принципов, разработку предложений по повышению эффективности действующего законодательства по результатам исследования. Поскольку на протяжении длительного времени становления и развития специального законодательства владельцы жилых помещений не приобретали каких-либо вещных прав в отношении указанного имущества, применение термина «общее имущество» при исследовании данного вопроса является достаточно условным и в то же время приемлемым, поскольку используется в контексте настоящего исследования для обозначения имущества коллективного пользования, ныне закрепленного в ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации. Необходимость размещения большого количества людей в ограниченных пространственных рамках приводит к появлению многоквартирных домов как организационно-планировочной формы проживания населения. Превращение города из преимущественно административно-военного и аграрного в преимущественно промышленный торговый центр к середине XIX в. и в промышленно-торгово-культурный центр к началу XX в. сопровождалось изменениями его застройки, которая утрачивала одноэтажность, путаность улиц и переулков, приобретала регулярность, становилась более плотной <3>. ——————————— <3> Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII — начало XX в.): В 2 т. СПб., 2003. Т. 1. С. 309.
В результате событий 1917 г. в стране произошло изменение государственного строя. В феврале 1917 г. была свергнута Российская абсолютная монархия, которую сменило Временное правительство, в свою очередь свергнутое в ходе Октябрьской революции. При этом, несмотря на сравнительно небольшой период нахождения у власти, Временное правительство приняло правовой акт, содержащий нормы, направленные в том числе на регулирование правоотношений по поводу общего имущества в многоквартирных домах. Так, 5 августа 1917 г. Временным правительством издано Постановление об установлении предельных цен на квартиры и другие помещения, или «Новый квартирный законъ», к тексту которого И. Д. Мордухай-Болтовским (директор I Департамента Министерства юстиции) и М. М. Сусловым (помощник юрисконсульта Министерства юстиции) составлено Практическое руководство <4>. ——————————— <4> URL: http://www. knigafund. ru/books/25174.
Данное Постановление не имело своей целью регулирование правоотношений по поводу общего имущества в многоквартирном доме, не определяло его объем, правила его содержания, в целом не выделяло такое имущество в качестве общего, однако отдельные правовые положения были направлены на регулирование вопросов коллективного пользования и содержания элементов многоквартирного дома, в связи с чем со всей уверенностью данный правовой акт можно отнести к числу первых законодательных актов, содержащих нормы, направленные на регулирование отношений по поводу общего имущества в многоквартирных домах. Обращаясь к тексту указанного правового акта, отмечаем, что пунктом 7 была установлена возможность увеличения платы за квартиру соразмерно увеличению расходов на наем лиц, оказывающих услуги дворников и швейцаров, а также расходам по вывозу мусора и снега. Таким образом, на законодательном уровне была установлена обязанность владельцев жилых помещений содержать придомовую территорию в надлежащем состоянии путем несения соответствующих расходов на ее содержание. Кроме того, стоит обратить внимание на достаточно интересные в правовом смысле положения пункта 18 вышеуказанного акта, установившие, что наймодавец при новой сдаче квартиры не вправе лишать как прежнего, так и нового нанимателя всех тех служб, удобств и услуг, которые обычно составляют принадлежность помещений данного рода. Авторы практического руководства Постановления отмечают, что дать конкретный, исчерпывающий перечень предполагаемых Постановлением служб, удобств и услуг не представляется возможным. В качестве примера такого рода служб указывается на сараи для дров, чердаки для сушки белья, подъемные машины, электроосвещение, ванны, услуги дворников, швейцаров, трубочистов. Принципы, приведенные в пункте 18 Постановления, нашли свое отражение в ныне действующем законодательстве и являются основополагающими в вопросе коллективного владения и пользования. Так, приобретение прав в отношении жилого помещения в многоквартирном доме в обязательном порядке порождало у нанимателя права пользования общим имуществом без возможности ограничения такого права как со стороны домовладельца, так и со стороны других нанимателей. При этом закреплялось правило о равном объеме прав и обязанностей прежнего нанимателя и нового нанимателя. Кроме того, в практическом руководстве к пункту 18 указывалось, что в домах, вмещающих в себя несколько квартир, некоторые службы, как, например, чердаки для сушки белья, подвалы и т. п., иногда находятся в общем пользовании квартирантов данного дома. Все такие квартиранты, будучи связаны одним наймодавцем, не состоят между собой ни в каких договорных отношениях. Эти отношения могут возникнуть через домохозяина путем включения в наемный договор особых условий (оговорок) о соблюдении в интересах всех жильцов данного дома установленного распорядка пользования службами. Таким образом, во избежание возникновения конфликта интересов при использовании жильцами общего имущества законодательно предлагалось установить на договорных началах определенный порядок пользования таким имуществом. Ныне действующее законодательство не содержит запрета на заключение подобного рода соглашений, но и прямо не предусматривает возможность их заключения. 30 октября 1917 г. Народным комиссариатом по внутренним делам РСФСР было издано Постановление «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса» <5>. Применительно к исследуемому вопросу указанным актом городскому самоуправлению было предоставлено право издавать обязательные постановления об учреждении домовых комитетов, об их устройстве, круге ведения и о предоставлении им прав юридического лица. Таким образом, впервые законодательно была установлена возможность создания юридических лиц, предметом деятельности которых является управление многоквартирными домами, а соответственно, и имуществом коллективного пользования. Между тем конкретизировать вопросы ведения указанных домовых комитетов, равно как и их устройства, законодатель не стал. ——————————— <5> СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 14.
К началу нэпа в ведении коммунальных отделов находилось небольшое количество муниципализированных домов, но, как правило, это были многоэтажные здания каменной постройки, располагавшиеся в центральной части города, наиболее благоустроенные, имевшие водопровод, канализацию, электричество. И именно эта, лучшая, часть всего наличного жилого фонда в наибольшей степени пострадала от послереволюционной разрухи <6>. ——————————— <6> Ящук Т. Ф. Из опыта управления муниципальным жилым фондом в период нэпа // Семейное и жилищное право. 2007. N 3. С. 28 — 29.
Принятие Советом народных комиссаров Декрета от 18 июля 1921 г. «О привлечении населения к ремонту водопровода, канализации, газового и центрального отопления в муниципализированных домах» <7> было обусловлено отсутствием у государства финансово-материальной возможности содержания муниципального жилого фонда в надлежащем состоянии, что было признано на законодательном уровне. Декретом предусматривалась возможность проведения соответствующего ремонта по волеизъявлению большинства жильцов. Отказавшиеся от участия в ремонте обязаны были возместить разницу между стоимостью материалов и работ и возмещением Коммунального отдела, кроме того, они могли быть выселены по просьбе заинтересованной группы жильцов. ——————————— <7> СУ РСФСР. 1921. N 56. Ст. 355.
В измененном виде подобные положения сохранились и до наших дней. Так, наниматели по договорам социального найма также могут быть выселены из жилого помещения в случае возникновения задолженности за оказанные коммунальные услуги, а также по оплате содержания общего имущества в многоквартирном доме. Возможность применения подобной меры к собственникам как Декретом, так и ныне действующим законодательством не предусмотрена. Также достаточно интересными являются положения пункта 2 Декрета, установления которого нашли свое отражение в ныне действующем Жилищном кодексе Российской Федерации. Во-первых, была установлена обязанность несения расходов на ремонт общего имущества каждым жильцом, независимо от того, обслуживает ли ремонтируемое общее имущество жилое помещение, непосредственно занимаемое данным лицом. Во-вторых, закреплен принцип несения расходов на проведение ремонта пропорционально занимаемой жилой площади. В целях совершенствования управления жилищным фондом 8 августа 1921 г. Советом народных комиссаров РСФСР утверждено Положение об управлении домами <8>. Положения акта четко разделяли правовое регулирование муниципализированного жилья и частновладельческого фонда. При этом, как и в предыдущие периоды, в основном регулированию подвергался именно муниципализированный фонд, исходя из того, что частновладельческим фондом собственники управляют по своему разумению. ——————————— <8> СУ РСФСР. 1921. N 60. Ст. 411.
Основной новеллой управления муниципализированным жилым фондом являлось введение выборной и оплачиваемой должности заведующего домом, на которого возлагались следующие обязанности: проведение административных распоряжений, принятие мер к сохранности здания и отдельных помещений, наблюдение за санитарным состоянием дома и отдельных квартир, производство хозяйственным способом текущего ремонта, своевременное уведомление жилищного отдела о необходимости капитального ремонта, наблюдение за работами по ремонту, производимыми от коммунального хозяйства, ведение денежной и материальной отчетности по домоуправлению, выполнение обязанностей, возложенных отделом управления, регистрация использования помещений по установленным жилищным отделом формам, учет граждан, проживающих в доме, своевременная прописка и выписка граждан и учреждений и ведение домовой книги, наблюдение за выполнением гражданами обязанностей по учету. Применительно к сегодняшним реалиям фактически на заведующего домом были возложены функции управляющей организации, совета дома, а кроме того, обязанности по регистрационному учету жильцов. Достаточно важной в данном случае являлась выборность соответствующего лица жильцами, что свидетельствовало об определенной самостоятельности последних в управлении жилым домом. Ныне действующее законодательство предоставляет жильцам более широкие полномочия, наделяя как правом избрания способа управления многоквартирным домом, так и правом самостоятельно определять управляющую компанию (в случае избрания соответствующего способа управления многоквартирным домом). Между тем основы такого подхода к управлению общим имуществом были заложены еще на заре становления специального законодательства. Следующим документом, на который хотелось бы обратить внимание, является Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 19 августа 1924 г. «О жилищной кооперации» <9>. ——————————— <9> СЗ СССР. 1924. N 5. Ст. 60.
В общих чертах данным Постановлением предусматривалось возникновение трех видов кооперативов, регулировались вопросы, касающиеся порядка их создания, условий членства, финансирования, функционирования, организационно-управленческие вопросы каждого вида кооператива. Созданные в соответствии с исследуемым Постановлением жилищно-арендные товарищества имели своей целью наиболее хозяйственное использование наличных жилых строений на началах самодеятельности широких масс трудящегося населения. Таким образом, цель жилищно-арендных товариществ аналогична целям создания товариществ собственников жилья — эффективное управление и использование жилых строений. Отношения жилищно-арендных кооперативов с органами местного хозяйства определялись заключенными между ними договорами, т. е. усматривается определенная модель взаимоотношений. Лица, проживающие в многоквартирном доме, создавали жилищно-арендные кооперативы, которые являлись юридическими лицами и от своего имени вступали в правоотношения с ресурсоснабжающими организациями, в дальнейшем собирая плату за коммунальные платежи и в целом обеспечивая эффективное управление многоквартирным домом. Подобная форма управления многоквартирным домом имеет достаточно большое сходство с ныне действующим способом управления многоквартирным домом — управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом. Можно сказать, что жилищно-арендные товарищества, жилищно-строительные кооперативные товарищества являются прообразом ныне существующих товариществ собственников жилья, в силу схожести организационного порядка, условий и целей деятельности. Между тем такая форма управления была признана неэффективной, о чем прямо указано в Постановлении ЦИК СССР, СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» <10>, которым данная форма управления общим имуществом была упразднена, государственный жилищный фонд передан в управление местных советов, соответствующих государственных учреждений и промышленных предприятий в отношении домов, находящихся в их ведении. ——————————— <10> СЗ СССР. 1937. N 69. Ст. 314.
Непосредственное управление отдельным домом (группой домов) возлагалось на управляющего домом, назначаемого жилищным управлением местного совета, который отвечал за правильное ведение домового хозяйства; за своевременный ремонт дома и надлежащее качество ремонта; за содержание в порядке дома, его санитарно-технических устройств и мест общего пользования в квартирах (отопление, освещение, кухни, лестницы, уборные, газ, ванные, лифт и пр.). Действовал управляющий в соответствии с хозяйственно-финансовыми планами, утверждаемыми жилищным управлением. Следует отметить, что указанный акт запрещал использование денежных средств, полученных в качестве платы за жилье с жильцов одного дома, на текущее содержание общего имущества другого дома. Однако данный запрет имел определенные исключения. Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» имело достаточно много нововведений, направленных на повышение эффективности управления многоквартирным домом, большинство из которых при составлении ныне действующего законодательства, к сожалению, воспринято не было. Так, законодатель обратил внимание на необходимость ограничения нагрузки на одного управляющего, в целях обеспечения реальной возможности эффективного управления указанным лицом. К сожалению, в настоящее время материально-технические, кадровые возможности управляющих организаций на законодательном уровне в качестве критерия допуска к осуществлению соответствующей деятельности, ее объемов не учитываются, что зачастую приводит к злоупотреблениям со стороны управляющих организаций. Деятельность управляющего домом была подотчетна местным советам, которые утверждали его планы финансово-хозяйственной деятельности. В целях повышения эффективности управления многоквартирным домом представляется обоснованным на данном этапе усилить контроль за деятельностью управляющих организаций со стороны государства путем введения проверок планов и отчетов управляющих организаций контролирующими органами. Кроме того, в ходе настоящего исследования хотелось бы обратить внимание на содержание пункта 10 Постановления Совета Министров РСФСР от 09.07.1959 N 1184 «О мерах по содействию коллективному строительству многоквартирных и одноквартирных индивидуальных жилых домов» <11>, которым установлено, что фундамент, крыша, лестничные клетки и другие части многоквартирного дома, обслуживающие все квартиры, относятся к общей собственности участников коллектива, содержатся и ремонтируются на средства участников коллектива соответственно доле каждого. Таким образом, законодателем впервые определен объем общего имущества и его характерные признаки, объем вещных прав жильцов в отношении этого имущества и механизм распределения расходов по его содержанию, схожий с ныне действующим. ——————————— <11> СП РСФСР. 1959. N 9. Ст. 77; 1981. N 5. Ст. 22.
Кроме того, впервые на законодательном уровне закреплены правила принятия решений общим собранием застройщиков — все решения жилищно-строительного коллектива индивидуальных застройщиков принимаются простым большинством голосов, и установлен порядок их оформления — решения заносятся в протоколы, подписываемые участниками коллектива. Следует отметить, что данные положения касались исключительно жилищно-строительных коллективов индивидуальных застройщиков, не получивших распространения <12>. ——————————— <12> Шуваракова М. С. История организации отношений собственности в зданиях: становление правового режима общего имущества // История государства и права. 2011. N 18. С. 3.
2 декабря 1988 г. Советом Министров СССР принято Постановление N 1400 «О продаже гражданам в личную собственность квартир в домах государственного и общественного жилого фонда» <13>. Данный документ, как следует из его названия, разрешал продажу гражданам в собственность жилых помещений. Несомненно, передача жилых помещений в собственность граждан влекла постановку вопроса о дальнейшем обслуживании многоквартирного жилого дома и судьбе общего имущества в нем. На этот счет законодатель указал на необходимость образования товариществ индивидуальных владельцев квартир для создания условий эффективной эксплуатации домов на основе коллективного управления и взаимопомощи. Кроме того, устанавливалось, что обслуживание жилых домов производится государственными или кооперативными жилищно-эксплуатационными организациями по договорам с товариществами индивидуальных владельцев квартир или отдельными гражданами. ——————————— <13> СП СССР. 1989. N 1. Ст. 4.
Наиболее приближенным к нам как по времени, так и в части правового регулирования является Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» от 15 июня 1996 г. N 72-ФЗ <14>, представляющий собой первый правовой акт, достаточно подробно регулирующий правоотношения по поводу управления имуществом в многоквартирном доме. ——————————— <14> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2963.
Названным Законом введено понятие «кондоминиум» — единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых или иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (домовладельцев) — частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности. Законодатель впервые определил многоквартирный дом как единый имущественный комплекс, установил права и обязанности собственников помещений в отношении общего имущества, объем общего имущества, механизм управления кондоминиумом, распределил бремя его содержания, т. е. в максимальной степени приблизился к ныне существующему правовому регулированию. В дальнейшем установления данного Закона послужили правовой основой для разработки Жилищного кодекса Российской Федерации, который заменил иностранный термин «кондоминиум» на более привычный «многоквартирный дом» <15>. ——————————— <15> Тимофеева К. В. Товарищества собственников жилья. СПб.: Питер Пресс, 2007.
Подводя итог настоящему исследованию, следует отметить, что отдельные положения и принципы, закрепленные в ранее действовавшем законодательстве, нашли свое отражение в Жилищном кодексе Российской Федерации, что свидетельствует о поступательном историческом развитии законодательства в соответствующей сфере с учетом изменений потребностей общества и развития общественных отношений. Между тем обеспечение эффективности правового регулирования в исследуемой сфере правоотношений является достаточно сложной задачей, требующей постоянного контроля, в том числе со стороны научного сообщества, ведь прекращение действия большинства исследованных в настоящей работе актов было обусловлено их крайне низкой эффективностью.
Литература
1. Марченко М. Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2004. 2. Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII — начало XX в.): В 2 т. СПб., 2003. Т. 1. 3. Тимофеева К. В. Товарищества собственников жилья. СПб.: Питер Пресс, 2007. 4. Шуваракова М. С. История организации отношений собственности в зданиях: становление правового режима общего имущества // История государства и права. 2011. N 18. 5. Юрьева Л. А. Договор управления многоквартирным домом: Монография / Под ред. И. Д. Кузьминой. М.: Юстицинформ, 2011. 6. Ящук Т. Ф. Из опыта управления муниципальным жилым фондом в период нэпа // Семейное и жилищное право. 2007. N 3.
